ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

17.11.2022                                                                                Дело № А40-30696/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10.11.2022

Полный текст постановления изготовлен 17.11.2022

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Ананьиной Е.А., Петропавловской Ю.С.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу – открытого акционерного общества «Российские железные дороги» – ФИО1 (представителя по доверенности от 14.03.2022),

от Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО2 (представителя по доверенности от 04.08.2022),

рассмотрев 10.11.2022 в судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение от 26.05.2022

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 15.08.2022

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу № А40-30696/2022

по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги»

к Межрегиональному технологическому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании предписания Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление) от 24.11.2021 №513-Г/3.3-20/К-15.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 26.05.2022, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2022, признан незаконным пункт 1 оспариваемого предписания управления, в удовлетворении остальной части заявления отказано.

В кассационной жалобе управление просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы кассационной жалобы, просил ее удовлетворить, пояснил, что управлением оспариваются выводы судов только в части, касающейся эксплуатации без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Представитель общества в судебном заседании возражал против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве на нее. 

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов ввиду следующего.

Как установили арбитражные суды, управление провело с 17.11.2021 по 24.11.2021 внеплановую выездную проверку объекта капитального строительства «Комплексная реконструкция Савеловского вокзала», о чем составило акт проверки от 24.11.2021 № 866-173.3-20/К-15.

Суды отметили, что по результатам проверки были установлены следующие нарушения: эксплуатация объекта капитального строительства «Комплексная реконструкция Савеловского вокзала» без разрешения на ввод его в эксплуатацию, несоответствие объекта требованиям проектной документации, выявлен ряд нарушений требований Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), требований проектной документации и технических регламентов.

По результатам проверки управление выдало обществу предписание от 24.11.2021 № 513-Г/3.3-20/К-15, которым указало в срок до 24.02.2022 устранить выявленные нарушения.

Не согласившись с управлением, общество оспорило данное предписание в судебном порядке.

Признавая незаконным пункт 1 оспариваемого предписания, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что на проектнуюдокументацию по реконструкции объекта получено положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 11.04.2011 № 334-11/ГГЭ-7301/05, выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства от 16.07.2012 № RU77-0540-MPP. 

При этом, по мнению судов, объект введен во временную эксплуатацию на основании акта приемки законченного реконструкцией объектов приемочной комиссией от 26.12.2012 № 699/ДЖВЭР. Законодательством допускается временная эксплуатация до получения разрешения на ввод в постоянную эксплуатацию.

Как заключили суды, общество действовало в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 254-ФЗ), который имеет обратную силу и распространяется на действия общества по вводу во временную эксплуатацию, по мнению судов,  в порядке части 2 статьи 1.7 КоАП РФ.

Суд первой инстанции указал, что техническая готовность объекта проверки подтверждена комиссией в составе всех представителей сторон, закрепленных статьей 10 Федерального закона от 31.07.2020 №254-ФЗ, а именно с участием лица, осуществляющего строительство –Спецмостотрест - филиал ОАО «РЖДстрой», представителями заказчика - ОАО «РЖД», в лице ДКРСМосква ОАО «РЖД» и эксплуатирующей организацией - ОАО «РЖД», в лице Московской региональной дирекции железнодорожных вокзалов. По результатам работы комиссии был составлен акт приемки законченного реконструкцией объектов (помещений) от 26.12.2012 № 699/ДЖВЭР, в соответствии с которым работы на объекте выполнены в соответствии с проектом, объект отвечает санитарно-эпидемиологическим, экологическим, пожарным, строительным нормам и правилам,подготовлен к вводу в эксплуатацию и принят приемочной комиссией. 

Это решение, как отметил суд, является основанием для временной эксплуатации объекта инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Признавая заявление общества не подлежащим удовлетворению в остальной части, суд первой инстанции указал, что общество провело строительные работы, не соответствующие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, при этом не представлено доказательств того, что техническое решение не затрагивает конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства. 

Также суд первой инстанции указал на необходимость проведения повторной экспертизы для подтверждения соответствия техническим регламентам внесенных изменений в проект и дополнительно отметил, что общество документацию в отношении рассматриваемого объекта по запросу управления не представило.

Отклоняя доводы управления о том, что строительные работы на объекте фактически выполнены не в полном объеме, апелляционный суд счел, что это утверждение не соответствует действительности. 

В обоснование апелляционный суд указал, что в рамках проведенной проверки был составлен протокол от 24.11.2021 № 320-Г/3.3-20/К-15, в котором указано исключительно одно нарушение: нарушения, указанные в пунктах 1-34 предписания от 16.08.2021 № 357-Г/3.3-20/К-15 не устранены. 

