АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14

тел. (4922) 32-29-10, факс (4922) 42-32-13

http://vladimir.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А11-9723/2018

г. Владимир

14 марта 2019 года

Резолютивная часть объявлена 06.03.2019. 

Полный текст решения изготовлен 14.03.2019.

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи Семеновой М.В., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения особого типа Владимирской области «Медицинский информационно – аналитический центр» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 600000, 

<

...>) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 05.07.2018 по делу № К-1009-02/2017 и по заявлению публичного акционерного общества «Ростелеком» (191002, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)  в лице  филиала  во  Владимирской  и Ивановской  областях   (600000, 

<

...>)   о признании незаконным  и  отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (600000, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) от 05.07.2018  по  делу  № К-1009-02/2017;

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, 

- общество с ограниченной ответственностью «Технотрейд»,

- публичное акционерное общество междугородной и международной электрической связи «Ростелеком»,

- Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Владимирской области,

- государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области «Стоматологическая поликлиника № 2 г. Владимира»,

- государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области « Городская поликлиника № 2 г. Владимира»;

- Департамент здравоохранения администрации Владимирской области;

при участии:

от государственного бюджетного учреждения здравоохранения особого типа Владимирской области «Медицинский информационно – аналитический центр» –   ФИО2, по доверенности от 20.08.2018, сроком действия 1 год; ФИО3, по доверенности от 10.01.2019, сроком действия до 31.12.2019;

от публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи «Ростелеком» - ФИО4, по доверенности от 06.07.2018 № 88-Юр, сроком действия по 3 года;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области – ФИО5, по доверенности от 11.01.2019, сроком действия по 31.12.2019;

от общества с ограниченной ответственностью «Технотрейд» - ФИО6 – по доверенности от 25.02.2019, сроком действия 3 года, ФИО7 – по доверенности от 25.02.2019, сроком действия 3 года; ФИО8, по доверенности от 29.01.2019, сроком действия на 3 года,

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Владимирской области - не явился, извещен;

от государственного бюджетного учреждения здравоохранения Владимирской области «Стоматологическая поликлиника № 2 г. Владимира» - ФИО9, по доверенности от 20.08.2018, сроком действия 3 года;

от государственного бюджетного учреждения здравоохранения Владимирской области «Городская поликлиника № 2 г. Владимира» - ФИО9, по доверенности от 20.08.2018, сроком действия 3 года;

от Департамента здравоохранения администрации Владимирской области – ФИО10 – по доверенности от 10.01.2019 № 1, сроком действия до 312.12.2019, ФИО11, по доверенности от 04.03.2019 № 15, сроком действия по 31.12.2019;

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения особого типа Владимирской области «Медицинский информационно – аналитический центр» (далее – Учреждение, ГБУЗОТ ВО "МИАЦ") обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с требованием о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее – Управление, заинтересованное лицо) от 05.07.2018 по делу № К-1009-02/2017.

Публичное акционерное общество «Ростелеком» (далее – Общество, ПАО "Ростелеком") обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с требованием о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 05.07.2018 по делу № К-1009-02/2017.

Определением арбитражного суда от 23.10.2018 дела № А11-9723/2018 и № А11-12004/2017 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен № А11-9723/2018.

В обоснование заявленных требований Учреждение указало, что требования контрактов к исполнителю – оказывать услугу через ВСПД, было возможно реализовать в самостоятельном порядке, в том числе непосредственно через сегменты ВСПД заказчиков в рамках договорных отношений на оказание услуг по сопровождению регионального сегмента ЕГИСЗ.

Учреждение также указало, что предъявление оператором ЕГИСЗ требований к участникам аукциона не может свидетельствовать о наличии каких-либо соглашений или сговора между ним и иными лицами.

Кроме того, Учреждение, по его мнению, не осуществляет распорядительных (властных) функций, и, соответственно, не может входить в круг лиц, указанных в статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

Более подробно позиция Учреждения изложена в его заявлении, пояснениях.

ПАО "Ростелеком" в обоснование своего заявления указало, что Общество не являлось заказчиком услуги, в разработке аукционной документации участие не принимало.

По мнению Общества, антимонопольный орган достоверно и убедительно не доказал, что представленная переписка между Учреждением и ПАО "Ростелеком" может быть квалифицирована как антиконкурентное соглашение, пояснив, что переписка обусловлена объективными причинами, в то время как подтверждать отсутствие со стороны конкретного хозяйствующего субъекта нарушения в виде заключения соглашения могут, в том числе, доказательства наличия объективных причин собственного поведения этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке и (или) отсутствия обусловленности его действий действиями иных лиц.

