ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru

РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

ПОСТАНОВЛЕНИЯ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А65-3310/2019

г. Самара

13 июня 2019 года

Резолютивная часть постановления оглашена 05 июня 2019 г.

Постановление

 в полном объеме изготовлено 13 июня 2019 г.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Сергеевой Н.В., 

судей Драгоценновой И.С., Кувшинова В.Е.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по  Республике Татарстан  – представитель ФИО2 (доверенность от 29.12.2018),

от Муниципального казенного учреждения  "Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан"– представитель не явился, извещено,

от МУП г. Набережные Челны «Предприятие автомобильных дорог»- представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 05 июня 2019 г. в помещении суда апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по  Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 25 марта 2019 года по делу № А65-3310/2019 (судья Кириллов А.Е.)

по заявлению Муниципального казенного учреждения  "Исполнительный комитет муниципального образования 

<

...> (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

о признании незаконными решения от 18.12.2018 и предписания от 18.12.2018 по делу №06-194/2018,  

при участии в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - МУП г. Набережные Челны «Предприятие автомобильных дорог», 

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение "Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной служб по Республике Татарстан о признании незаконными решения и предписания от 18.12.2018 г. по делу № 06-194/2018 г.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено МУП г.Набережные Челны "Предприятие автомобильных дорог".

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 25 марта 2019 г. заявленные требования удовлетворены. Судом признаны недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и отменены решение и  предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан. Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан обязано устранить нарушения прав Муниципального казенного учреждения "Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан", причиненные изданием решения и предписания от 18.12.2018 г. по делу № 06-194/2018 г.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований исполнительного комитета, ссылаясь на несоответствие выводов суда установленным обстоятельствам по делу. Подробно доводы приведены в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель УФАС по РТ доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил суд отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

От третьего лица МУП "Предприятие автомобильных дорог" поступил отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

Заявитель, третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, представителей в суд не направили.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьями 123 и 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется в соответствии со статьями 266 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене с вынесением нового судебного акта по следующим основаниям.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС по РТ) от 18.12.2018 №06-194/2018 Исполнительный комитет признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в непринятии решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании указанного решения Исполнительному комитету выдано предписание №06-194/2018 от 18.12.2018, согласно которому антимонопольный орган предписывает Исполнительному комитету обеспечить внесение изменений в Устав МУП «Предприятие автомобильных дорог» в целях приведения его в соответствие с положениями Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;  совершить действия в целях прекращения и недопущения МУП «Предприятие автомобильных дорог» осуществлять деятельность, не направленной на решение социальных задач, на конкурентных товарных рынках.

Не согласившись с вынесенными актами, Исполнительный комитет оспорил их в Арбитражном суде Республики Татарстан, указав, что Решение УФАС по РТ от 18.12.2018 по делу №06-194/2018 и предписание вынесены без достаточных на то законных оснований, с нарушением норм материального права.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что в рассматриваемом деле заявитель, несмотря на неоднократные предложения суда, не указал нормы права, нарушенные заинтересованным лицом, вместе с тем пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований со ссылкой на то, что Указ Президента РФ от 21.12.2017 г. № 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции" не может распространять свое действие на МУП "ПАД" при его создании, анализ рынка заинтересованным лицом не производился.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 198, 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемых ненормативных правовых актов, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на их принятие, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ). В свою очередь, заявитель должен доказать, что оспариваемым ненормативным правовым актом нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возложены обязанности, созданы иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее также - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган призван обеспечивать государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, выявлять нарушения антимонопольного законодательства, принимать меры по прекращению нарушений антимонопольного законодательства и привлекать к ответственности за такие нарушения; предупреждать монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию,  другие нарушения антимонопольного     законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В целях реализации своих функций и целей, административный орган наделен рядом полномочий, определенных в ст. 23 Закона о защите конкуренции, в числе которых - недопущение действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В соответствии с п. 6 Положения о Территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы № 649/15 от 23.07.2015 территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Территориальный орган ФАС России имеет право возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства (п. 6.4 Положения), выдавать предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством (п. 6.5.1 Положения).

