Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

http://5aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело

№ А51-21372/2022

г. Владивосток

11 января 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 января 2024 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей А.В. Пятковой, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю,

апелляционное производство № 05АП-6325/2023

на решение от 18.08.2023 

судьи А.А.Фокиной

по делу № А51-21372/2022 Арбитражного суда Приморского края

по заявлениям Федерального государственного унитарного предприятия «Паспортновизовый сервис» Министерства внутренних дел Российской Федерации (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконными решения от 14.11.2022 №025/01/16-1625/2022 и предписания от 14.11.2022 №025/01/16-1625/2022

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Моварунахр», Правительство Приморского края, 

при участии:

от УФАС по Приморскому краю -  представитель ФИО2, по доверенности от 09.01.2024, сроком действия до 31.12.2024, служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 1526); 

от ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МФД РФ - представитель ФИО3 (в режиме веб-конференции), по доверенности от 11.12.2023, сроком действия по 31.12.2024, паспорт, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 505); представитель ФИО4, по доверенности от 15.02.2023, сроком действия на один года, паспорт, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 18442); 

от УМВД РФ по Приморскому краю - представитель ФИО5, по доверенности от 03.04.2023, сроком действия на три года, паспорт, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 594262); представитель ФИО6, по доверенности от 08.09.2023, сроком действия на три года, служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 20645); представитель ФИО7, по доверенности от 21.11.2022, сроком действия на три года, служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 16-1037); 

от ООО «Моварунахр» - представитель ФИО8, по доверенности от 03.01.2024, сроком действия до 31.12.2024, паспорт, диплом о высшем юридическом образовании (регистрационный номер 9930); генеральный директор ФИО9, паспорт;

от  Правительства Приморского края – представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Паспортно-визовый сервис» Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее –ФГУП «ПВС») обратилось в Арбитражный суд Приморского края с требованием о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – антимонопольный орган, Управление, УФАС по Приморскому краю) от 14.11.2022 № 025/01/16-1625/2022 и предписания от 14.11.2022 № 025/01/16-1625/2022, которое было принято судом к производству 09.12.2022 за номером А51-21372/2022. 

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора привлечены - Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю, общество с ограниченной ответственностью «Моварунахр», Правительство Приморского края (далее – третьи лица, ООО «Моварунахр», Правительство ПК). 

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю (далее - УМВД) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с требованием о признании незаконными решения Приморского УФАС от 14.11.2022 № 025/01/16-1625/2022 и предписания от 14.11.2022 № 025/01/16- 1625/2022, которое было принято судом к производству 28.12.2022 за номером А51- 22972/2022. 

Определением от 07.03.2023 суд объединил в одно производство для совместного рассмотрения дела №А51-21372/2022 и №А51-22972/2022 с присвоением объединенному делу номера № А51-21372/2022.

Решением от 18.08.2023 суд признал незаконными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 14.11.2022 №025/01/16-1625/2022 и предписание от 14.11.2022 №025/01/16-1625/2022 как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 18.08.2023, антимонопольный орган просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителей. В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что в рассматриваемом случае отсутствует признаки, при наличии которых действия ФГУП «ПВС» по взиманию платы за проверку документов могут быть отнесены к услуге. По мнению заявителя жалобы, потребитель услуги обращается за передачей документов в подразделение УМВД. Процесс сверки личности, а также проверка комплектности документов, указанных в заявлении, не могут быть навязаны потребителю в качестве услуги, поскольку потребителю не требуется в качестве услуги проверка документов, а лишь их подача в подразделение по вопросам миграции.

Принимая оспариваемые Решение и Предписание антимонопольный орган исходил из того, что части потребителей не требуются информационно-консультационные услуги ФГУП «ПВС». Обращающемуся в уполномоченную организацию потребителю уже были оказаны такие услуги другими участниками рынка информационно-консультационных услуг. Таким образом, учитывая отсутствие возможности отдельно получить услугу передачи заявления и документов на получение трудового патента, потребители вынуждены повторно оплачивать такого рода услуги. Такой механизм взаимодействия приводит к тому, что потребителю не выгодно обращаться в сторонние организации за получением информационно-консультационных услуг, и он вынужден обращаться во ФГУП «ПВС». Приводя данные аналитического отчета, антимонопольный орган отмечает, что в совокупности с действиями УМВД РФ по сокращению времени приема заявлений и документов для получения патента, в условиях необходимости получить патент в ограниченный срок, потребитель вынужден обращаться в ФГУП «ПВС». Антимонопольным органом настаивает на наличие прямой взаимосвязи между поступившими заявлениями через ФГУП «ПВС» в адрес уполномоченной организации и количеством оказанных им информационно-консультационных услуг. Вывод суда об отсутствии оснований для вывода о заключении между ФГУП «ПВС» и УМВД и исполнении антиконкурентного соглашения также, по мнению УФАС, ошибрчен. доказывание наличия антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами осуществляется на основании всестороннего изучения и оценки всех обстоятельств дела, а также всей совокупности доказательств, в том числе фактов использования единой инфраструктуры, результатов проверок, анализа поведения обществ в рамках предпринимательской деятельности, с учетом принципов разумности и обоснованности. Комиссией исследовано изменение доли рынка иных хозяйствующих субъектов (в том числе заявителя по делу) осуществлявших свою деятельность на рынке информационно-консультационных услуг для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории Приморского края Российской Федерации. По результатам анализа Комиссия пришла к выводу о существенной изменении, а в некоторых случаях и полном прекращении указанной деятельности. В материалах дела содержится справка ООО «Моварунахр» о размере выручке по указанному виду услуг, которая подтверждает ухудшение показателей на рынке. При этом, антимонопольный орган допустил и возможное изменение для иных хозяйствующих субъектов на рынке информационно-консультационных услуг.

