АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело № А45-13136/2020

12 октября 2020 г.

г. Новосибирск

Резолютивная часть решения объявлена 05 октября 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 12 октября 2020 года.

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи  Пахомовой Ю.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Мэрии города Новосибирска, г. Новосибирск 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск, 

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: 1) Муниципального казенного учреждения города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги», 2) Департамента промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска,

при участии в деле:  1) прокуратуры города Новосибирска, 2) прокуратуры Новосибирской области,

о признании незаконными решения и предписания от 31.03.2020 по делу №054/01/15-1033/2019 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства,

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя: ФИО2, доверенность от 13.01.2020 (выдана сроком до 31.12.2020), диплом, служебное удостоверение, 

заинтересованного лица: ФИО3, доверенность № СГ/1 от 09.01.2020 (действительна до 31.12.2020), диплом, служебное удостоверение, 

третьих лиц: 1) ФИО4, доверенность от 18.12.2018 (выдана сроком на три года), диплом, паспорт 2) ФИО5, доверенность от 10.04.2020 (выдана сроком до 31.12.2020), диплом, служебное удостоверение,

Прокуратура города Новосибирска: ФИО6, доверенность № 8 от 07.09.2020 (выдана сроком на один год), приказ № 267 К от 28.08.2020, служебное удостоверение, 

Прокуратура Новосибирской области: ФИО7, доверенность № 4945 от 08.05.2020 (выдана сроком на один год), служебное удостоверение,

установил:

Мэрия города Новосибирска (далее – заявитель, мэрия) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Новосибирское УФАС России) о признании незаконными решения и предписания от 31.03.2020 по делу №054/01/15-1033/2019 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Заявленные требования мэрия обосновывает тем, что довод антимонопольного органа о передаче мэрией города Новосибирска земельных участков, занятых Гусинобродским кладбищем, Северным кладбищем, Южным кладбищем, Клещихинским кладбищем, кладбищами «Инское» и «Заельцовское» на праве постоянного (бессрочного) пользование МКУ «Ритуальные услуги» противоречит положениям Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», положенный в основу оспариваемого решения является не мотивированным и не основанным на нормах действующего законодательства, а выводы о предоставлении МКУ «Ритуальные услуги» конкурентных преимуществ, не нашедшими своего подтверждения. Более подробно доводы мэрии изложены в заявлении. Представитель мэрии в судебном заседании поддержал позицию заявителя.

Антимонопольный орган отзывом и в судебном заседании представитель с заявленными требованиями не согласен, считает оспариваемые решение и предписание законными, обоснованными и не подлежащими признанию недействительными. Действия мэрии города Новосибирска по предоставлению в постоянное (бессрочное) пользование общественных кладбищ МКУ «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и функциям нарушают часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции». Более подробно позиция антимонопольного органа изложена в отзыве.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: 1) Муниципальное казенное учреждение города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» (далее – МКУ «Ритуальные услуги»), 2) Департамент промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска (далее - департамент).

Отзывом и в  судебном заседании представитель МКУ «Ритуальные услуги» поддержал позицию мэрии. Полагает, что оспариваемое решение не только не содержит доказательств существования или даже возможности негативных последствий, но и указывает ни одного фактического обстоятельства, подтверждающего последствия предоставления МКУ «Ритуальные услуги» земельных участков, в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ. Более подробно позиция изложена в отзыве.

Представитель департамента поддерживает позицию мэрии и МКУ «Ритуальные услуги». 

К участию в деле привлечены: 1) прокуратура города Новосибирска, 2) прокуратура Новосибирской области.

Представители прокуратуры города и области с заявленными требованиями не согласны, считают оспариваемые решение и предписание законными. Более подробно их позиции изложены в отзывах.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав имеющиеся в материалах дела документы, судом установлены следующие фактические обстоятельства по делу.

