АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-4065/2023

Дело № А57-7944/2022

г. Казань

17 июля 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июля 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Ананьева Р.В., Нафиковой Р.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гусмановой А.Р.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи присутствующего в Арбитражном суде Саратовской области представителя:

администрации Ершовского муниципального района Саратовской области – ФИО1, доверенность от 09.01.2023,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Ершовского муниципального района Саратовской области

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2023

по делу № А57-7944/2022

по исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 316645100107744, ИНН 

<

***>) к администрации Ершовского муниципального района Саратовской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об обязании заключить договор купли-продажи земельных участков, 

по исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 (ИНН 

<

***> ОГРНИП 316645100107744) к администрации Ершовского муниципального района Саратовской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об обязании заключить договор аренды земельных участков,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2, истец) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с исковым заявлением к Администрации Ершовского муниципального района Саратовской области (далее – Администрация, ответчик) об обязании заключить договор купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23, находящихся в государственной (муниципальной собственности), из аренды в собственность без проведения торгов, в сроки и в порядке, установленные статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). 

Определением от 12.04.2022 исковое заявление принято к производству (дело № А57-7944/2022). 

ИП ФИО2 обратилась в Арбитражный суд Саратовской области к Администрации со вторым исковым заявлением, в котором просила обязать администрацию Ершовского муниципального района Саратовской области до истечения срока договора аренды от 05.06.2019 № 11, действующего до 04.05.2022, заключить с ней новый договор аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23 на срок 5 лет. 

Определением от 13.04.2022 исковое заявление принято к производству (дело № А57-8054/2022). 

Определением от 20.07.2022 суд объединил дела № А57-7944/2022 и № А57-8054/2022 для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу № А57-7944/2022. 

В последующем ИП ФИО2 уточнила исковые требования, просила: «1. Обязать администрацию Ершовского муниципального района Саратовской области заключить с индивидуальным предпринимателем ФИО2 договор купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, из аренды в собственность без проведения торгов, в сроки и в порядке, установленные статьей 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. 2. До регистрации перехода права собственности земельных участков с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23 за индивидуальным предпринимателем ФИО2, обязать администрацию Ершовского муниципального района Саратовской области заключить с индивидуальным предпринимателем ФИО2 новый договор аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11. 64:13:090801:87, 64:13:091101:23, с 05.05.2022 сроком на 5 лет». 

Уточнение исковых требований принято судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). 

Арбитражный суд Саратовской области решением от 03.11.2022 отказал в удовлетворении требований предпринимателя.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 14.03.2023 отменил решение от 03.11.2022, принял новый судебный акт, которым удовлетворил требования ИП ФИО2: обязал администрацию Ершовского муниципального района Саратовской области заключить с предпринимателем договор купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, без проведения торгов, в сроки и в порядке, установленные статьей 39.17 ЗК РФ; отказал предпринимателю в исковых требованиях об обязании администрации Ершовского муниципального района Саратовской области до регистрации перехода права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23 за ИП ФИО2, заключить с ИП ФИО2 договор аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23, с 05.05.2022 сроком на 5 лет; взыскал с администрации в пользу предпринимателя судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение искового заявления в размере 6 000 руб., за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 3 000 руб.

Администрация, не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2023 отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Саратовской области от 03.11.2022, ссылаясь на то, что фактические обстоятельства установлены судом первой инстанции на основании полной и всесторонней оценки представленных в материалы дела доказательств, поэтому выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют имеющимся в деле доказательствам. В обоснование кассационной жалобы заявитель указал, что с ФИО2 был заключен договор аренды на земельные участки с видом угодий пастбище, в соответствии с Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 (ред. от 20.04.2021) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» был уточнен вид разрешенного использования данных участков - выпас сельскохозяйственных животных, ФИО2 обратилась с просьбой перевести арендуемые земли сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11 (544,4 га); 64:13:090801:87 (603,5 га); 64:13:091101:23 (330,5 га) из категории пастбищ в категорию пашня, что также является подтверждением заключения ею договора уступки на спорные земельные участки с целевым использованием – пастбища, в чем ей было отказано, однако, несмотря на это и вопреки требованиям статьи 42 ЗК РФ, пункта 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) ФИО2 весной 2021 года распахала арендуемые земельные участки с целевым использованием – пастбища и засеяла их сельскохозяйственными культурами: сафлор, подсолнечник, что также подтверждается актом комиссионного обследования, проведенным на основании распоряжения администрации Ершовского муниципального района от 16.05.2022 № 255-р, фотографиями. Указанные обстоятельства и представленные доказательства в их совокупной связи опровергает выводы суда апелляционной инстанции. Таким образом, по мнению администрации, ИП ФИО2 арендовала спорные участки для использования их не по целевому назначению.