В ходе мониторинга деятельности органов местного самоуправления Республики Татарстан на предмет соблюдения норм антимонопольного законодательства и проведения соответствующих контрольных мероприятий, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан были установлены следующие обстоятельства.

МУП «Предприятие автомобильных дорог» создано для целей, которые не содержатся в перечне, установленном в пункте 4 статьи 8 ФЗ от 14.11.2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», что свидетельствует о признаках нарушения Исполнительным комитетом муниципального образования города Набережные Челны части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции».

В соответствии со статьей 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 статьи 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции», в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона.

В связи с наличием в действиях Исполнительного комитета муниципального образования города Набережные Челны признаков нарушения антимонопольного законодательства, запрещенных частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части непринятия решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» муниципального образования города Набережные Челны целям создания унитарных предприятий, указанным в Федеральном законе от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» выдано предупреждение о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) (исх. № ИП-06/5129 от 05.04.2018 г.) путем принятия мер, направленных на ликвидацию МУП «Предприятие автомобильных дорог» муниципального образования города Набережные Челны.

Срок исполнения предупреждения - в течение 55 дней с момента получения предупреждения.

Указанное предупреждение было получено 05.04.2018 г.

О выполнении данного предупреждения Исполнительному комитету муниципального образования города Набережные Челны надлежало сообщить в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

23.05.2018 от Исполнительного комитета поступило ходатайство о продлении срока исполнения предупреждения (вх. № 8194 от 23.05.2018 г.).

Письмом Татарстанского УФАС России (исх. № ИП-06/8401 от 25.05.2018 г.) срок исполнения предупреждения продлен до 01.07.2018 г.

03.07.2018 от Исполнительного комитета поступило ходатайство о продлении срока исполнения предупреждения (вх. № 10663 от 03.07.2018 г.).

Письмом Татарстанского УФАС России (исх. № ИП-06/10704 от 06.07.2018 г.) срок исполнения предупреждения был продлен до 01.08.2018 г.

О выполнении данного предупреждения Исполнительному комитету муниципального образования города Набережные Челны надлежало сообщить в — Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

27.07.2018 г. от Исполнительного комитета поступило ходатайство (вх. № 12222 от 27.07.2018 г.) о продлении срока исполнения предупреждения до 1 октября 2018 г.

Согласно ч. 5 ст. 39.1 по мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Однако документы, подтверждающие, что выданное предупреждение не может быть выполнено в установленный срок, в антимонопольный орган представлены не были.

Таким образом, предупреждение Татарстанского УФАС России П06-20/2018 от 05.04.2018 (исх. № ИП-06/5129), выданное Исполнительному комитету муниципального образования города Набережные Челны, осталось без исполнения.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

На основании вышеизложенного издан Приказ Татарстанского УФАС России от 24.08.2018 г. № 02/437-к о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении МКУ «Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан» по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части непринятия решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Определением о назначении дела № 06-194/2018 от 07.09.2018 г. к участию в деле привлечено МУП «Предприятие автомобильных дорог» (ИНН 

<

***>; ОГРН 

<

***>; 423800, РТ, 

<

...>) в качестве заинтересованного лица.

По результатам рассмотрения дела №06-194/2018 о нарушении антимонопольного законодательства установлено следующее.

Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее также - Закон об унитарных — предприятиях) определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.

В соответствии с п.1 ст.2 Закона об унитарных предприятиях унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

МУП «ПАД» муниципального образования города Набережные Челны создано на основании Постановления муниципалитета по управлению коммунальным имуществом города Набережные Челны от 21.04.1994 г. № 031.

Учредителем МУП «ПАД» является Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны.

В силу ст. 9 Закона об унитарных предприятиях учредительным документом унитарного предприятия является его устав, который, в частности, определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия.