ФГУП «ПВС» и УМВД по мотивам, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу УФАС по Приморскому краю, просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

ООО «Моварунахр» также представило письменный отзыв, по тексту которого просило удовлетворить апелляционную жалобу антимонопольного органа.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали свои требования и возражения по доводам, изложенным в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Правительство Приморского края, надлежащим образом извещеннще о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечило, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской  Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу  в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

УФАС по  Приморскому краю на основании обращений ООО «Моварунахр» (вх. № 3870 от 27.05.2021), а также и.о. главного редактора газеты социальной и правовой защиты «Примрепортер» ФИО10 (исх. №6249 от 23.08.2021, №8499 от 25.11.2021) рассмотрены обстоятельства оказания Управлением по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации по Приморскому краю (далее - УВМ МВД России по ПК) услуги по предоставлению патента для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации, а также участия в предоставлении указанной услуги Приморским филиалом ФГУП «ПВС».

В обращении ООО «Моварунахр» было указано, что по состоянию на 27.05.2021 у иностранных граждан отсутствует возможность сдать в УВМ МВД России по ПК пакет документов, необходимый для получения услуги по предоставлению патента для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Помимо отсутствия возможности получить электронный талон для сдачи документов, отсутствует также фактическая запись на прием в УВМ МВД России по ПК. Иностранные граждане, а также организации, осуществляющие деятельность по оформлению и сопровождению заявлений иностранных граждан, вынуждены обращаться в ФГУП «ПВС» для подачи документов на получение вышеуказанной государственной услуги. Однако, как указывает Заявитель, бесплатно сдать документы не представляется возможным, ввиду чего организации и иностранные граждане несут дополнительные финансовые затраты.

В обращении ФИО10 было указано, что единственным местом получения услуг по оформлению документов трудовых мигрантов в Приморском крае является ФГУП «ПВС» в г. Владивостоке. При этом управление по вопросам миграции УМВД по Приморскому краю, наделенное полномочиями оказывать данную услугу, фактически не оказывает ее или оказывает в ничтожно малом объеме. Таким образом, по мнению ФИО10, УВМ МВД России по Приморскому краю фактически самоустранилось от своей обязанности. Также в своих обращениях обратившиеся в УФАС лица указывают на отсутствие детализации стоимости цены за оказание услуги подготовки пакета документов для трудовых мигрантов со стороны ФГУП «ПВС».

Приморским УФАС установлено, что согласно информации, размещенной на сайте https://primors.pvsmvd.ru/, Филиал по Приморскому краю ФГУП «ПВС» МВД России осуществляет, в том числе, следующие услуги: 

- Оказание информационно-консультационной услуги по порядку оформления/переоформления патента, выдачи нового патента, его дубликата и внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте. Описание услуги: информирование о порядке, основаниях и сроках оформления/переоформления патента, выдачи нового патента, его дубликата и внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, предоставление перечня необходимых документов, реквизитов/квитанций для уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в виде фиксированного авансового платежа, основаниях для отказа в предоставлении государственной услуги, контактной информации подразделений по вопросам миграции территориального органа МВД России, разъяснение порядка и условий оказания содействия ФГУП «ПВС» МВД России на этапах получения услуги; 

- Подготовка документов, необходимых для оформления/ переоформления патента для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранными гражданами, в том числе получения нового патента, его дубликата, внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте. Описание услуги: проверка предоставляемого комплекта документов, необходимых для оформления/переоформления патента, получения нового патента, его дубликата, внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте, их копирование, заполнение бланка заявления, помощь в формировании комплекта документов, необходимого для подачи в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России с целью получения патента, переоформления патента, получение дубликата патента, внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте, передача готового пакета документов заявителю; 

- Комплексное обслуживание заявителя для оформления/ переоформления патента для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранными гражданами, в том числе получения нового патента, его дубликата, внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте. Описание услуги: информирование заявителя работником ФГУП «ПВС» МВД России: информирование о порядке, основаниях и сроках оформления и выдачи патента, переоформления патента, получения нового патента, его дубликата, внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, предоставления перечня необходимых документов, реквизитов/квитанций для уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в виде фиксированного авансового платежа, основаниях для отказа в предоставлении государственной услуги, контактной информации подразделений по вопросам миграции территориального органа МВД России, разъяснение порядка и условий оказания содействия ФГУП «ПВС» МВД России на этапах получения услуги; проверка предоставляемого комплекта документов, необходимых для оформления патента, их копирование, заполнение бланка заявления, помощь в формировании комплекта документов, необходимого для подачи в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России с целью получения патента, переоформления патента, получения дубликата патента, внесения изменений в сведения, содержащиеся в патенте, передача готового пакета документов заявителю; 

- Подготовка заявления, оказание содействия в формировании и передаче в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России комплекта документов, необходимых для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранными гражданами. Услуга предоставляется пакетно. Описание услуги: заполнение бланка заявления, проверка предоставляемого комплекта документов, необходимого для оформления/переоформления патента, их копирование, помощь в формировании комплекта документов, необходимого для подачи в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России с целью получения патента, передача готового комплекта документов в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России; 

- Проверка принимаемого непосредственно от иностранного гражданина готового комплекта документов, необходимого для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранными гражданами и его передача в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России. Описание услуги: проверка принимаемого готового пакета документов и его передача в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России. 