В отзыве на кассационную жалобу ИП ФИО2 возражала против доводов, содержащихся в кассационной жалобе, указала на законность и обоснованность постановления суда апелляционной инстанции, просила оставить его без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании 06.06.2023 в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлен перерыв до 11 часов 00 минут 09.06.2023 (время московское).

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 09.06.2023 судебное разбирательство по рассмотрению кассационной жалобы отложено на 10.07.2023 на 15 часов 00 минут.

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 10.07.2023 в связи с нахождением на дату рассмотрения кассационной жалобы судьи Нагимуллина И.Р. в отпуске, произведена его замена на судью Ананьева Р.В. 

В судебном заседании, проведенном 10.07.2023 в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ путем использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Саратовской области, представитель администрации поддержала доводы кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание явку своих представителей не обеспечили, кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав объяснения представителя Администрации, проверив правомерность применения судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции, оставления в силе решения суда первой инстанции, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 04.07.2014 между Администрацией Ершовского муниципального района (Арендодатель) и главой КФХ ИП ФИО3 (Арендатор), на основании постановления от 03.07.2014 № 863 был заключен договор № 20 аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Кушумского муниципального образования, предметом которого является предоставление в аренду сроком на 5 лет (до 04.07.2019) следующих земельных участков: участок № 1 общей площадью 544,4 га пашни с кадастровым номером 64:13:091001:11; участок № 2 общей площадью 603,5 га пашни с кадастровым номером 64:13:090801:87; участок № 3 общей площадью 330,5 га пашни с кадастровым номером 64:13:091101:23, из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные по адресу: Саратовская область, Ершовский район, территория Кушумского муниципального образования (далее - Участки), для ведения сельскохозяйственного производства, в границах, указанных в кадастровых паспортах земельных участков, прилагаемых к настоящему Договору и являющимися его неотъемлемой частью (далее – договор аренды от 04.07.2014 № 20). 

Земельные участки переданы арендатору по акту приема-передачи от 04.07.2014.

28.10.2015 в связи с допущенной технической ошибкой в постановление администрации Ершовского муниципального района от 03.07.2014 № 863 «О предоставлении земельных участков в аренду КФХ (глава индивидуальный предприниматель ФИО3) постановлением администрации Кушумского муниципального образования Ершовского муниципального района Саратовской области № 60, на основании Устава Кушумского муниципального образования Ершовского муниципального района, а также заявления ФИО3, и других предоставленных документов были внесены изменения, согласно которым в пункте первом слова «пашни» заменены словами «пастбищ». 

Пунктами 5.1.3, 5.1.4 договора аренды от 04.07.2014 № 20 предусмотрено право арендатора – главы КФХ ИП ФИО3 передавать земельный участок в пределах срока аренды в субаренду, или передавать свои права и обязанности по договору третьим лицам без согласия собственника при условии его уведомления. 

30.01.2019 глава КФХ ИП ФИО3 передал все права и обязанности по данному договору ИП ФИО2, о чем между ними заключен договор об уступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения от 04.07.2014.

16.04.2019 ИП ФИО2 обратилась в администрацию с заявлением о переводе арендуемых ею земельных участков с кадастровыми номерами 64:13:091001:11 (544,4 га); 64:13:090801:87 (603,5 га); 64:13:091101:23 (330,5 га) из категории «пастбищ» в категорию «пашни», в чем ей было отказано.

Отказ администрации ИП ФИО2 не обжалован.

Кроме этого, ИП ФИО2 обратилась к администрации с заявлением о продлении договора аренды от 04.07.2014 № 20 сроком на 10 лет.

21.05.2019 администрация письмом № 02-54-2766 отказала ИП ФИО2 в продлении договора аренды от 04.07.2014 № 20 сроком на 10 лет, в связи с тем, что земельные участки относятся к виду сельскохозяйственных угодий – пастбища, поэтому в силу пункта 4 статьи 10 Федерального закона от 27.04.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон № 101-ФЗ) могут быть предоставлены в аренду на срок до 3 лет.