МУП «ПАД» действует на основании устава, утвержденного в 2017 г.

Согласно п. 2.1 Устава предприятие осуществляет деятельность, определенную настоящим уставом, в целях решения социальных задач в благоустройстве города, в удовлетворении общественных потребностей города и получения прибыли.

В соответствии с пунктом 2.2 Устава МУП «ПАД» осуществляет следующие виды деятельности:

-строительство зданий и сооружений 1 и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом;

-строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог;

-производство асфальта, бетона, железобетонных изделий;

-ведение строительно-монтажных работ с применением грузоподъемных кранов;

-оказание автотранспортных услуг;

-деятельность автомобильного (автобусного) пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию;

-коммерческая, посредническая деятельность.

В силу п. 2.3 Устава предприятие вправе заниматься любыми видами деятельности, указанными в уставе, не запрещенными законом и не противоречащими основным видам деятельности предприятия.

Согласно пункту 4 статьи 8 ФЗ от 14.11.2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости   использования   имущества,   приватизация   которого       запрещена,  в  том  числе  имущества,  которое  необходимо  для  обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости   осуществления   деятельности   в   целях   решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Названный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Учитывая вышеизложенное, является правильным вывод антимонопольного органа о том, что недопустимо осуществление государственными или муниципальными предприятиями деятельности, не указанной в норме п.4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях.

Пункт 2.1 Устава определяет, что предприятие осуществляет деятельность в целях решения социальных задач в благоустройстве города, в удовлетворении общественных потребностей города.

Комиссией УФАС  по РТ в ходе рассмотрения дела установлено, что МУП «ПАД» оказывает услуги по строительству, ремонту, содержанию автомобильных дорог; оказывает автотранспортные услуги; выполняет строительно-монтажные работы по государственным и муниципальным контрактам, что свидетельствует о выполнении деятельности, направленной на решение социальных задач в благоустройстве города, в удовлетворении общественных потребностей города.

Вместе с тем, Комиссией установлено, что МУП «ПАД» оказывает услуги, не отвечающие требованиям пункта 2.1 Устава.

Так, унитарное предприятие осуществляет производство и реализацию асфальта, бетона, железобетонных изделий хозяйствующим субъектам, что не соответствует целям деятельности МУП «ПАД», так как осуществление указанной деятельности не направлено на решения социальных задач в благоустройстве города, в удовлетворении общественных потребностей города.

Кроме того, в рамках настоящего дела установлено, что МУП «ПАД» заключает с арендаторами муниципального имущества типовые -   договоры на оказание услуг по энергоснабжению с субабонентами; на санитарно-техническое обслуживание.

Прием бытовых отходов для дальнейшего захоронения, обезвреживания и утилизации осуществляется на основании контракта № 85 от 24.01.2018 г., заключенного между МУП «ПАД» и ООО «ПЭК».

Дератизационные, дезинсекционные работы в подземных переходах осуществляется   на   основании   договора   №   16-ДО/5/553   от   19.12.2017   г., заключенного МУП «ПАД» с ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан».

Холодное водоснабжение и водоотведение в подземных переходах осуществляется на основании договора № 104/3214-ВК от 16.01.2018 г., заключенного между МУП «ПАД» и ООО «ЧЕЛНЫВОДОКАНАЛ».

Суд находит правомерным вывод антимонопольного органа о том, что арендаторы вправе самостоятельно заключать договоры с указанными организациями и закрепление в договорах аренды обязанности арендаторов заключить договор на эксплуатационные расходы с организацией, обслуживающей муниципальное имущество (МУП «ПАД»), лишает арендаторов права на свободу выбора контрагентов.

Таким образом, в рамках настоящего дела установлено, что МУП «ПАД» осуществляло виды деятельности, не соответствующие перечню, закрепленным Уставом унитарного предприятия, Законом об унитарных предприятиях.

Кроме того, согласно реестру договоров, предоставленному МУП «ПАД», в период с 2016 г. по 2018 г. унитарное предприятие не осуществляло строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, деятельность автомобильного (автобусного) пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию.