Ссылаясь на действующий Административный регламент, Комиссия УФАС по Приморскому краю отнесла деятельность ФГУП «ПВС» по проверке готового пакета документов и последующей передаче его непосредственно должностному лицу УВМ МВД России по Приморскому краю для последующей регистрации к предоставлению государственной услуги.

В рамках рассматриваемого дела Комиссия УФАС по Приморскому краю также установила, что по инициативе начальника УВМ МВД России по Приморскому краю произведено сокращение числа сотрудников, ответственных за прием заявлений непосредственно в УВМ МВД России по Приморскому краю, ограничена возможность получения талона для того, чтобы встать в очередь на бесплатный прием документов для получения патента для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации, а также установила факты направления иностранных граждан сотрудниками УВМ МВД России по Приморскому краю во ФГУП «ПВС» МВД России по Приморскому краю для передачи готового пакета документов на получение патента. По изложенным обстоятельствам антимонопольный орган пришёл к выводу о том, что: 

- организация, уполномоченная на участие в осуществлении государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Приморского края, осуществляет навязывание иных услуг, таких как подготовка заявления, оказание содействия в формировании и передаче комплекта документов для оформления/переоформления патента; 

- действующим законодательством не предусмотрено включение бесплатной государственной услуги в состав платного комплекса услуг; 

- указанные действия предоставляют ФГУП «ПВС» преимущество на конкурентном рынке оказания услуг информационно-консультационного характера по оформлению заявлений на получение государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации; 

- доля рынка ФГУП «ПВС» МВД России по Приморскому краю в рассматриваемый период существенно изменилась; 

- отсутствуют факты безвозмездной передачи ФГУП «ПВС» МВД России по Приморскому краю уполномоченному сотруднику МВД России по Приморскому краю заявлений иностранных граждан на получение патента для осуществления трудовой деятельности. 

Комиссия УФАС по Приморскому краю усмотрела в действиях ФГУП «ПВС», МВД России по Приморскому краю наличие антиконкурентного соглашения, направленного на ограничение конкуренции на рынке информационно-консультационных услуг по вопросам трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации в Приморском крае, поскольку при обстоятельствах ограничения (сокращения) возможности предварительной записи для подачи соответствующего заявления на получение государственной услуги, включения услуги по передаче готового пакета документов для получения патента на осуществление трудовой деятельности в комплекс иных платных информационно-консультационных услуг, навязывания потенциальным потребителям, обратившимся исключительно для передачи готового пакета документов, иные услуги, не являющиеся необходимыми потребителю, потребитель вынужден повторно оплачивать уже оказанную другой организацией услугу по подготовке пакета документов (информационно-консультационную услугу), тем самым потребитель вынужден обращаться напрямую в ФГУП «ПВС», чтобы сократить издержки для получения государственной услуги.

По результатам рассмотрения дела УФАС принято решение от 14.11.2022 № 025/01/16-1625/2022, которым антимонопольный орган признал факт нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о конкуренции и пришёл к выводу о заключении между ФГУП «ПВС» и УМВД и участии в соглашении, которое привело к ограничению конкуренции на рынке информационно-консультационных услуг для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории Приморского края Российской Федерации. 

На основании решения от 14.11.2022 № 025/01/16-1625/2022 УФАС по Приморскому краю  в адрес ФГУП «ПВС» и УМВД выдано предписание от 14.11.2022 №025/01/16-1625/2022: 

- о возложении на Предприятие обязанности выделить из комплекса платных услуг (включая проверку представленных документов, подготовку заявления и т.д.), оказываемых Предприятием, услугу по передаче комплекта документов иностранных граждан и лиц без гражданства для получения государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации в подразделение Управления по вопросам миграции МВД России по Приморскому краю, 

- о возложении на УМВД обязанности прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о конкуренции, а именно: привести в соответствие с действующим регламентом МВД России по предоставлению государственной услуги оказание государственной услуги по оформлению и выдаче патентов, а также прекратить фактическое ограничение конкуренции на рынке оказания информационно-консультационных услуг путём обеспечения возможности предварительной записи на подачу заявления посредством Единого портала, телефонной связи либо при личном обращении заявителя в подразделение по вопросам миграции согласно пункту 51 Регламента.

 Не согласившись с решением и предписанием от 14.11.2022 №025/01/16- 1625/2022, ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД РФ и Управление МВД РФ по Приморскому краю обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми заявлениями, объединёнными судом для совместного рассмотрения.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела установил совокупность оснований для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителей  ограничения конкуренции и удовлетворил заявленные ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД РФ и Управление МВД РФ по Приморскому краю требования.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе антимонопольного органа и отзывах на нее, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, части 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания судом решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие, а также недоказанность хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления без удовлетворения.

Как следует из материалов дела и установлено судом, между участниками настоящего спора возникли разногласия о правомерности выводов комиссии антимонопольного органа о нарушении ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД РФ и Управление МВД РФ по Приморскому краю части 4 статьи 16 Федерального закона «О защите конкуренции» в части заключения между ФГУП «ПВС» и УМВД и участии в соглашении, которое привело к ограничению конкуренции на рынке информационно-консультационных услуг для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами на территории Приморского края Российской Федерации. 

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

 Согласно пункту 18 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ соглашением является договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласованными действиями согласно части 1 статьи 8 Закона о защите конкуренции являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

- результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов;

- действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий;

- действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем один год или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если этот срок составляет менее чем один год.