05.06.2019 между администрацией Ершовского муниципального района Саратовской области (Арендодатель) и ИП ФИО2 (Арендатор) заключен договор аренды № 11 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23 сроком на 2 года 11 месяцев на основании части 3 статьи 9 Закона № 101-ФЗ, для ведения сельскохозяйственного производства (далее – договор аренды от 05.06.2019 № 11).

Условиями пункта 4.1.3 договора аренды от 05.06.2019 № 11 предусмотрено, что арендодатель имеет право беспрепятственного доступа на территорию арендуемых участков с целью их осмотра на предмет соблюдения условий договора.

По условиям пунктов 5.2.2 и 5.2.4 названного договора арендатор обязан использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием; обеспечить арендодателю (его законным представителям), представителям органов государственного земельного контроля доступ на участки по их требованию.

Письмом от 29.04.2021 № 02-54-2593 Администрация рекомендовала предпринимателю использовать спорные земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использовании – сельскохозяйственные угодья (пастбища).

Виды разрешенного использования земельных участков до 12.02.2021 определялись в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540, а после 12.02.2021 - в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 (далее - Классификатор № П/0412).

Руководствуясь Классификатором № П/0412, Администрация издала постановление от 17.05.2021 № 300, которым земельные участки с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23 отнесены к виду разрешенного использования: выпас сельскохозяйственных животных; ИП ФИО2 проинформирована об уточнении вида разрешенного использования спорных земельных участков - «выпас сельскохозяйственных животных» в соответствии с Классификатором № П/0412 письмом от 09.06.2021 № 02-54-3411. 

Письмом от 30.06.2021 № 01-54-3923 Администрация проинформировала ИП ФИО2 о том, что сотрудниками администрации в соответствии с пунктом 5.2.4, пунктом 4 договора аренды от 05.06.2019 № 11 будет осуществляться осмотр арендуемых земельных участков на предмет их целевого использования. 

05.07.2021 осуществлено натуральное обследование арендуемых ИП ФИО2 на основании договора аренды от 05.06.2019 № 11 земельных участков. По результатам осмотра установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 64:13:091001:11 (544,4 га); 64:13:090801:87 (603,5 га), относящиеся к виду сельскохозяйственных угодий – пастбище, предпринимателем распаханы, о чем составлен акт натурального обследования земельных участков от 05.07.2021.

24.01.2022 ИП ФИО2 обратилась к Администрации с заявлением о намерении перезаключить договор аренды от 05.06.2019 № 11, а 18.02.2022 – с заявлением о выкупе земельных участков.

Администрация письмами от 02.03.2022 № 01-13-1220 и № 01-13-1221 отказала в продлении аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также отказала в их выкупе, указав на положения подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ о том, что в силу закона выкуп возможен арендатором, не допустившим нарушение законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка, а также на срок договора аренды, который менее 3 лет.

ИП ФИО2, полагая, что отказы Администрации в предоставлении ей в собственность без торгов спорных земельных участков, а также в аренду до выкупа, являются незаконными и нарушают ее права и законные интересы, обратилась в суд с настоящим исковым заявлением.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь статьями 39.3, 39.16, 39.17, 77 ЗК РФ, статьями 1, 10 Закона № 101-ФЗ, Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Закон № 264-ФЗ), пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований предпринимателя.

Суд исходил из следующего.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе на принципе сохранения целевого использования земельных участков. 

В пункте 1 статьи 39.3 ЗК РФ указано, что продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

В частности, без проведения торгов, согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ земельный участок, предназначенный для ведения сельскохозяйственного производства и переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть продан арендатору по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка в случае, если этим арендатором заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов подано до дня истечения срока договора аренды земельного участка.

По смыслу данной нормы право на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения предоставлено не любому арендатору участка, а только лицу, которое надлежащим образом использовало эти земли в период аренды.

Законодатель закрепил механизм обеспечения защиты прав на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения исключительно тех арендаторов, которые доказали, что на протяжении длительного срока (более трех лет) могут надлежаще использовать и использовали предоставленные им земельные участки. Данный механизм преследует цели появления класса эффективных собственников сельскохозяйственных земель, сохранения устойчивого землепользования и более бережного отношения к земле как к природному ресурсу, используемому в качестве средства производства в сельском хозяйстве.