Муниципальное казённое учреждение города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (далее - МКУ «Ритуальные услуги») создано на основании постановления мэрии города Новосибирска от 27.01.2016 № 200 «О создании муниципального казённого учреждения города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» путем изменения типа муниципального бюджетного учреждения города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги». 

Целью создания учреждения является оказание муниципальных услуг, выполнение работ, исполнение муниципальных функций по обеспечению реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения и исполнение муниципального задания за счет средств бюджета города Новосибирска. 

Предметом и видами деятельности учреждения являются: пункт 2.2 устава - оказание услуг населению по погребению умерших согласно гарантированному перечню, установленному законодательством о погребении и похоронном деле; определение фактической возможности захоронения на определенном участке земли на территории общественного кладбища города Новосибирска, в соответствии с санитарными нормами и правилами; предоставление участка земли (ниши стены скорби) для погребения умершего на основании письменного заявления лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, в соответствии с планом общественного кладбища города Новосибирска; осуществление контроля за процессом погребения; сбор и уничтожение трупов животных; регистрация и ведение книг регистрации захоронений; выдача удостоверений о захоронении; регистрация установки и замены намогильных сооружений (надгробий); инвентаризация захоронений на общественных кладбищах города Новосибирска; организация охраны территорий общественных кладбищ в городе Новосибирске; организация и проведение организационно-хозяйственных работ и мероприятий по содержанию и благоустройству общественных кладбищ города Новосибирска поддержанию общественных кладбищ города Новосибирска в надлежащем санитарном и экологическом состоянии; оказание бесплатных информационно-справочных услуг по вопросам похоронного дела. Учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в бюджет города Новосибирска. 

Пункт 2.3 устава предусматривает, что учреждение осуществляет следующие виды деятельности, приносящие доход в бюджет города Новосибирска: осуществление услуг по погребению и перезахоронению умерших; подготовка и оформление места дня захоронения; проведение церемонии прощания; захоронение урны с прахом в колумбарной нише: обустройство земельного участка, предоставляемого под семейное захоронение; сдача лома отходов черных, цветных металлов и других видов вторичного сырья; предоставление в аренду движимого и недвижимого имущества, принадлежащего учреждению на праве оперативного управления, с согласия департамента: получение возмещения стоимости коммунальных услуг и эксплуатационных расходов от третьих лиц.

Постановлением мэрии города Новосибирска от 09.06.2017 № 2667 муниципальному казенному учреждению города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» в постоянное (бессрочное) пользование предоставлены земельные участки, занимаемые Заельцовским кладбищем, Гусинобродским кладбищем, Клещихинским кладбищем, Инским кладбищем, Южным кладбищем, Северным кладбищем: 

- с кадастровым номером 54:35:000000:3 площадью 1567950 кв. м по адресу: 

<

...>; 

- с кадастровым номером 54:35:033720:296 площадью 7235 кв. м с местоположением: 

<

...>; 

- с кадастровым номером 54:35:015085:7 площадью 608484 кв. м по адресу: 

<

...>; 

- с кадастровым номером 54:35:063640:2 площадью 364750 кв. м по адресу: 

<

...>); 

- с кадастровым номером 54:35:063645:84 площадью 20531 кв. м с местоположением: 

<

...>; 

- с кадастровым номером 54:35:071755:9 площадью 5797 кв. м с местоположением: 

<

...>; 

- с кадастровым номером 54:35:071830:11 площадью 928283 кв. м по адресу: 

<

...>; 

- с кадастровым номером 54:35:084605:2 площадью 343714 кв. м с местоположением: Российская Федерация, Новосибирская область, город Новосибирск; 

- с кадастровым номером 54:35:091277:1 площадью 41730 кв. м с местоположением: Российская Федерация, Новосибирская область, город Новосибирск; 

- с кадастровым номером 54:35:091285:3 площадью 145257 кв. м с местоположением: Российская Федерация, Новосибирская область, город Новосибирск; 

- с кадастровым номером 54:35:111020:1 площадью 212768 кв. м с местоположением: Российская Федерация, Новосибирская область, город Новосибирск.  