Разграничивая понятия "соглашения, ограничивающие конкуренцию" и "согласованные действия, ограничивающие конкуренцию", законодатель, определяет в статье 8 Закона о защите конкуренции согласованные действия хозяйствующих субъектов, как действия на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности перечисленных в данной норме закона условий.

Согласно части 2 статьи 8 Закона о защите конкуренции, совершение лицами, указанными в части 1 настоящей статьи, действий по соглашению не относится к согласованным действиям, а является соглашением.

Действия хозяйствующих субъектов по реализации достигнутых соглашений не могут квалифицироваться как согласованные действия.

Следовательно, в целях признания соглашения, нарушающим положения статьи 16 Закона № 135-ФЗ, подлежат установлению следующие обстоятельства: соглашение не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; в результате этого соглашения была или могла быть не допущена, ограничена или устранена конкуренция на товарном рынке, то есть соглашение привело к таким негативным последствиям как недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создало реальную угрозу их возникновения.

Для признания действий субъектов нарушающими требования статьи 16 Закона о конкуренции необходимым условием является установление фактов наличия соглашения или согласованных действий этих субъектов и наступления (возможности наступления) определённых в этой норме последствий; антимонопольный орган обязан доказать как наличие негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления), так и причинно-следственную связь между соглашением (согласованными действиями) и соответствующими негативными последствиями.

Действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке относятся к согласованным в том случае, если они одновременно удовлетворяют двум условиям: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке (часть 1 статьи 8 Закона о защите конкуренции).

Как было разъяснено Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 21.12.2010 № 9966/10, Закон о защите конкуренции содержит специальное определение понятия соглашения для целей применения антимонопольного законодательства. Нормы же статьи 154, 160, 432 и 434 Гражданского кодекса Российской Федерации применению в данном случае не подлежат.

Факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе, с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.

Аналогичная правовая позиция отражена в пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

Учитывая изложенное выше, является верным вывод суда первой инстанции о том, что квалифицирующее значение для рассматриваемого нарушения антимонопольного законодательства имеет совершение субъектами отвечающих интересам каждого и заранее известных каждому противоправных и негативно влияющих на конкурентную среду согласованных действий на товарном рынке, относительно синхронно и единообразно при отсутствии к тому объективных причин.

Антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции). 

В связи с этим при проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав. 

Установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определенным законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что антимонопольный орган, делая вывод о наличии антиконкурентного соглашения органа государственной власти и хозяйствующего субъекта, указал на следующую совокупность согласованных действий: со стороны ФГУП «ПВС» - навязывание комплекса платных услуг и включение в комплекс таких услуг действий по передаче в УВМ УМВД уже готового комплекта документов на получение патента; со стороны УМВД – ограничение предварительной записи на личную подачу документов посредством ЕПГУ, телефонной связи либо при личном обращении, повлекших устранение хозяйствующих субъектов с рынка информационно-консультационных услуг.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Законом № 115-ФЗ, который регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом, иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, при выдаче ему разрешения на работу или патента подлежит фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, с последующим внесением полученных сведений в банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности, создаваемый в соответствии со статьей 18.2 настоящего Федерального закона (пункт 4.6 статьи 13).

Как установлено пунктом 9 статьи 13 указанного Федерального закона, на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и субъектом Российской Федерации уполномоченная данным субъектом Российской Федерации организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании. Указанные участие и содействие осуществляются без привлечения средств федерального бюджета. Типовая форма названного соглашения, а также требования к информационному взаимодействию уполномоченной субъектом Российской Федерации организации и территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, включая правила передачи данных по каналам связи с использованием информационных систем, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Типовая форма соглашения о взаимодействии утверждена Приказом МВД России от 27.11.2017 № 888, согласно которой предметом Соглашения является взаимодействие МВД России и Субъекта Российской Федерации по участию уполномоченной Субъектом Российской Федерации организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов иностранным гражданам и лицам без гражданства, в том числе осуществлении приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента (далее – «осуществление полномочий по оформлению и выдаче патентов»), а также оказанию такой организацией содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента (за исключением получения, учета и хранения дактилоскопической информации, осуществляемых должностными лицами территориального органа МВД России), и их фотографировании (далее – «оказание содействия в проведении дактилоскопической регистрации иностранных граждан и их фотографировании»).

Следовательно, как верно отмечено судом первой инстанции, уполномоченная организация в силу положений Закона № 115-ФЗ участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов путём осуществления приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патентов.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1). 

Под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пункте 1 статьи 2 Закона № 210-ФЗ понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. В силу положений части 2 статьи 1 данного Федерального закона его действие распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг.

Подведомственная государственному органу или органу местного самоуправления организация – это государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункт 8 статьи 2 Закона № 210-ФЗ). 

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Закона № 210-ФЗ). Г

Государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг (часть 1 статьи 11 Закона № 210-ФЗ). 

Из приведенных законоположений следует, что государственные и муниципальные услуги являются деятельностью по реализации функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые, по общему правилу, подлежат предоставлению самими этими органами в пределах их компетенции на основании утверждаемых в установленном порядке административных регламентов предоставления соответствующих государственных и муниципальных услуг. Одновременно Закон № 210-ФЗ предусматривает возможность участия в предоставлении государственных и муниципальных услуг наряду с указанными органами и иных организаций.