Отклоняя доводы управления о необоснованности принятия акта приемки законченного реконструкцией объектов приемочной комиссией от 26.12.2012 № 699/ДЖВЭР (согласно которому работы на объекте выполнены в соответствии с проектом, объект отвечает санитарно-эпидемиологическим, экологическим, пожарным, строительным нормам и правилам, подготовлен к вводу в эксплуатацию и принят приемочной комиссией) как акта, подтверждающего возможность временной эксплуатации объекта, в силу соответствия такого акта предъявляемым требованиям, апелляционный суд указал, что процедура формирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации была соблюдена в соответствии с действующими на момент формирования акта и действующими по сей день Сводами правил. При этом, по мнению апелляционного суда, управление ошибочно признает идентичными понятия «ввод во временную эксплуатацию» и «ввод в постоянную эксплуатацию».

Отклоняя доводы управления о противоречии вывода суда первой инстанции о принятии акта приемки законченного реконструкцией объектов приемочной комиссией от 26.12.2012 № 699/ДЖВЭР (согласно которому работы на объекте выполнены в соответствии с проектом, предъявляемыми требованиями) и вывода суда проведении строительных работ, не соответствующих проектной документации и не представления доказательств того, что техническое решение не затрагивает конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, апелляционный суд отметил, что, как установлено решением комиссии, предъявленные комиссии работы для открытия движения по вновь построенным путям, реализованные в рамках объекта «Комплексная реконструкция Савеловского вокзала», выполнены в соответствии с проектом, отвечают санитарно-эпидемиологическим, экологическим, пожарным, строительным нормам и правилам, государственным стандартам, требованиям ПТЭ, подготовлен к вводу во временную эксплуатацию и принят приемочной комиссией.

При рассмотрении кассационной жалобы суд округа исходил из следующего. 

Согласно части 6 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства.

Законом № 254-ФЗ установлены особенности регулирования градостроительных, земельных и иных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры.

В соответствии с частью 9 статьи 3 Закона № 254 до получения разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, разрешения на ввод в эксплуатацию в отношении этапа строительства, реконструкции такого объекта инфраструктуры допускается осуществление временной эксплуатации такого объекта капитального строительства в целях осуществления перевозки грузов и (или) пассажиров при условии подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации в соответствии с частями 10 и 11 данной статьи.

Согласно части 10 статьи 3 Закона № 254 техническая готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации определяется комиссией, порядок формирования и функционирования которой устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно части 11 статьи 3 Закона № 254-ФЗ требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, порядок подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации, порядок осуществления такой временной эксплуатации и технического обслуживания указанного объекта устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На основании части 10 статьи 3 Закона № 254-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2020 № 2057 утверждены Правила формирования и функционирования комиссии, определяющей техническую готовность линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации (далее – Правила № 2057, Правила).

На основании части 11 статьи 3 Закона № 254-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2021 № 35 утверждены Требования к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, Правила подтверждения технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, Правила осуществления временной эксплуатации и технического обслуживания линейного объекта инфраструктуры.

Таким образом, в рассматриваемом случае для разрешения вопроса о правомерности эксплуатации объекта в отсутствие разрешения на ввод его в эксплуатацию необходимо было проверить заявленные сторонами доводы и обстоятельства о соблюдении положений Закона № 254-ФЗ и норм названных Правил и Требований с учетом рассматриваемого объекта.

В обоснование правомерности эксплуатации объекта общество представило в материалы дела акт от 26.12.2012.

На соответствие положениям приведенных нормативных правовых актов суды данный акт не проверили.

Правилами № 2057, в том числе пунктом 3 Правил, регламентируется принятие решения о формировании комиссии с утверждением ее состава.

Согласно пункту 8 Правил принимается решение о проведении заседания комиссии, определяется форма его проведения, назначается дату, время и место его проведения, утверждается повестка заседания комиссии.

Согласно пункту 13 Правил № 2057 решения комиссии оформляются протоколами заседаний комиссии.

Согласно тому же пункту Правил заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей членов комиссии, входящих в ее состав.

Как следует из пунктов 12, 13, 14 Правил, решение принимается по результатам обсуждения вопросов, рассматриваемых на заседании комиссии.

Пунктом 14 Правил предусмотрено, что комиссия при принятии решений в ходе подтверждения технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации руководствуется положениями актов Правительства Российской Федерации, утверждаемых в соответствии с частью 11 статьи 3 Закона № 254-ФЗ.

Согласно пункту 14 Правил решение комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации является основанием для временной эксплуатации линейного объекта инфраструктуры.