Общество считает, что ООО "Технотрейд" имело возможность исполнить свои обязательства надлежащим образом в соответствии с требованиями законодательства в области защиты информации, однако ни самостоятельно, ни через субподрядные организации этого не сделало.

Более подробно позиция ПАО "Ростелеком" изложено в его заявлении в суд, дополнениях к заявлению.

Управление в отзывах заявленные требования не признало, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению, а решение законным и обоснованным.

Управление пояснило, что в рамках рассмотрения дела антимонопольный орган установил признаки антиконкурентного соглашения в действиях Учреждения и ПАО "Ростелеком", которое выразилось в препятствовании исполнению 59 договоров, заключенных на торгах с государственными заказчиками и победителем торгов – ООО "Технотрейд".

Управление указало, что Учреждение создано с целью реализации организационно-распорядительных функций Департамента здравоохранения Владимирской области в сфере развития региональных информационных систем здравоохранения Владимирской области и, следовательно, относится к кругу лиц, указанных в статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены:  общество с ограниченной ответственностью "Технотрейд" (далее – ООО "Технотрейд"); Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Владимирской области; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области "Стоматологическая поликлиника № 2 г. Владимира"; государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области "Городская поликлиника № 2 г. Владимира"; Департамент здравоохранения администрации Владимирской области.

Третье лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Владимирской области, в отзыве на заявление  дало пояснения по делу.

Третье лицо: государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области "Стоматологическая поликлиника № 2 г. Владимира", в письменном заключении поддержало позицию заявителей.

Третье лицо: государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области "Городская поликлиника № 2 г. Владимира", в письменном заключении поддержало позицию заявителей.

Третье лицо: Департамент здравоохранения администрации Владимирской области, в заключении по существу спора пояснил, что Учреждению были переданы полномочия в целях реализации пункта 2.28 Положения о Департаменте здравоохранения администрации области, утвержденного постановлением Губернатора области от 27.01.2006 № 43, а именно: на Учреждение возложена организационная (техническая функция) оператора Единой государственной информационной системы здравоохранения, вопрос об удовлетворении требований заявителей оставил на усмотрение суда.

Третье лицо: ООО "Технотрейд", в возражениях на заявление подержало позицию Управления, указав на законность решения антимонопольного органа.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Руководствуясь пунктом 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 и приказами ФАС России от 23.07.2015 № 649/15, от 01.08.2007 № 244, Федеральная антимонопольная служба предала полномочия Управлению и поручила рассмотреть обращение ООО "Технотрейд" по факту нарушения антипонопольного законодательства Учреждением и ПАО "Ростелеком".

В ходе рассмотрения данного обращения УФАС по Владимирской области было установлено, что согласно информации, размещенной 19.05.2017 на официальном сайте в сети Интернет www.zakupki.gov.ru в извещении (реестровый номер 0128200000117004148), был объявлен электронный аукцион на право заключения гражданско-правового договора на оказание услуг по сопровождению регионального сегмента ЕГИСЗ в части "Электронной медицинской карты" для нужд учреждений здравоохранения Владимирской области.

Размещение закупки осуществлено уполномоченным органом Департаментом имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области, заказчиками - государственные бюджетные учреждения здравоохранения Владимирской области (59 государственных медицинских учреждений Владимирской области).

Начальная максимальная цена контракта (далее - НМЦК) составляла 12 178 111,46 рублей.

Срок поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг - с момента заключения договора до 25.12.2017.

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 15.06.2017 № 0128200000117004148 аукционной комиссией были рассмотрены вторые части заявок на участие в аукционе следующих участников аукциона:

- ПАО «Ростелеком» (порядковый номер заявки 1), предложение о цене контракта -11 447 424, 74 рублей;

- ООО «Технотрейд» (порядковый номер заявки 2), предложение о цене контракта -11 386 534, 18 рублей.

Победителем электронного аукциона признано ООО «Технотрейд».

В период с 27 июня по 6 июля 2017 года государственные бюджетные учреждения здравоохранения заключили 59 договоров с ООО «Технотрейд».

