Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

 

Именем Российской Федерации

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А59-2022/2017

г. Владивосток

30 ноября 2017 года

Резолютивная часть постановления оглашена 23 ноября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 ноября 2017 года.

 

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой

судей Н.Н. Анисимовой, О.Ю. Еремеевой

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.А. Елесиной

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «Армсахстрой»

апелляционное производство № 05АП-6594/2017

на решение от 20.07.2017 

судьи И.Н. Шестопала 

по делу № А59-2022/2017 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «АРМСАХСТРОЙ» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Администрации города Южно-Сахалинска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

к Департаменту архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании недействительным распоряжения от 14.04.2017 № 51-р об отмене разрешения на строительство и обязании устранить допущенные нарушения;

при участии:

стороны не явились; 

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «АРМСАХСТРОЙ» (далее – заявитель, общество, ООО «Армсахстрой») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Южно- Сахалинска (далее - Администрация, административный орган) о признании незаконным распоряжения от 14.04.2017 № 51-р об отмене разрешения на строительство и обязании устранить допущенные нарушения.

Определением Арбитражного суда Сахалинской области от 20.06.2017 к участию в деле в качестве соответчика привлечен Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска. 

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 20.07.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано. 

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, ООО «Армсахстрой» обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. 

В доводах апелляционной жалобы настаивает на том, что в соответствии с утвержденными решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 № 744/44-13-4 Правилами землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» земельный участок с кадастровым номером 65:02:0000039:3505 расположен в зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2). 

Полагает, что представленный в составе проектной документации «Градостроительный план земельного участка № RU-65302000007922», на момент выдачи разрешения на строительство не соответствовал «Проекту планировки с проектом межевания села Дальнее», утвержденному постановлением Администрации города Южно-Сахалинска от 10.06.2014 № 1024-па, но соответствовал Правилам землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 20.01.2013 № 744/44, то есть акту большей юридической силы, и был утвержден постановлением Администрации от 11.09.2016, которое до отзыва разрешения на строительство также отменено не было. 

В судебном составе, рассматривающем настоящее дело, в связи с нахождением судьи С.В. Гуцалюк в отпуске на основании определения суда от 23.11.2017 произведена её замена на судью О.Ю. Еремееву, и рассмотрение апелляционной жалобы в порядке части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации начато сначала.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. В соответствии со статьей 156 АПК РФ коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

От Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска поступил дополнительный документ -  фрагмент карты функциональных зон с. Дальнее (с условными обозначениями), утвержденный решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 23.04.2014 № 1056/62-14-4 «О внесении изменений в решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 29.04.2009 № 1479/62-09-3 «Об утверждении генерального плана села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахзалинск» с отображением участка с кадастровым номером № 65:02:0000039:3505», который в порядке части 2 статьи 268 АПК РФ приобщен к материалам дела.  

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующих обстоятельств.

Из материалов дела судом установлено, что 25.01.2017 общество обратилось в адрес Администрации с заявлением о выдаче ему разрешения на строительство многоквартирных жилых домов, расположенных южнее ул. Байкальская, г. Южно-Сахалинска на земельном участке с кадастровым номером 65:02:0000039:3505 на основании разработанной проектной документации. 

К заявлению помимо других документов была приложена выписка из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, из которой видно, что вышеназванный земельный участок имеет следующие характеристики - разрешенное использование - многоквартирные жилые дома, площадью 9 185 кв.м., собственником земельного участка является общество, а также градостроительный план земельного участка №RU 65302000007922 от 11.09.2016, в котором в отношении земельного участка указана территориальная зона – малоэтажная жилая застройка Ж-2.

31.01.2017 Администрацией города Южно-Сахалинска ООО «Армсахстрой» выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства – многоквартирные жилые дома, расположенные южнее ул.Байкальская, г. Южно-сахалинск, сроком действия до 30.09.2018. 

Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства администрации города № 51-р от 14.04.2017 ФИО2 на основании статьи 51 ГрК РФ в связи с несоответствием предоставленной проектной документации проекту планировку с проектом межевания села Дальнее, утвержденных постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 10.06.2014 № 1024-па отменено разрешение на строительство, выданное 31.01.2017 обществу. 

Не согласившись с указанным распоряжением, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего. 

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Следовательно, отменяя в порядке самоконтроля на основании статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации распоряжением от 14.04.2017 № 51-р ранее выданное разрешение на строительство от 31.01.2017 № 65-64701000-06608-2014, администрация действовала в пределах своих полномочий.

Как следует из оспариваемого распоряжения, основанием для отмены ранее выданного разрешения на строительство явилось несоответствие представленной проектной документации проекту планировки с проектом межевания села Дальнее, утвержденному постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 10.06.2014 № 1024-па. 

В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), градостроительная деятельность должна вестись на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ), с соблюдением требований технических регламентов (п. 7 ст. 2 ГрК РФ). 

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство. 

Статьей 8 ГрК РФ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, выдача разрешений на строительство объектов, расположенных на территории городских округов. 

Согласно частям 9, 13 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления. Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7, 9 статьи 51 ГрК РФ или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка. 

Как следует из материалов дела, в целях получения разрешения на строительство объекта капитального строительства – многоквартирные жилые дома, расположенные южнее ул. Байкальская, г. Южно-Сахалинск в администрацию были представлены правоустанавливающие документы на земельный участок с кадастровым номером 65:02:0000039:3505, градостроительный план земельного участка №RU 65302000007922 от 11.09.2016, проектная документация и иные документы. При этом, в градостроительном плане в отношении земельного участка была указана территориальная зона – малоэтажная жилая застройка Ж-2.

31.01.2017 обществу выдано разрешение № 65-64701000-06608-2017 на строительство многоквартирных жилых домов на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке с кадастровым номером 65:02:0000039:3505. 

Согласно статье 44  ГрК РФ, действовавшей в период издания оспариваемого распоряжения, подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется  применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. 

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В соответствии со статьей 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий. 

Из системного анализа положений ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития с учетом прогнозов социально-экономического развития, демографической и экологической ситуации. 

Непосредственная реализация предусмотренных генеральным планом базовых градостроительных решений осуществляется посредством разработки конкретных программ развития, которые проектируются, исходя из сложившейся структуры землепользования, инженерной и социальной инфраструктуры, иных индивидуальных особенностей, с учетом актуальных потребностей в строительстве объектов транспортной, производственной и социальной инфраструктуры. 

Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость постоянной корректировки базовых градостроительных решений. В этой связи генеральный план нуждается в постоянной своевременной актуализации посредством принятия соответствующих программ развития. 

Решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 29.04.2009 № 1479/62-09-3 утвержден генеральный план с. Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск» в границы которого входит земельный участок с кадастровым номером 65:02:0000039:3505.

Решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04.07.2012 № 603/38-12-4 утвержден генеральный план городского округа «Город Южно-Сахалинск». Данным проектом территория с. Дальнее включена в границы города Южно-Сахалинска. 

Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 23.04.2014 № 1056/62-14-4 внесены изменения в генеральный план в части территории с. Дальнее. 

На основании положений генерального плана разработан проект планировки с проектом межевания. Проект планировки с проектом межевания села Дальнее утвержден постановлением Администрации от 10.06.2014 № 1024-па «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания села Дальнее в составе проекта «Внесение изменений в генеральный план и документацию по планировке территории села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск». 

Приложением к данному Постановлению является чертеж планировки территории. 

На чертеже планировки территории с. Дальнее судом первой инстанции установлено местонахождение спорного земельного участка, а также то, что испрашиваемый для целей строительства жилых домов участок расположен в территориальной зоне торгового назначения и общественного питания (ОД-3). Участок находится в границах квартала, обозначенного на чертеже планировки территории с. Дальнее цифрами – 01:08:16 на юго-восточном направлении чертежа. 

Факт нахождения земельного участка с кадастровым номером 65:02:0000039:3505 в указанном судом первой инстанции месте чертежа планировки территории с. Дальнее и соответственно в территориальной зоне – ОД-3 подтвержден представителем ООО «Армсахстрой».