Согласно пункту 15 Правил решение комиссии о технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации содержит следующие сведения: а) наименование линейного объекта инфраструктуры; б) наименование застройщика или технического заказчика; в) наименование лица, осуществляющего строительство; г) наименование организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры; д) срок временной эксплуатации линейного объекта инфраструктуры; е) предельная скорость движения транспортных средств.

В силу пункта 17 Правил о решении, указанном в пункте 15 или пункте 16 настоящих Правил, комиссия в течение 3 рабочих дней со дня принятия такого решения уведомляет орган исполнительной власти, выдавший разрешение на строительство.

При этом, как правильно указал апелляционный суд, необходимо различать ввод во временную эксплуатацию и ввод в постоянную эксплуатацию. Акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда) предусмотрен пунктом 4 части 3 статьи 55 ГрК РФ и требуется для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Между тем из судебных актов, по сути, следует, что акт от 26.12.2012 о «приемке в эксплуатацию законченного строительством объектов» и другие документы общества не определяют техническую готовность объекта к временной эксплуатации, а фактически касаются его ввода в постоянную эксплуатацию со ссылкой на соответствие проекту. Как отметил суд первой инстанции, согласно данному акту объект подготовлен к вводу в эксплуатацию и принят приемочной комиссией.

При этом, по доводам сторон, разрешение на ввод реконструируемого объекта в эксплуатацию не выдавалось.

Причем выводы суда первой инстанции не согласуются. 

С одной стороны, суд признает, что общество провело строительные работы, не соответствующие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, указывает, что не представлено доказательств того, что указанное техническое решение не затрагивает конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства. 

С другой стороны, суд признает акт от 26.12.2012 соответствующим предъявляемым требованиям, поскольку согласно данному акту работы на объекте выполнены в соответствии с проектом, объект отвечает санитарно-эпидемиологическим, экологическим, пожарным, строительным нормам и правилам. 

С учетом этого вывод судов о соответствии акта предъявляемым требованиям требует дополнительной проверки.

При этом нельзя согласиться с указанием апелляционного суд о том, что в рамках проведенной проверки был составлен протокол от 24.11.2021 № 320-Г/3.3-20/К-15, в котором указано исключительно одно нарушение: нарушения, указанные в пунктах 1-34 предписания от 16.08.2021 № 357-Г/3.3-20/К-15, не устранены.

Выдача повторного предписания об устранении нарушений по результатам проверки с указанием ряда из ранее допущенных нарушений означает не только факт невыполнения требований ранее выданного предписания (полностью или в части), но и фиксацию этих нарушений, которые имеют место и подлежат устранению.

По доводам управления, предписание было выдано и с учетом того, что ряд нарушений, допущенных при выполнении работ, создает реальную угрозу жизни граждан, причинения им вреда (в частности, не выполнены указанные в проектной документации требования к противопожарной безопасности).

Данные доводы управления не опровергнуты. При этом заявление общества в части оспаривания остальных пунктов предписания (помимо первого пункта) признано не подлежащим удовлетворению.  

Что касается доводов, заявленных представителем общества в судебном заседании суда округа, об отсутствии необходимости прохождения процедуры подтверждения технической готовности объекта к временной эксплуатации ввиду утверждения акта от 26.12.2012, подписанного рядом лиц, которые и будут нести ответственность, в том числе уголовную, в случае происшествий, обусловленных недостатками работ, то эти доводы не могут признаны опровергающими аргументы управления.  

Кроме того, как установлено судами, оспариваемое предписание об устранении нарушений выдано по результатам проверки  объекта капитального строительства «Комплексная реконструкция Савеловского вокзала» 

Как утверждает управление, выявленные нарушения касаются помещений здания Савеловского вокзала, в отношении которых не применимы положения законодательства, допускающие временный ввод в эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры при его технической готовности без получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. 

С учетом указания апелляционного суда о том, что комиссии, составившей названный акт в 2012 году, были предъявлены работы для открытия движения по вновь построенным путям, реализованные в рамках объекта «Комплексная реконструкция Савеловского вокзала», прежде всего, необходимо разрешить вопрос о том, в отношении чего вынесено оспариваемое предписание, линейных объектов инфраструктуры или объектов, не являющихся таковыми, какие конкретно указания содержит предписание в первом пункте и в отношении каких именно объектов. 

Поскольку для разрешения спора требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо всесторонне, полно и объективно исследовав все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, и установив по результатам их оценки обстоятельства спора, разрешить его, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 26.05.2022 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2022 по делу № А40-30696/2022 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судьяЕ.Е. Шевченко

 

СудьиЕ.А. Ананьина

 

Ю.С. Петропавловская