Администрация в силу полномочий, предоставленных ей договором аренды как арендодателю, 05.07.2021 провела осмотр спорных земельных участков, в ходе которого установила, что земельные участки, предоставленные в аренду в качестве пастбищ (для выпаса скота), обработаны, вспаханы, то есть в нарушение законодательства и договора аренды используется под пашню.

Согласно объяснениям ИП ФИО2, суд установил, что в 2019 и 2020 гг. она производила на арендованных земельных участках укос травы на сено; однако весной 2021 г. приступила к освоению земельных участков, а именно, занялась растениеводством: выращиванием зерновых (кроме риса), зернобобовых культур и семян масличных культур. 

Факт распашки ИП ФИО2 земельных участков, предназначенных для использования под пастбища, т.е. трансформация спорных участков из пастбищ в пашню в нарушение действующего законодательства и условий договора аренды, нашел свое подтверждение в ходе судебного разбирательства на основании совокупности представленных суду доказательств. 

В частности, суд также установил, что 16.05.2022 распоряжением Администрации № 255-р была создана комиссия для обследования арендуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения: 64:13:091001:11, 64:13:090801:87, 64:13:091101:23; комиссия провела 01.06.2022 осмотр указанных земельных участков и установила, что земельные участки с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87 засеяны ИП ФИО2 коммерческой культурой подсолнечник и сафлор; по результатам осмотра составлен акт обследования земельных участков от 01.06.2022.

С учетом приведенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Администрация правомерно отказала ИП ФИО2 в предоставлении спорных земельных участков сельскохозяйственного назначения в собственность без торгов.

Апелляционный суд признал выводы суда первой инстанции ошибочными, сделанными с неправильным применением норм материального и процессуального права, отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования предпринимателя.

Апелляционный суд исходил из следующего.

Основанием для отказа в предоставлении в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения за плату без торгов может являться только имеющаяся на момент рассмотрения заявления информация от органа государственного земельного надзора (с приложением соответствующих документов) о выявленных этим органом при проведении проверки нарушениях, допущенных землепользователем при использовании испрашиваемого участка, а также о факте неисполнения им предписания органа государственного земельного надзора об устранении выявленных нарушений в установленный срок. Доказательств таких нарушений не имеется, суду не представлено. ИП ФИО2 занимается растениеводством: выращиванием зерновых (кроме риса), зернобобовых культур и семян, масличных культур согласно ОКВЭД 01.11, осуществляет свою деятельность как сельхозтоваропроизводитель, соблюдая агротехнические нормы, не нарушая экологических норм, и не нанося вред земле, как природному объекту; обработка земли и выращивание сельскохозяйственных культур не является нарушением экологических норм, не снижает плодородия земель и не наносит вред окружающей среде, а, напротив, позволяет улучшить структуру почвы и позволяет бороться с сорными растениями, которые вредят как растениеводству, так и животноводству. 

Осуществленная непосредственно Администрацией проверка арендуемых предпринимателем земельных участков не относится к мероприятиям земельного надзора по смыслу подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ, поскольку государственный земельный надзор осуществляется Россельхознадзором и его территориальными органами, Администрация такими полномочиями не обладает, следовательно, представленные Администрацией в материалы дела документы не подтверждают использование земель не по целевому назначению.

Заключение договора аренды на срок менее 3 лет (2 года 11 месяцев), не имеет значения, поскольку в совокупности земельные участки использовались предпринимателем 3 года, начиная с 2019 года (договор уступки заключен 30.01.2019, с заявлением о выкупе предприниматель обратился 18.02.2022), что соответствует разъяснениям пунктов 3, 4 Обзора по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2020.

К договору аренды от 05.06.2019 № 11 не приложен какой-либо картографический материал, подтверждающий, что арендованные земельные участки являются пастбищами.

Поскольку Администрация не представила доказательств, подтверждающих наличие у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и не устраненных предпринимателем нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании спорных земельных участков, у Администрации отсутствовали предусмотренные земельным законодательством основания для отказа предпринимателю в предоставлении в собственность без торгов арендуемых более трех лет земельных участков.

Судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции не принято во внимание следующее.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3 статьи 36), что предполагает определение федеральным законодателем необходимых условий и порядка реализации прав на землю.

В развитие указанных конституционных положений Земельный кодекс в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю и принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подпункты 1 и 2 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 6 статьи 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Законом № 101-ФЗ. 

Закон № 101-ФЗ принят в связи с необходимостью установления на федеральном уровне единых правил использования и оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и долей в праве общей собственности на них, направленных на создание условий для перехода земельных участков к эффективно хозяйствующим субъектам, привлечения инвестиций в агропромышленный комплекс России. Данный Закон закрепил основной принцип, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, - сохранение целевого использования земельных участков (подпункт 1 пункта 3 статьи 1).

Законом № 264-ФЗ также предусмотрено, что одной из основных целей государственной аграрной политики является сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов, создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства (часть 2 статьи 5).

Указом Президента Российской Федерации от 21.01.2020 № 20 утверждена Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, в соответствии с которой основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий является, в том числе устойчивое развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, достаточное для обеспечения продовольственной независимости на основе принципов научно обоснованного планирования. Согласно данной доктрине в области производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия необходимо осуществить повышение урожайности сельскохозяйственных культур, сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, соблюдение технологий производства сельскохозяйственных культур, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель.

Закон № 101-ФЗ определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности (пункт 1 статьи 1).

Согласно пункту 1 статьи 10 указанного Закона земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом.

Пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов.

В статье 78 ЗК РФ названы практически все субъекты права, использующие земли сельскохозяйственного назначения, что обусловлено особым назначением таких земель.

Согласно статье 3 Закона № 264-ФЗ, сельскохозяйственными товаропроизводителями являются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции.

В силу пункта 1 статьи 39.3 ЗК РФ по общему правилу, продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов.

Пунктом 2 указанной статьи установлен перечень исключений из общего правила, когда возможна продажа земельных участков без проведения торгов.

Подпункт 9 пункта 2 статьи 39.3, подпункт 31 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ и пункт 4 статьи 10 Закона № 101-ФЗ предоставляют возможность арендатору публичного земельного участка сельскохозяйственного назначения, в отношении которого отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка, приобрести такой земельный участок в собственность или заключить новый договор аренды этого участка без торгов.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28.09.2021 № 1907-О, такое правовое регулирование, предусматривающее дополнительные права арендаторов земельных участков, имеющих необходимый опыт ведения сельского хозяйства и осуществивших мероприятия по освоению данных участков, одновременно создает предпосылки для их последующего рационального и эффективного использования, что согласуется как с публичными интересами в сфере продовольственной безопасности государства, так и с одним из основных принципов земельного законодательства – о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Таким образом, из приведенных норм права, разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации следует, что в соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3, подпунктом 31 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ и пунктом 4 статьи 10 Закона № 101-ФЗ правом на приобретение без торгов в собственность или новую аренду публичного земельного участка сельскохозяйственного назначения, предоставленного для сельскохозяйственного производства, обладает только арендатор, добросовестно использующий земельный участок по указанному назначению и не допустивший (устранивший) нарушения законодательства Российской Федерации при использовании участка.

Данный подход обусловлен спецификой земельных правоотношений, при которых публичному собственнику небезразлична личность покупателя (арендатора) земельного участка в связи с тем, что общественный интерес заключается в рациональном и эффективном использовании участка, в отношении которого заключается договор купли-продажи (новый договор аренды).

По правилам распределения бремени доказывания, установленным статьей 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

При этом лицо, оспаривающее законность принятого соответствующим органом ненормативного правового акта (решения), и заявляющее одновременно требование гражданско-правового характера (в том числе об обязании уполномоченного органа заключить договор купли-продажи или аренды), должно доказать наличие у него охраняемого законом права, которое оно считает нарушенным принятым актом, и представить соответствующие доказательства, подтверждающие данное право.

Поэтому применительно к данным правоотношениям судам необходимо было установить, соответствует ли арендатор предъявляемым подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ требованиям. 

В обоснование отказа в предоставлении в собственность спорных земельных участков сельскохозяйственного назначения Администрация представила в материалы дела акт натурного обследования земельных участков от 05.07.2021 осмотра (проверки) испрашиваемых земельных участков, составленный по результатам проведенного сотрудниками администрации в пределах ее полномочий, предусмотренных условиями договора аренды, и правилами муниципального земельного контроля, согласно которому данные участки не используются предпринимателем по целевому назначению, вспаханы ею, трансформированы из пастбищ в пашни.