Рынки по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; производству и реализации асфальта, бетона, железобетонных изделий; оказание услуг по энергоснабжению, по санитарно-техническому обслуживанию являются конкурентными и осуществление муниципальным унитарным предприятием деятельности, не направленной на решение социальных задач, в данных сферах, предоставляет данному предприятию более выгодные условия деятельности, так как при деятельности муниципального унитарного предприятия за данным предприятием закрепляется муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения (оперативного управления).

Комиссией установлено, что Исполнительным комитетом на праве хозяйственного ведения закреплено за МУП «ПАД» 21 объект недвижимости (здания, помещения), 279 транспортных средств, прочее имущество (181 единиц).

В соответствии с нормами антимонопольного законодательства МУП «ПАД» является хозяйствующим субъектом.

Таким образом, осуществление МУП «ПАД» вышеуказанных видов деятельности, не связанных с решением социальных задач, противоречит нормам действующего законодательства, поскольку деятельность указанного предприятия не отвечает пункту 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

При обычных условиях здоровой и справедливой конкуренции МУП «ПАД» должно было осуществлять тот круг деятельности, который ему предоставляет действующее законодательство.

В силу статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

Предпринимательская деятельность хозяйствующего субъекта регулируется гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных антимонопольным законодательством.

Гражданским кодексом Российской Федерации установлен принцип запрета на использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

В развитие данного принципа в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков принят Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Самостоятельные действия хозяйствующих субъектов, не подразумевают предоставления им органом местного самоуправления конкурентного преимущества перед иными хозяйствующими субъектами без каких-либо правовых оснований.

Бездействие Исполнительного комитета МО г. Набережные Челны, выразившееся в непринятии решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а равно о внесении соответствующих изменений в Устав, повлекло ограничение конкуренции.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и иных федеральных законах, регулирующих отношения, указанные в статье 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Целями антимонопольного законодательства являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 ФЗ «О защите конкуренции»).

Деятельность уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления призвана поддерживать конкуренцию в том её виде, в каком этого требует законодательство, которое запрещает совершать действия (бездействие), принимать различного рода акты (нормативного или ненормативного характера), способные привести к недопущению, ограничению, устранению   конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006г. №135- ФЗ «О защите конкуренции», конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Кроме того, 21 декабря 2017 года Президентом Российской Федерации подписан Указ №618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию   конкуренции»,   согласно   которому   в   качестве   основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции определяется сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарном рынке.

Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» включает в себя ключевые показатели, на достижения которых направлены мероприятия плана, в том числе на обеспечение во всех отраслях экономики Российской Федерации присутствия не менее трех хозяйствующих субъектов, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу. Таким образом, с момента вступления в силу указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618, органы местного самоуправления должны осуществить деятельность, направленную на сокращение доли унитарных предприятий в общем количестве хозяйствующих субъектов на товарных рынках. Вместе с тем, в ходе рассмотрения настоящего дела установлено, что МУП «ПАД» осуществляет деятельность, не соответствующую Уставу, на конкурентах     товарных рынках.

Таким образом, в действиях МКУ «Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан» усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в непринятии решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с частью 5.1. статьи 45 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 «О защите конкуренции» при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

В рамках рассмотрения настоящего дела Комиссией проанализированы сложившиеся в период с 2016 по 2018 года рыночные отношения на товарном рынке, на котором усматриваются признаки нарушения в действиях ответчика.

Для определения товарного рынка необходимо установление его продуктовых границ и географических границ.

При этом в рассматриваемом случае продуктовые границы определены предметами договоров, по которым МУП «ПАД» оказывает услуги, выполняет работы, осуществляет поставку товаров.

Таким образом, продуктовыми границами товарного рынка, на котором ответчиком совершено нарушение антимонопольного законодательства являются товары, работы и услуги, являвшиеся предметами договоров.