Из представленного в суд апелляционной инстанции Фрагмента карты функциональных зон, утвержденной решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 23.04.2014 № 1056/62-14-4 «О внесении изменений в решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 29.04.2009 № 1479/62-09-3 «Об утверждении генерального плана села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск» коллегией установлен факт расположения спорного земельного участка в территориальной зоне – ОД-3.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). 

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. 

Решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 № 744/44-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа «город Южно-Сахалинск» (далее – Правила № 744/44-13-4).

На карте градостроительного зонирования городского округа «город Южно-Сахалинск» отображены следующие виды территориальных зон: общественно-делового назначения в составе которой имеется зона торгового назначения и общественного питания (ОД-3). 

В соответствии со статьей 50 Правила № 744/44-13-4 основным видом использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в зоне ОД-3 являются объекты торгового назначения и общественного питания. 

Следовательно, использование земельных участков, находящихся в данной территориальной зоне, для строительства многоквартирных жилых домов не предусмотрено. 

С учетом изложенного, коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что проектная документация, разработанная обществом для строительства многоквартирных домов на спорном земельном участке не соответствует чертежу планировки территории села Дальнее, утвержденному постановлением Администрации от 10.06.2014 № 1024-па. 

При таких обстоятельствах, при наличии выявленных несоответствий проектной документации требованиям законодательства, принимая во внимание положения ч.1 ст. 51 ГрК РФ, определяющей понятие разрешения на строительство,  суд первой инстанции обоснованно заключил, что спорное разрешение № 65-64701000-06608-2017 выдано администрацией без достаточных к тому правовых оснований, следовательно, у администрации имелись правовые основания для его отмены в соответствии со статьей 48 Закона № 131-ФЗ в порядке самоконтроля. 

Коллегия принимает во внимание доводы общества о том, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденными решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 № 744/44-13-4, земельный участок с кадастровым номером 65:02:000003505 расположен в зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2). 

Данное обстоятельство подтверждено письмом Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Южно-Сахалинска от 31.07.2017 № 577-026/03.

Действительно, в рассматриваемом случае Правила землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» в части отнесения территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером 65:02:000003505 к территориальной зоне малоэтажной жилой застройки (Ж-2) не соответствуют генеральному плану городского округа «Город Южно-Сахадинск» с внесенными в него 23.04.2014 решением Городской Думы города Южно-Сахалинска изменениями. 

Вместе с тем, из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении из в соответствие с указанным документом территориального планирования (Апелляционное определение ВС РФ от 13.10.2016 № 50-АПГ16-13). 

Таким образом, поскольку правила землепользования и застройки лишь конкретизируют положения документов территориального планирования, следовательно, генеральный план села Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск» является актом большей юридической силы. 

При таких обстоятельствах, при наличии выявленных несоответствий проектной документации требованиям документа территориального планирования, разрешение на строительство многоквартирных жилых домов № 65-64701000-06608-2017 изначально выдано администрацией без достаточных к тому правовых оснований, в связи с чем указанное разрешение правомерно отменено администрацией в соответствии со статье 48 Закона № 131-ФЗ в порядке самоконтроля. 

Довод общества об отсутствии у начальника управления архитектуры и градостроительства администрации города ФИО2 полномочий на отмену разрешения на строительство, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку согласно распоряжения администрации города Южно-Сахалинска от 16.03.2017 № 284к-1 мэром города Брусенцеву А.А. с 16.03.2017 и до назначения вице-мэра предоставлены полномочия на подписание следующих документов, в том числе разрешения на строительство, отказов и продления разрешения на строительство, внесение изменений в разрешения на строительство, соответственно и право на принятие решения об отмене разрешения на строительство.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, всесторонне исследовал доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права. Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, допущено не было.  

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют. 

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 20.07.2017  по делу №А59-2022/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

 

ФИО3

Судьи

 

Н.Н. Анисимова

 

О.Ю. Еремеева