Суд первой инстанции, оценил указанный документ по правилам статьи 71 АПК РФ и правомерно принял его в качестве надлежащего доказательства, подтверждающего использование предпринимателем спорных земельных участков для сельскохозяйственного производства, с нарушением действующего законодательства; суд также учел, что использование арендуемых земельных участков не по целевому назначению, подтверждено в ходе судебного разбирательства и другим доказательством, а именно, актом обследования земельных участков от 01.06.2022, проведенным комиссией, созданной распоряжением Администрации от 16.05.2022 № 255-р, результатами которого подтверждена трансформация предпринимателем по собственному усмотрению спорных земельных участков из пастбищ в пашню и их засев коммерческими культурами подсолнечника и сафлоры.

При этом, как правильно указано судом первой инстанции, ИП ФИО2 в нарушение требований статей 65 и 66 АПК РФ данные обстоятельства не опровергла, пояснила, что укос трав на арендуемых земельных участках в 2019-2020 г. показал низкую урожайность и плохое качество сена, в связи с чем она приступила к освоению арендуемых земельных участков в соответствии с видом осуществляемой ею хозяйственной деятельности в сфере сельскохозяйственного производства – растениеводством. 

Надзор (контроль) за соблюдением требований земельного законодательства осуществляется посредством государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля и общественного контроля.

Из статьи 72 ЗК РФ следует, что государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль образуют единую систему публичного контроля за соблюдением требований земельного законодательства. Документы муниципального земельного контроля являются одним из доказательств соблюдения или несоблюдения землепользователем требований земельного законодательства, в том числе использования земельного участка в соответствии с целями его предоставления.

Отсутствие информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании земельного участка сельскохозяйственного назначения - это одно из условий для приобретения такого участка арендатором в собственность (новую аренду) без торгов.

Данное условие, введенное Федеральным законом от 03.07.2016 № 336-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», было направлено на то, чтобы не требовать от арендатора, сельскохозяйственной организации, доказательств, подтверждающих использование участка в сельскохозяйственных целях, поскольку добросовестность и разумность действий участников гражданского оборота предполагаются.

По общему правилу ненадлежащее исполнение уполномоченным органом своих обязанностей по проведению государственного земельного надзора в целях установления соблюдения арендатором обязательных требований к использованию земельных участков сельскохозяйственного назначения не может служить основанием для возложения уполномоченным органом на такого арендатора обязанности доказать свое надлежащее использование земельного участка.

Однако новая редакция подпункта 9 пункта 2 статьи 39.3, подпункта 31 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ и пункта 4 статьи 10 Закона № 101-ФЗ не означает, что орган, который уполномочен решать вопрос о продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения, не может представлять доказательства того, что арендатор не использует участок по назначению.

В силу разъяснений, приведенных в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», судам при оценке действий сторон как добросовестных или недобросовестных, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации, презумпция добросовестности арендатора может быть опровергнута представленными в дело доказательствами.

Из приведенных правовых норм и разъяснений по их толкованию следует, что рассмотрение спора о приобретении арендатором в собственность публичного земельного участка сельскохозяйственного назначения должно осуществляться исходя из оценки всех фактических обстоятельств дела, в частности соответствия арендатора установленным требованиям. Суд должен оценить как доводы и доказательства, представленные заявителем, так и представленные арендодателем в части использования конкретного участка конкретным арендатором.

Иное толкование закона означало бы возникновение возможности получения права на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения по льготной цене без торгов для лиц, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность с нарушением действующего законодательства, что является недопустимым и не соответствующим цели введенного законодателем ограничения.

Аналогичная правовая позиция приведена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2022 № 301-ЭС21-27876 по делу № А79-8550/2020.

Кроме этого, судебная коллегия считает необходимым обратить внимание на следующее.

Пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1 статьи 79 ЗК РФ).

Частью 1 статьи 4 Закона № 264-ФЗ закреплено понятие сельскохозяйственного производства, которым признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

Под пастбищем понимается сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса животных (п. 36 «ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения», утвержденным Постановлением Госстандарта СССР от 28.10.1985 № 3453).