Предоставляя иным организациям право участвовать в предоставлении государственных и муниципальных услуг, федеральный законодатель определяет случаи, когда такое участие допускается, а также предусматривает круг потенциальных участников указанных правоотношений либо прямо указывает наименование организаций, либо предъявляет дополнительные требования, в том числе касающиеся их учредителей и организационно-правовой формы. 

В соответствии с Законом № 210-ФЗ к таким организациям, в частности, относятся:

подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации (государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия) - в случае участия в предоставлении государственных и муниципальных услуг, когда это предусмотрено Законом № 210-ФЗ и соответствующим административным регламентом (часть 2 статьи 1, часть 2 статьи 6); 

организации, предоставляющие услуги, являющиеся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, - в случае предоставления услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, в соответствии с перечнями, утверждаемыми соответственно постановлением Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (статья 9 Закона № 210-ФЗ).

Приказом МВД России от 05.10.2020 № 695 утверждён Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации (далее – Регламент), пунктами 18, 19 которого предусмотрено, что государственная услуга предоставляется Министерством внутренних дел Российской Федерации. В осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги может участвовать уполномоченная субъектом Российской Федерации организация (далее – «уполномоченная организация»), принимающая участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги на основании соглашения о взаимодействии между МВД России и субъектом Российской Федерации (пункт 9 статьи 13 Закона № 115-ФЗ).

 Таким образом, уполномоченная организация вправе участвовать в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги исключительно в порядке, установленном Законом № 210-ФЗ, Законом № 115-ФЗ и соответствующим Регламентом, и,- наделяясь частью компетенции государственного органа, - исключительно в установленных названными нормативными актами пределах

Распоряжением Правительства РФ от 05.11.2009 № 1638-р создано федеральное государственное унитарное предприятие «Паспортно-визовый сервис», основанное на праве хозяйственного ведения и находящееся в ведении Федеральной миграционной службы (ныне – Министерства внутренних дел России с учётом приказа МВД России от 16.03.2017 № 131 о переименовании и утверждении Устава). 

Следовательно, ФГУП «ПВС» по смыслу пункта 8 статьи 2 Закона № 210-ФЗ является подведомственной государственному органу организацией (унитарным предприятием).

Пунктом 5 Соглашения от 14.04.2020 № 14 о взаимодействии между МВД РФ и Приморском краем, предусматривающим участие уполномоченной данным субъектом РФ организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов, субъектом РФ в качестве уполномоченной организации определено ФГУП «ПВС» МВД РФ. 

Постановлением Администрации Приморского края от 25.04.2019 № 256-па «Об организации, уполномоченной на участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Приморского края» Администрация Приморского края уполномочила ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД РФ на участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов на территории Приморского края иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (за исключением отдельных категорий иностранных граждан в случаях, предусмотренных Законом № 115-ФЗ), в том числе по приему заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации указанных иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографированию.

Приказом МВД РФ от 30.04.2020 № 250 для осуществления уставной деятельности на территории Приморского края создан Филиал ФГУП «ПВС» МВД России по Приморскому краю; Положение о Филиале утверждено приказом ФГУП «ПВС» от 20.05.2020 № 18/99.

Следовательно, на территории Приморского края участие ФГУП «ПВС» МВД РФ как подведомственного государственному органу унитарного предприятия в предоставлении государственных услуг основано на Законе № 210-ФЗ (часть 2 статьи 1, пункт 8 статьи 2, части 2 статьи 6), Законе № 115-ФЗ (пункт 9 статьи 13, пункт 2 статьи 13.3) и соответствующем административном регламенте (пункты 19, 27.1, 27.2 Регламента). 

Таким образом, применительно к обстоятельствам настоящего дела, ФГУП «ПВС», исходя из статуса и выполняемых функций, как они определены в нормах Закона № 115-ФЗ и вышеназванного Регламента, является на территории Приморского края организацией, непосредственно участвующей в предоставлении государственной услуги по вопросам миграции, в пределах осуществления приема заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента.

Круг функций по участию ФГУП «ПВС» в предоставлении государственной услуги определён пунктом 9 статьи 13, пунктом 2 статьи 13.3 Закона № 115-ФЗ и Постановлением Администрации Приморского края от 25.04.2019 № 256-па «Об организации, уполномоченной на участие в осуществлении  полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Приморского края.

Согласно пункту 1 Постановлением Администрации Приморского края от 25.04.2019 № 256-па федеральное государственное унитарное предприятие "Паспортно-визовый сервис" Министерства внутренних дел Российской Федерации уполномочен на участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов на территории Приморского края иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (за исключением отдельных категорий иностранных граждан в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"), в том числе по приему заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказанию содействия в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации указанных иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографированию.

дминистративного регламента МВД России по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации, утвержденного приказом МВД РФ от 05.10.2020 № 695.

Согласно разделу III «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения» Регламента предусмотрен исчерпывающий перечень административных процедур (действий). 

Пункт 71 Регламента устанавливает, что предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры: 

71.1. Подача заявителем заявления и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и прием такого заявления. 

71.2. Формирование и направление межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении государственной услуги. 

71.3. Рассмотрение заявления о предоставлении государственной услуги и прилагаемых к нему документов, принятие решения по результатам рассмотрения такого заявления. 

71.4. Оформление и выдача документов. 71.5. Аннулирование патента. 