В прокуратуру города Новосибирска поступило обращение, в котором указывалось на нарушение в действиях мэрии.

26.02.2019 (вх. № 1659) в антимонопольный орган поступило заявление прокуратуры города Новосибирска № о нарушении антимонопольного законодательства, в котором содержалось указание на ограничение конкуренции.

24.05.2019 (исх. № 05-6249) в прокуратуру направлен ответ, согласно которому антимонопольным органом принято решение об отказе в возбуждении дела в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства.

03.06.2019 мэрии выдано предупреждение № 054/01/15-1033/2019, которым Новосибирское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» предупреждает о необходимости прекращения нарушения статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ путем отмены постановления от 09.06.2017 № 2667 в срок до 28.06.2019.

 28.06.2019 (вх. № 4730э) в антимонопольный орган в ответ на предупреждение поступило письмо мэрии о продлении срока, установленного для выполнения предупреждения, до 01.01.2020.

Письмом от 03.07.2019 (исх. № 05-8065) антимонопольный орган сообщил о продлении срока исполнения предупреждения, до 01.01.2020. 

21.01.2020 антимонопольным органом издан приказ № 10 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, которым в отношении мэрии города Новосибирска возбуждено дело № 054/01/15-1033/2019 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Определением от 22.01.2020 рассмотрение  дела № 054/01/15-1033/2019, возбужденное в отношении мэрии, назначено на 19.02.2020.

Данное определение направлено в адрес мэрии и прокуратуры города Новосибирска (от 27.01.2020 №№ 05-968, 05-969).

В антимонопольный орган поступили письменные пояснения мэрии от 13.02.2020.

Отделом товарных и финансовых рынков Новосибирского УФАС России, по результатам обзора состояния конкуренции на рынке ритуальных услуг на территории города Новосибирска за период с 09.06.2017 по настоящее время, 19.02.2020 подготовлен аналитический отчет, согласно которому действия мэрии г. Новосибирска, выразившиеся в предоставлении земельных участков кладбищ хозяйствующему субъекту - МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги», привели (могли привести) к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг на территории г. Новосибирска.

Определением от 19.02.2020 рассмотрение дела № 054/01/15-1033/2019 отложено на 19.03.2020.

19.02.2020 антимонопольным органом сделано заключение, согласно которому в действиях мэрии города Новосибирска по изданию Постановления от 09.06.2017 № 2667 усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006  № 135-Ф3 «О защите конкуренции».

Копии заключения направлены в прокуратуру города и в мэрию (от 26.02.2020 №№ 05-2499, 05-2500).

Решением антимонопольного органа от 19.03.2020 мэрия города Новосибирска (630099, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, дата присвоения ОГРН: 13.07.2004, ИНН: 

<

***>, КПП: 540601001) признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-Ф3 «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в передаче Мэрией города Новосибирска МКУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков, занимаемых Заельцовским кладбищем, Гусинобродским кладбищем, Клещихинским кладбищем, Инским кладбищем, Южным кладбищем, Северным кладбищем, что обеспечивает МКУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» преимущественные условия деятельности и создает угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг. Признаны имеющиеся материалы достаточными для выдачи Мэрии города Новосибирска предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Для его исполнения Мэрии города Новосибирска необходимо отменить Постановление от 09.06.2017 года № 2667 и принять в свое ведение земельные участки, занимаемые Заельцовским кладбищем, Гусинобродским кладбищем, Клещихинским кладбищем, Инским кладбищем, Южным кладбищем, Северным кладбищем.

Не согласившись с вынесенными ненормативными актами антимонопольного органа, мэрия обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, установив фактические обстоятельства по делу, проанализировав имеющиеся в материалах дела документы с учетом положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), арбитражный суд находит заявленные требования не подлежащими  удовлетворению, при этом исходит из следующего.

  В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

 По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

        Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

        Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

         При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Арбитражный суд, рассматривая дело, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела, на основе представленных доказательств (статья 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, которые суд в силу положений части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценивает по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии с пунктом  23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. 

Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ).

Согласно пунктам 1, 2 статьи 25, статьи 29 Закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 № 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших пли погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4); специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших (пункт 2.1.3).

Пунктом 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи (супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения: 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения: 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий): 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом)), оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. 

Стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ). 

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4000 рублей, с  последующей индексацией один раз в год с 1 февраля текущего года, исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год. Коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации

Из положений статей 9 и 10 закона следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из системного анализа положений Закона № 131-ФЗ и Закона № 8-ФЗ следует, что органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона № 8-ФЗ).

Исходя из изложенного, законодательством предусмотрено создание в муниципальном образовании органом местного самоуправления специализированной службы как гарантии безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ, а также предоставление лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела, то есть не исключается возможность  выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Вывод  суда корреспондируется с положениями статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей свободу договора.

Данная правовая позиция отражена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07, а также в Определении Верховного суда РФ № 301-КГ16-15160 от 21.11.2016.

В случае отсутствия перечисленных в статье 12 Закона № 8-ФЗ лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению. 

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими  погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения. Иные функции и права (полномочия) не могут быть возложены на специализированные службы.

Пункт 1 статьи 18 закона № 8-ФЗ устанавливает, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, то есть, выполнение функции администратора кладбищ, осуществляющего ведение дел, а именно, осуществление властных организационно-распорядительных и (или) контрольных полномочий, принятие властных решений, имеющих значение для других лиц, которое включает выделение земельных участков для захоронения, оформление заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение и справок, ведение учета захоронений, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбища, а также решение вопроса содержания кладбищ относится исключительно к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.

Под содержанием мест захоронений понимается комплекс мероприятий по уходу за территорией кладбища, направленных на безопасную эксплуатацию мест захоронений, включающей уборку, очистку территории и расположенных на ней объектов. 

Часть 1 статьи 17 Закона № 8-ФЗ указывает, что деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления. 

Поскольку места погребения в зависимости от принадлежности могут быть только государственные либо муниципальные, следовательно, содержание места захоронения является непосредственно нуждой органа местного самоуправления. Соответственно, если для решения вопроса местного значения по организации ритуальных услуг органу местного самоуправления достаточно создать условия для их функционирования, то вопрос содержания мест захоронения должен решаться органом местного самоуправления самостоятельно с учетом предоставленных ему полномочий. 

Выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ являются одними из функций муниципальных органов, что соответствует положениям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и, могут быть  решены только путем осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд за счет соответствующего бюджета муниципального образования. Таким образом, предоставление в постоянное (бессрочное) пользование общественных кладбищ, в том числе в целях ведения дел на общественных кладбищах, является незаконным, не соответствующим положениям Закона № 8-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (их и) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона № 135-Ф3 под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Исходя из положений пункта 5 статьи 4 Закона № 135-Ф3, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом. 

О том, что  МКУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» является хозяйствующим субъектом, являлось предметом рассмотрения Арбитражного суда Западно-Сибирского в рамках рассмотрения дела №А45-23312/2017.

В силу положений статьи 69 АПК РФ данное обстоятельство не подлежит повторному доказыванию в рамках настоящего дела.

Суд соглашается с позицией антимонопольного органа, что действия мэрии города Новосибирска по изданию Постановления от 09.06.2017 года № 2667 нарушают часть 1 статьи 15 Закона № 135-Ф3.

Таким образом, действия мэрии по предоставлению в постоянное (бессрочное) пользование общественных кладбищ МКУ «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и функциям нарушают часть 1 статьи 15 Закона № 135-Ф3.

Суд обращает внимание на то обстоятельство, что мэрией в судебное заседание представлено постановление от 30.06.2020 № 1962, которым прекращено право постоянного (бессрочного) пользования муниципального казенного учреждения города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги». Постановление № 2667 от 09.06.2017 признано утратившим силу. 