Деление сельскохозяйственных угодий на пашни, сенокосы, пастбища и т.д. наряду с прочими целями также направлено на регулирование соотношения объема животноводства и растениеводства в Российской Федерации и ее субъектах.

Самовольный выбор арендаторами и иными землепользователями вида использования сельскохозяйственных угодий может привести к такому изменению этого соотношения, которое создаст угрозу продовольственной безопасности государства.

Статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» установлена обязанность собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду.

Часть 1 статьи 6 Закона № 101-ФЗ определяет, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Аналогичные положения содержатся в статье 42 ЗК РФ, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Условия и порядок пользования переданным в аренду земельным участком определяются для арендатора положениями договора аренды (статьи 615 ГК РФ).

Суд первой инстанции указал, что согласно условиям договора аренды от 04.07.2014 № 20 спорные земельные участки переданы в аренду под пастбище первоначально главе крестьянско-фермерского хозяйства индивидуальному предпринимателю ФИО3, затем по договору уступки – индивидуальному предпринимателю ФИО2, однако доказательства их использования в соответствии с условиями договора в материалы дела не представлены.

Из буквального содержания постановления от 03.07.2014 № 863 следует, что спорные земельные участки были предоставлены органом местного самоуправления в аренду крестьянскому хозяйству ФИО3, с соблюдением специального порядка, предусмотренного нормами статьи 12 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», то есть без торгов и без предварительной публикации.

Исходя из указанного суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что спорные участки, находящиеся в государственной собственности и переданные в аренду как пастбище, должны использоваться для выпаса и откармливания скота в соответствии с разрешенным использованием, указанным в договоре аренды, что не противоречит сведениям ЕГРН и Правилам землепользования и застройки Новосельского муниципального образования, согласно которым участки входят в территориальную зону СХ-1-зона сельскохозяйственных угодий.

Однако спорный земельный участок не используется по назначению, что не соответствует требованиям пункта 4 статьи 10 Закона № 101-ФЗ.

Выводы суда апелляционной инстанции о том, что предприниматель вспахал и засеял земельные участки с соблюдением агротехнических норм, в целях улучшения земель, не свидетельствуют о соблюдении целевого использования земельных участков, поскольку земельные участки не предоставлялись предпринимателю в целях использования в качестве пашни. Доказательств, свидетельствующих о том, что вспашка земельных участков пастбищ может быть осуществлена предпринимателем в мелиоративных целях (с целью улучшения земель пастбищ), не имеется, поскольку, предпринимателем оспаривается, по сути, сам факт предоставления ей земельных участков под размещение пастбищ, кроме этого, в силу требований законодательства, проекты мелиорации земель должны быть разработаны, согласованы и утверждены до начала проведения мелиоративных мероприятий и в порядке пункта 2 приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 15.05.2019 № 255 «Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель», должны быть согласованы с ФГБУ «Управление Ростовмелиоводхоз», однако таких доказательств предпринимателем не представлено.

В отличие от собственника земельного участка арендатор при использовании земельного участка ограничен как нормативными актами, определяющими правовой режим этого участка, так и условиями договора аренды, и, являясь стороной договора аренды, должен строго соблюдать и выполнять его условия, в том числе в части целевого использования участка. 

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции обоснованными, а также учитывает правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014, где в ответе на вопрос № 5 Обзора указано следующее: «В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов».

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, установив, что распашка пастбищ на арендуемых предпринимателем земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 64:13:091001:11, 64:13:090801:87 произведена им в отсутствие установленных законом оснований, в нарушение условий договора аренды, правильно применив нормы земельного законодательства, пришел к обоснованным выводам об отсутствии у предпринимателя права на приобретение в собственность спорных земельных участков сельскохозяйственного назначения без торгов по льготной цене и правомерности отказа Администрации в заключении с заявителем договора купли-продажи.

При таких обстоятельствах у апелляционного суда отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения требований предпринимателя, поэтому постановление апелляционного суда от 14.03.2023 подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, а решение суда первой инстанции от 03.11.2022 - оставлению в силе.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2023 по делу № А57-7944/2022 отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Саратовской области от 03.11.2022.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                        Ф.В. Хайруллина

 

Судьи                                                                               Р.В. Ананьев

 

                                                                                          Р.А. Нафикова