В пунктах 72-83 Регламента административная процедура «Подача заявителем заявления и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и прием такого заявления» раскрыта следующим образом: Основанием для начала административной процедуры является поступление в подразделение по вопросам миграции заявления о предоставлении государственной услуги на бумажном носителе с предусмотренными подпунктами 27.1.2 - 27.1.5, 27.2, 27.3.2 - 27.3.6, 27.4.2 и 27.5.2 пункта 27 Административного регламента документами. 

При приеме заявления должностное лицо, ответственное за прием и регистрацию заявлений, проверяет наличие всех необходимых документов, правильность их оформления и соответствие законным основаниям предоставления государственной услуги, наличие оснований отказа в приеме заявления, снимает копии с оригиналов представленных документов, заверяет копии своей подписью и возвращает оригиналы заявителю, а также устанавливает либо проверяет: 

- правильность заполнения всех реквизитов заявления о предоставлении государственной услуги; 

- действительность документа, удостоверяющего личность заявителя; 

- тождественность лица заявителя, подавшего заявление о предоставлении государственной услуги с лицом, изображенным в представленных заявителем фотографиях и на фотографии в документе, удостоверяющем личность заявителя; 

- соответствие указанных заявителем сведений в заявлении о предоставлении государственной услуги сведениям, содержащимся в документе, удостоверяющем личность заявителя, и других представленных документах; - наличие документов, предусмотренных подпунктами 27.1.2 - 27.1.5, 27.2, 27.3.2 - 27.3.6, 27.4.2 и 27.5.2 пункта 27 Регламента. 

В случае если в результате такой проверки выявлено одно или несколько предусмотренных пунктом 39 Регламента оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги (наличие ошибок в заявлении о предоставлении государственной услуги и документах, необходимых для ее предоставления; отсутствие документов, представление которых предусмотрено Административным регламентом; истечение срока действия документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина; принятие МВД России решения о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта РФ или принятия Правительством РФ решения о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории РФ; наличие отказа в выдаче или переоформлении патента или аннулирования патента в течение года, предшествующего дате подачи заявления), заявителю отказывается в их приеме и выдается справка (рекомендуемый образец приведен в приложении № 5 к Административному регламенту), подтверждающая отказ в приеме заявления.

 При наличии оснований отказа в приеме заявления о предоставлении государственной услуги такое заявление и документы возвращаются заявителю, по согласованию с ним определяется срок его повторного обращения, и по желанию заявителя может быть произведена предварительная запись на прием.

При приеме заявления о предоставлении государственной услуги должностное лицо, ответственное за прием и регистрацию заявлений, приобщает к нему копии документов, указанных в подпунктах 27.1.2 - 27.1.5, 27.2, 27.3.2 - 27.3.6, 27.4.2 и 27.5.2 пункта 27 Административного регламента. 

Результатом административной процедуры является прием, регистрация заявления о предоставлении государственной услуги и выдача справки о приеме документов либо справки об отказе в приеме документов с указанием причин отказа в случаях, предусмотренных пунктом 39 Регламента. 

Способом фиксации результата административной процедуры является регистрация заявления о предоставлении государственной услуги либо факта возврата заявителю документов. 

Согласно пунктам 52, 52.2, 53 Регламента все принятые заявления о предоставлении государственной услуги, в том числе поданные через уполномоченную организацию, подлежат регистрации в подразделении по вопросам миграции, и возврат  их заявителю без рассмотрения в соответствии с Административным регламентом не допускается.

Заявления, поданные через уполномоченную организацию, регистрируются не позднее рабочего дня, следующего за днем их поступления в подразделение по вопросам миграции. 

В случае поступления вышеуказанных заявлений после окончания рабочего (служебного) дня, а также в выходные или праздничные дни, регистрация осуществляется в первый рабочий (служебный) день, следующий за выходным или праздничным днем. Регистрация заявления о предоставлении государственной услуги осуществляется путем занесения сведений, указанных в нем, в журнал учета приема заявлений об оформлении патента, о переоформлении патента, о выдаче дубликата патента, о внесении изменений в сведения, содержащиеся в патенте (рекомендуемый образец приведен в приложении № 4 к Административному регламенту), и в ГИСМУ. 

Таким образом, приём документов (как путём личной подачи, так и через уполномоченную организацию) включает в себя действия по проверке заявления и приложенных к нему документов, предусмотренные пунктом 73 Регламента. Такие действия производит как должностное лицо УВМ УВД, принимающее заявление и документы от иностранного гражданина путём их личной подачи, так и должностное лицо ФГУП «ПВС», принимающее заявление и документы от иностранного гражданина путём их подачи через уполномоченную организацию.

Подача заявления и документов после их проверки и при отсутствии оснований для отказа в приеме заявления и документов завершается их регистрацией.

При этом ни постановление Администрации Приморского края от 25.04.2019 № 256-па «Об организации, уполномоченной на участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Приморского края», ни Правила организации оказания услуг ФГУП «ПВС» МВД РФ, утв. приказом ФГУП «ПВС» от 02.04.2021 № 36/99, не предоставляют уполномоченной организации право принять решение об отказе в приеме документов с выдачей справки об отказе в приеме документов с указанием причин отказа в случаях, предусмотренных пунктом 39 Регламента.

Как предусматривает пункт 23.4 Правил организации оказания услуг ФГУП «ПВС», утв. приказом от 02.04.2021 № 36/99, в случае представления пакета документов, несоответствующего требованиям пунктов 2 и 9 статьи 13.3 Закона № 115- ФЗ перечням таких документов, представленные заявление и прилагаемые к нему документы не принимаются до устранения получателем услуги выявленных нарушений в представленном им комплекте документов; получатель услуги уведомляется о возможности повторной подачи готового комплекта документов после устранения недостатков, о возможности подачи представленного пакета документов в подразделение по вопросам миграции МВД с предупреждением о наличии оснований для отказа в приеме представленного пакета документов, о возможности получения иных услуг (услуг 7.4).