Подпунктом 3.1. "Общие требования" документации об электронном аукционе предусмотрено, что функциональные возможности ЭМК должны реализовываться её компонентами, размещенными и функционирующими в ЦОД Исполнителя, находящегося на территории Российской Федерации, и предоставляться в  виде ИКТ услуг через защищенную ведомственную сеть передачи данных (ВСПД) на автоматизированных рабочих местах (персональные компьютеры, аппаратные тонкие клиенты) пользователей в соответствии с их ролью в единой корпоративной сети учреждений здравоохранения Владимирской области. Взаимодействие Исполнителя с Заказчиком осуществляется через оператора PC ЕГИСЗ, ГБУЗ ВО "МИАЦ".

Письмом от 27.06.2017 ООО "Технотрейд" уведомило ГБУЗ ВО "МИАЦ" о необходимости предоставления информации по доступу к сервису, для выполнения услуг по его сопровождению, а именно: административный доступ; доступ к службе технической поддержки разработчика; доступ к информационным материалам по сервису.

При этом ООО "Технотрейд" указало, что для оказания услуг требуется подключение к сети ВСПД, соответственно, необходимо направить технические требования и настройки, необходимые для подключения.

В письме от 04.07.2017 ООО "Технотрейд" уведомило ГБУЗ ВО "МИАЦ" о начале исполнения услуг в рамках заключенного контракта и о создании ЦОД, в связи с чем, запросило подключение к ВСПД.

ГБУЗ ВО «МИАЦ» в письме от 05.07.2017 № 1064 сообщило, что не планировало перенос работоспособного экземпляра системы, но готово рассмотреть данную возможность, с этой целью необходимо представить следующие документы на созданный ЦОД: фактический адрес нахождения технических средств обработки и хранения информации; наличие защищенного канала до узла доступа к федеральному фрагменту ЕГИСЗ, расположенного по адресу: 

<

...>; документы, подтверждающие соответствие уровня защищенности согласно приказу ФСТЭК от 11.02.2013 № 17 "Требования о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах"; аттестат соответствия требованиям безопасности информации, предъявляемым к информационным системам, обеспечивающим техническую и организационную возможность размещения в своей инфраструктуре сторонних информационных систем, предъявляющих требования к уровню защищенности персональных данных - до первого включительно (в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 01.11.2012 № 1119, Приказа ФСТЭК России от 18.02.2013 № 21; лицензию Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций на "Услуги связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации"; лицензию Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций на "Телематические услуги связи"; лицензию на осуществление разработки, производства, распространения шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, информационных систем, оказания услуг в области шифрования       информации,       технического       обслуживания шифровальных(криптографических) средств, информационных систем и др., с разрешенными видами работ п.п. 12,13,14,17,18,20,27 согласно перечню, приведенному в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 313.

Кроме того, для подключения организации к ВСПД необходимо представить: модель угроз по подсегменту сети; сведения об аттестации рабочих мест, планируемых к подключению.

В письме от 06.07.2017 ООО "Технотрейд" сообщило ГБУЗ ВО "МИАЦ", что согласно техническому заданию к контрактам, ЭМК должна располагаться в ЦОДе Исполнителя. 

Письмом от 07.07.2017 № 1087 ГБУЗ ВО "МИАЦ" сообщило, что в соответствии с пунктом 3.1 Технического задания, ЭМК расположены в ЦОДе исполнителя, в данном случае исполнителем является ООО "Технотрейд". Сопровождение канала ВСПД, к которому требуется подключение ЦОД, осуществляет филиал во Владимирской и Ивановской областях ПАО "Ростелеком". Поэтому для подключения к ВСПД требуется обратиться в ПАО "Ростелеком".

ООО "Технотрейд" в письме от 10.07.2017 сообщил об отсутствии технической возможности осуществлять техническую поддержку ЭМК, расположенной вне ЦОДа исполнителя, поскольку доступ к этой системе заказчиком не обеспечен. 

В заявке от 12.07.2017 ООО "Технотрейд" просило ПАО "Ростелеком" в минимальные сроки подключить ООО "Технотрейд" к ВСПД.

В письме от 19.07.2017 № 0317/05/3106-17 ПАО "Ростелеком", рассмотрев заявку ООО "Технотрейд", сообщило, что в адрес ГБУЗ ВО "МИАЦ" был направлен запрос о согласовании подключения к ВСПД. Письмом от 19.07.2017 № 1173 получено согласие на подключение к сети при соблюдении со стороны ООО "Технотрейд" требований законодательства по защите информации.