Географические границы определяются территорией, на которой осуществляют свои полномочия МКУ «Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан», и являются административно-территориальные границы муниципального образования г. Набережные Челны Республики Татарстан.

Таким образом, Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, исследовав доказательства по делу, пришла к правильному выводу о квалификации действия (бездействие) МКУ «Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан», что выразилось в непринятии решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-Ф3 «О защите конкуренции».

В соответствии с пунктом 2 статьи 22, части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения, в том числе в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В силу подпунктов «в», «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На основании вышеизложенного действия антимонопольного органа по выдаче обжалуемого предписания МКУ «Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан» являются правомерными.

Бездействие Исполнительного комитета МО г. Набережные Челны, выразившееся в непринятии решения о несоответствии деятельности МУП «Предприятие автомобильных дорог» положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а равно о внесении соответствующих изменений в Устав, повлекло ограничение конкуренции.

В целях обеспечения конкуренции и устранения последствий нарушения антимонопольного законодательства МКУ «Исполнительный комитет муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан» необходимо будет обеспечить внесение изменений в Устав МУП «Предприятие автомобильных дорог» в целях приведения его в соответствии с положениями Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также совершить действия в целях прекращения и недопущения МУП «ПАД» осуществления деятельности, не направленной на решение социальных задач, на конкурентных товарных рынках.

Вывод суда первой инстанции о том, что Федеральный закон от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», а также Указ Президента РФ от 21.12.2017 №618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», на которые ссылается антимонопольный орган, не могут распространять свое действие на МУП «ПАД» при его создании, является необоснованным. Так, Исполнительному комитету вменено в качестве нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» не создание Предприятия, а вменено не принятие решения о несоответствии деятельности Предприятия положениям Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Вменённое нарушение приходится на момент вступления в силу Закона о защите конкуренции и Указа Президента РФ от 21.12.2017 №618.

Кроме того, Арбитражный суд Республики Татарстан в решении не дал оценку тому   факту,    что   Уставом    Предприятия   закреплено   осуществление деятельности, которой унитарное предприятие в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом об унитарных предприятиях заниматься не вправе.

Так, согласно пункту 2.2. Устава в предмет деятельности Предприятия входят:

-строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственными стандартами;

-строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог;

-производство асфальта, бетона, железобетонных изделий;

-ведение строительно-монтажных работ с применением грузоподъёмных кранов;

-оказание автотранспортных услуг;

-коммерческая, посредническая деятельность.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Закон о местном самоуправлении) орган местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения вправе создать унитарное предприятие.

Статья 16 Закона о местном самоуправлении устанавливает круг вопросов местного значения городского округа.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе создавать унитарные предприятия только для решения тех вопросов, которые входят в компетенцию органов местного самоуправления в соответствии с Законом о местном самоуправлении.

Осуществление коммерческой и посреднической деятельности, производство асфальта, бетона, железобетонных изделий, строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в компетенцию городского округа не входит.

Следовательно, в соответствии с Уставом Предприятие вправе осуществлять деятельность, которая не входит в компетенцию городского округа.

Осуществление Предприятием деятельности на вышеуказанных товарных рынках ставит Предприятие в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, так как последние не имеют возможности для привлечения административного ресурса в виде муниципального имущества в виду того, что оно уже передано Предприятию на праве хозяйственного ведения для осуществления деятельности, не предусмотренной для муниципальных унитарных предприятий в соответствии с Законом о местном самоуправлении.

Несоответствие деятельности, осуществляемой муниципальным унитарным предприятием Закону о местном самоуправлении, является основанием для признания органа местного самоуправления нарушившим статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 №125-ФЗ «О защите конкуренции».

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Расходы по государственной пошлине распределяются в соответствии с положениями ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 25 марта 2019 года по делу № А65-3310/2019 отменить. 

Принять новый судебный акт. 

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий                  Н.В. Сергеева

СудьиИ.С. Драгоценнова

                                                                                 В.Е. Кувшинов