Таким образом, в случае, если Предприятие в силу недостатков пакета документов не оказало иностранному гражданину административную процедуру приема документов, то проводится соответствующее консультирование и информирование; и только в том случае, если иностранный гражданин настаивает на приеме документов в существующем виде, – такие документы принимаются и передаются в УВМ УМВД; решение об отказе в принятии документов, о возврате принятых документов Предприятием не принимается, но проверка таких документов проводится.

Следовательно, положения Регламента в совокупности не позволяют прийти к выводу о том, что уполномоченная организация вправе передать в УВМ УМВД заявление и документы без их проверки на предмет тождества личности обратившегося лица, сроков действия, правильности заполнения и комплектности документов. 

Отдельное полномочие (только на передачу заявления и документов), как указывает антимонопольный орган, ни статьи 13, 13.3 Закона № 115-ФЗ, ни пункты 19, 27.1, 27.2, 27.3 Регламента, ни Типовая форма соглашения о взаимодействии, утверждённая Приказом МВД России от 27.11.2017 № 888, ни постановление Администрации Приморского края от 25.04.2019 № 256-па «Об организации, уполномоченной на участие в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов на территории Приморского края» не предусматривают.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, поскольку передача заявления и документов для их регистрации и дальнейших действий с ними (дальнейших административных процедур) невозможна без их предварительной проверки в порядке пункта 73 Регламента, вывод суда первой инстанции о невозможности исполнения оспариваемого предписания в части пункта 1 о возложении на ФГУП «ПВС» обязанности выделить отдельную услугу по передаче комплекта документов (без их проверки).

При этом ни Закон № 115-ФЗ, ни Регламент не предусматривают возможность подачи иностранным гражданином заявления через представителя (который бы только передал заявление и документы), а только путём личного обращения в подразделение миграционной службы либо личного обращения в уполномоченную организацию, которые должны установить личность обратившегося лица, что также предполагает проведение предусмотренной пунктом 73 Регламента проверки.

Учитывая, что Закон № 115-ФЗ и Регламент на основании Закона № 210-ФЗ специально наделяют уполномоченную организацию частью компетенции подразделений по вопросам миграции органов МВД – в части приема заявления и приложенных к нему документов, - то участие ФГУП «ПВС» в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов путём проверки поданных иностранным гражданином заявления и документов не выходит за рамки полномочий ФГУП «ПВС» как уполномоченной организации. При этом, в случае передачи ФГУП «ПВС» непроверенного пакета документов такую проверку должно будет произвести должностное лицо УВМ УМВД, что потребует личного присутствия иностранного гражданина (для проверки тождества личности, дактилоскопирования и фотографирования, отказ от которых является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги).

Совокупность изложенного выше позволяет суду сделать вывод о том, что действия по приёму заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патентов, относятся к составу административных процедур по оказанию «государственной услуги по оформлению и выдаче патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации», выполняются исключительно подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном уровне и уполномоченными организациями, в связи с чем сами по себе не могут образовывать собственный товарный рынок услуг как сферу обращения таких услуг, а также не входят в состав информационно-консультационных услуг для оформления/переоформления патента.

Основанный на законе выбор ФГУП «ПВС» в качестве уполномоченной организации при осуществлении государственной услуги по выдаче патентов и возложение на неё обязанности (полномочий) на прием, проверку и передачу в УВМ УМВД заявлений и документов иностранных граждан, возможно, создаёт преимущества ФГУП «ПВС» при одновременном оказании и информационно-консультационных услуг, однако также создаёт преимущества и потребителю таких услуг – иностранному гражданину.

Установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом (пункт 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).

Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утверждённой Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622, в области совершенствования и развития механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции выделены такие направления проводимой МВД России работы как совершенствование административных процедур в сфере миграции посредством использования формата многофункциональных центров в целях сокращения временных, организационных и финансовых издержек, связанных с предоставлением государственных услуг (по принципу «одного окна»), перевод государственных и муниципальных услуг в сфере миграции в электронный формат, использование федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и иных организационных и технических решений.

 Как таковая возможность установления иного, в том числе более благоприятного для конкуренции, регулирования в соответствующей сфере деятельности, предпочтительность выбора другого способа организации деятельности публично-правового образования и удовлетворения потребностей граждан на территории публично-правового образования, тому подобные доводы сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении антиконкурентных запретов.

Вывод о навязывании ФГУП «ПВС» услуг документально не подтвержден и основан исключительно на пояснениях гражданина Республики Узбекистана ФИО11 При этом из пояснений начальника УВМ УМВД ФИО5 следует, что ограничить использование сервисов ЕПГУ у УМВД техническая возможность отсутствует. Указанное подтверждается тем, что согласно пункту 2 постановления Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ определено в качестве оператора федеральных государственных информационных систем «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», в связи с чем обеспечение функционирования Единого портала к компетенции сотрудников УВМ УМВД по ПК не относится.

Суд также отмечает, что ограничение предварительной записи на личную подачу документов посредством ЕПГУ документально не подтверждено. Ограничение предварительной записи на личную подачу документов посредством телефонной связи также документально не подтверждено, какие-либо доказательства в этой части отсутствуют.