Для подключения к ВСПД организация, оказывающая услуги по сопровождению регионального сегмента ЕГИСЗ в части "Электронной медицинской карты" для нужд учреждений здравоохранения Владимирской области, должна отвечать следующим требованиям, к которым относится: наличие документов, подтверждающих ее защищенность от актуальных угроз безопасности и вероятного нарушителя (технический проект на систему защиты информации и пр.), перечень применяемых сертифицированных средств защиты информации (Методические рекомендации ФСБ РФ от 21.02.2008 № 149/54-144); организация должна быть аттестована и иметь аттестат соответствия по требованиям безопасности (приказ ФСТЭК от 11.02.2013 № 17); в организации должны быть назначены ответственные лица за организацию обработки персональных данных, определены помещения (требования Закона № 152-ФЗ, Закона № 149-ФЗ, Постановления Правительства от 01.11.2012 № 1119 и нормативным документам ФСТЭК и ФСБ - Приказы ФСТЭК от 11.02.2013 № 17, от 18.02.2013 № 21); подключение к ВСПД, требует использования криптографических средств, поэтому в соответствии с приказом ФАПСИ от 13.06.2001 № 152, Приказом ФСБ от 13.07.2013 № 378 требуется, чтобы в организации были приняты меры по хранению и работе с криптографическими средствами защиты; необходимо, чтобы между ГБУЗ ВО "МИАЦ" и ООО "Технотрейд" было заключено соглашение о конфиденциальности при обработке данных.

ПАО "Ростелеком" также указало, что в заявке не указаны точки подключения и их адреса, параметры каналов передачи данных и сегмент сети (федеральный или региональный), к которому требуется выполнить подключение для исполнения контракта на оказание услуг по сопровождению сервиса ЭМК. Одновременно ПАО "Ростелеком" сообщило, что коммерческое предложение будет направлено в адрес ООО "Технотрейд" после получения уточненной информации и необходимых документов.

03.08.2017 ООО "Технотрейд" обратилось в ПАО "Ростелеком" с просьбой осуществить подключение координатора, находящегося по адресу: 

<

...>, к каналу защищенной ведомственной сети передачи данных учреждений здравоохранения Владимирской области, а также осуществить настройку доступа к указанной сети.

ПАО "Ростелеком", письмом от 21.08.2018 № 0317/05/3601-17 сообщило Обществу, что по состоянию на 14.08.2017 поступила информация только по адресу подключения канала связи. Повторно просило предоставить следующую информацию: параметры канала передачи данных для подключения к ВСПД; модель угроз на подсегмент сети ООО "Технотрейд", сведения об аттестации рабочих мест, планируемых к подключению.

Кроме того, ПАО "Ростелеком" обратило внимание ООО "Технотрейд" на то, что для подключения к ВСПД, криптомаршрутизатор должен быть настроен для работы с сетью № 2056.

Стоимость подключения к ВСПД составляет (без НДС) - 359 301,00 рублей, ежемесячные платежи (без НДС) - 27 600 рублей.

Управлением в ходе рассмотрения дела было также установлено, что услуги по развитию PC ЕГИСЗ в части внедрения лабораторной информационной подсистемы создания центрального архива медицинских изображений и внедрения электронной медицинской карты в государственных учреждениях здравоохранения Владимирской области для нужд ГБУЗ ВО "МИАЦ" были оказаны ПАО "Ростелеком", в рамках контракта от 29.06.2015 № 2332710349715000005, заключенного по результатам проведения электронного аукциона с реестровым номером 0128200000115003699.

Срок оказания услуги - с момента подписания договора до 14.12.2015.

Согласно подразделу 4.4.1 Технического задания Исполнитель должен передать Заказчику бессрочные неисключительные (пользовательские) права на использование программного обеспечения сервиса ЭМК медицинским организациям Владимирской области.

По требованию Заказчика сервис должен быть перенесен в течение 10 дней по окончанию срока действия контракта на предоставленные им технические мощности, соответствующие требованиям Исполнителя, с сохранением всех функциональных возможностей и актуальных данных.

В материалах дела имеется письмо от 15.02.2017 № 0317/05/669-17, которым ПАО "Ростелеком" уведомляет заместителя Губернатора Владимирской области по социальной политике, директора Департамента здравоохранения администрации Владимирской области, о предоставлении в настоящее время медицинским организациям Владимирской области функциональных сервисов для автоматизации их деятельности, а также для предоставления гражданам услуг в электронном виде.