Также суд считает необходимым отметить, что в силу положений статьи 3 Закона № 8-ФЗ услуга по погребению (захоронению) тел умерших в землю является комплексной и включает в себя, в том числе, и услугу по рытью могилы. 

Организации (включая индивидуальных предпринимателей), работающие на рынке оказания ритуальных услуг, праве оказывать весь спектр ритуальных услуг, включая услуги по рытью могил и захоронению тел умерших. 

Наделения их статусом специализированной службы для осуществления такой деятельности действующее законодательство не требует. 

Целью создания органами местного самоуправления специализированных служб является обеспечение гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего.

Указание в части 1 статьи 29 Закона № 8-ФЗ на то, что органы местного самоуправления создают специализированные службы, означает, что органы местного самоуправления являются учредителями таких служб. 

Системный анализ норм Закона № 8-ФЗ показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг. Статус специализированной службы не предоставляет хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ, равно как и отсутствие у хозяйствующего субъекта такого статуса не препятствует осуществлению деятельности по организации похорон и оказанию всего спектра связанных с ними услуг.

Не предусмотренное законодательством сужение круга участников рынка услуг по погребению, в частности, услуг по копке могил, до одной специализированной организации,  осуществляющей содержание и эксплуатацию кладбищ, свидетельствует о нарушении принципа свободы экономической деятельности, о создании препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке, а значит - о нарушении запрета, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В судебном заседании представитель МКУ «Ритуальные услуги» не отрицал от факт, что учреждением оказываются платные услуги по копке могил.

При таких обстоятельствах, доводы заявителя и МКУ «Ритуальные услуги» относительно того, что отсутствует нарушение статьи 15 Закона №135-ФЗ, опровергается материалами дела. 

Данный вывод суда согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 22.12.2017 № 308-КГ17-18802.

Довод МКУ «Ритуальные услуги»  о том, что антимонопольным органом не приведено конкретных доказательств создания ограничения конкуренции, судом рассмотрен и признан необоснованным, исходя из следующего.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона № 135-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В рассматриваемом случае антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции на товарном рынке, согласно которого  предоставление МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» в пользование земель кладбищ обеспечивает ему преимущественные условия деятельности и создает угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специальной службы, Законом № 8-ФЗ не предусмотрена. Таким образом, действия мэрии, выразившиеся в предоставлении земельных участков кладбищ хозяйствующему субъекту - МКУ «Ритуальные услуги», привели (могли привести) к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг на территории г. Новосибирска.

Судом также рассмотрен довод мэрии о том, что земельные участки предоставлялись МКУ «Ритуальные услуги» в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно пункта 1 статьи 39.9 Земельного кодекса РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа. Пунктом 2 (подпункт 2) настоящей статьи установлено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным).

Положения статьи 39.9 ЗК РФ не содержат требований о передаче земельного участка под кладбище или под ритуальную деятельность.

Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.

Возможность передачи земельных участков под кладбище и ритуальную деятельность действующим законодательством не предусмотрена.

      С учетом изложенного, оценив фактические обстоятельства и исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку ненормативные акта антимонопольного органа соответствуют нормам действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя по настоящему делу.

       Доказательств обратного мэрия в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представила.

Статья 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  устанавливает, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

При таких обстоятельствах, суд признает требования заявителя не обоснованными и не подлежащими удовлетворению.

      Остальные доводы сторон правового значения не имеют и на исход рассматриваемого дела не влияют.

      Какие-либо доказательства, опровергающие выводы суда, в материалы дела, лицами, участвующими в деле, не представлены.

Судебные расходы распределяются по правилам статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение вступает в законную силу  по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Седьмой арбитражный апелляционный суд (г. Томск) в течение месяца после его принятия. 

Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (г. Тюмень) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу при условии его апелляционного обжалования.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций через принявший решение Арбитражный суд Новосибирской области.

Судья                                                                                      Ю.А. Пахомова