Что касается записи на прием при личном обращении, то такая возможность обеспечивается УВМ УМВД в порядке «живой очереди», соответственно, при наличии всех занятых слотов (дат и времени) на прием документов через ЕПГУ в порядке «живой очереди» приглашаются посетители только в случае неявки лиц, записавшихся через ЕПГУ. Тем не менее, в 2021 году в УВМ УМВД в порядке «живой очереди» было подано 7305 заявлений, что превысило показатели 2020 года (7270 заявлений).

Согласно выводам УФАС по Приморскому краю в оспариваемом решении, одним из обстоятельств, повлекших вывод о заключении и участии в антиконкурентном соглашении, является значительное увеличение доли рынка ФГУП «ПВС» МВД России по Приморскому краю по информационно-консультационным услугам иностранных граждан в рассматриваемый период, повлекшее прекращение деятельности хозяйствующего субъекта в части осуществления информационно-консультационных услуг по оформлению трудовых патентов (при этом, Комиссией также учтено количество поданных заявлений в 2022 в УМВД России по Приморскому краю, как через уполномоченную организацию, так и лично иностранными гражданами).

Оценив данные Аналитического отчета, суд установил, что приведённые данные характеризуют не рынок информационно-консультационных услуг, а параметры оказания государственной услуги по выдаче патентов - количество поступивших в УВМ УМВД заявлений.

При этом в пункте 5 Аналитического отчета определен состав хозяйствующих субъектов (16 субъектов, включая ООО «Моварунахр» и ФГУП «ПВС») в рамках установления концентрации участников на рынке услуг по предоставлению информационно-консультационных услуг для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельностью на территории Российской Федерации иностранными гражданами, и источником получения такой информации указана сеть «Интернет» (без ссылок на адреса сайтов и даты обращения к ним).

Проверив данные субъектов на спорном рынке услуг, суд установил, что оказание в проверяемом периоде 2020-2021 годы информационно-консультационных услуг для оформления/переоформления патента для осуществления трудовой деятельностью на территории Российской Федерации иностранными гражданами документально не подтверждено в отношении 11 субъектов ввиду того, что основные виды деятельности части из них не относятся к информационно-консультационным услугам в сфере миграции, в отношении другой части – имеются сведения о прекращении деятельности и исключении из ЕГРЮЛ/ЕГРИП, о чем антимонопольному органу не могло быть не известно на дату составления Аналитического отчёта от 23.09.2022. Указанное обстоятельство документально не опровергнуто. Таким образом, довод о существенном изменении (увеличении) доли рынка, занимаемой ФГУП «ПВС», документально не подтвержден.

Выводы о том, что участие ФГУП «ПВС» в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче патентов на территории Приморского края иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (за исключением отдельных категорий иностранных граждан в случаях, предусмотренных Законом № 115-ФЗ), в том числе по приему заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, должно быть бесплатным для иностранных граждан, в резолютивной части оспариваемого решения и предписания не содержатся. Ранее к выводу о том, что оказание услуг уполномоченной организацией производится на основании заключённых договоров и не является для обратившихся лиц бесплатным приходил Верховного Суда Российской Федерации в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам от 22.05.2019 № 6-АПА19-1, прокуратура Северного административного округа г. Москвы в ответе на обращение от 31.07.2020 № 747ж-2020/20450025/Он618-20.

  Следовательно, в составе выручки Предприятия находится как плата за оказание информационно-консультационных услуг, так и взимание платы за оказание услуг уполномоченной организации (в частности, в составе «пакетной» услуги 7.4), между тем проследить какую-либо динамику изменения (увеличения, уменьшения) выручки Предприятия из Аналитического отчёта не представляется возможным в связи с тем, что данные о деятельности Предприятия взяты только за 2021 год, а данные об изменении выручки иных субъектов рынка информационно-консультационных услуг отсутствуют

Таким образом, в материалах дела отсутствуют объективные данные и подтверждающие их документы о заключении ФГУП «ПВС» и УМВД и участии в антиконкурентном соглашении, предметом которого является устранение хозяйствующих субъектов с рынка информационно-консультационных услуг.

Совокупность установленных по делу обстоятельств позволяет прийти к выводу о том, что последствия в виде ограничения конкуренции как обязательный элемент состава вмененного заявителям нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции Управлением не доказаны.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая, что установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о незаконности оспариваемого решения УФАС по Приморскому краю от 14.11.2022 №025/01/16-1625/2022, в связи с его несоответствием закону суд первой инстанции обоснованно признал данное решение недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Выдача антимонопольным органом на основе не соответствующего закону решения предписания также является незаконной.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, по существу направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, при том, что обстоятельства, позволяющие суду апелляционной инстанции произвести такую переоценку, не установлены.

Таким образом, арбитражным судом первой инстанции обстоятельства спора исследованы всесторонне и полно, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Основания для переоценки обстоятельств, правильно установленных судом первой инстанции, у апелляционного суда, располагающего такими же доказательствами по делу, что и суд первой инстанции, отсутствуют.

Доказательств наличия обстоятельств, позволяющих суду при рассмотрении настоящего дела оценить обстоятельства дела иным образом, обществом не представлено.

С учетом изложенного, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Учитывая, что при подаче апелляционной жалобы УФАС по Приморскому краю освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, судебные расходы за рассмотрение апелляционной жалобы не понесены и не подлежат распределению.

 Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 18.08.2023  по делу №А51-21372/2022  оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

А.В. Пяткова

Т.А. Солохина