Кроме того со стороны ПАО "Ростелеком" были предоставлены коммерческие предложения в Департамент здравоохранения администрации Владимирской области, в которых ПАО «Ростелеком» выразил готовность рассмотрения условий взаимовыгодного сотрудничества и, несмотря на отсутствие договорных отношений с медицинскими организациями Владимирской области, ПАО "Ростелеком" сообщило, что продолжает поддерживать сервис ЭМК.

Одновременно ПАО "Ростелеком" просило оказать содействие в разрешении создавшейся ситуации, и подтвердить намерение региона и медицинских организаций Владимирской области на организацию и проведение в максимально короткие сроки соответствующих закупочных процедур в рамках Закона № 44-ФЗ.

На основании анализа вышеуказанных обстоятельств и документов, Управление пришло к выводу о том, что под видимостью исполнения гарантийных обязательств по контракту от 29.06.2015 № 0128200000115003699, предметом которого являлось оказание услуг по внедрению ЭМК, фактически, ПАО "Ростелеком" оказывалась услуга по сопровождению ЭМК, в отсутствии договорных отношений.

Управлением также установлено, что закупка услуги по сопровождению регионального сегмента ЕГИСЗ в части "Электронной медицинской карты" для нужд учреждений здравоохранения Владимирской области (реестровый номер извещения 0128200000117004148) проводилась в форме совместного аукциона.

Государственные заказчики (учреждения здравоохранения Владимирской области, согласно приложению 1 к Соглашению) заключили соглашение о проведении совместных торгов от 27.03.2017.

По взаимному Соглашению заказчиков, функции организатора совместных торгов возлагаются на Заказчика № 1.

Заказчиком № 1 и соответственно организатором является Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Владимирской области "Городская поликлиника № 2 г. Владимира".

При этом, в нарушение норм Закона о контрактной системе, вместо заказчиков ГБУЗ ВО "МИАЦ" непосредственно формировало техническое задание и осуществляло исследование рынка с целью формирования НМЦК путем взаимодействия с ПАО "Ростелеком", ООО "РТ Регионы" и ООО "РТ Лабе".

Управлением проведен анализ состояния конкуренции на товарном рынке, географические границы рынка – Российская Федерация.

С учетом изложенных обстоятельств антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях ГБУЗ ВО "МИАЦ", ПАО "Ростелеком" нарушения части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившихся в заключении антиконкурентного соглашения, направленного на ограничение доступа на товарный рынок хозяйствующего субъекта - ООО "Технотрейд".

Решением от 05.07.2018 № К-1009-02/2017 Управление признало ГБУЗ ВО "МИАЦ" нарушившим пункт 4 статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ. Нарушение выразилось в заключении антиконкурентного соглашения, направленного на ограничение доступа на товарный рынок хозяйствующего субъекта – ООО "Технотрейд" (пункт 1 Решения).

Пунктом 2 Решения Управление признало ПАО "Ростелеком" нарушившим пункт 4 статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ. Нарушение выразилось в заключении антиконкурентного соглашения, направленного на ограничение доступа на товарный рынок хозяйствующего субъекта – ООО "Технотрейд"

Предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства по факту заключения антиконкурентного соглашения не выдавалось в связи с завершением с окончанием срока действия договоров об оказании услуг по сопровождению регионального сегмента ЕГИСЗ в части "Электронной медицинской карты" (пункт 4 решения).

Не согласившись с указанным Решением, Учреждение и ПАО "Ростелеком" обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд, рассмотрев материалы дела, оценив в совокупности и взаимосвязи представленные сторонами доказательства, приведенные ими доводы и возражения, пришел к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых правовых актов, решений, действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, исходя из представленных доказательств; каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (статьи 64 (часть 1), 65 и 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). 

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Статья 23 Закона о защите конкуренции предусматривает, что антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Под соглашением в пункте 18 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Для целей квалификации соглашений, достигнутых между субъектами, указанными в диспозиции статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ, как совершенных с нарушением пункта 4 этой нормы установлению подлежит, в том числе, законность заключения таких соглашений, а также наступление или возможное наступление последствий в виде ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Антимонопольный орган обязан доказать как наличие негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления), так и причинно-следственную связь между соглашениями и соответствующими негативными последствиями.

В данном случае нарушение части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, по мнению антимонопольного органа, выразилось в заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, направленного на ограничение доступа на товарный рынок хозяйствующего субъекта – ООО "Технотрейд".

При этом в выводах Комиссии Управления оспариваемого Решения указано, что в настоящем деле антиконкурентное соглашение выражено в препятствовании ГБУЗ ВО "МИАЦ" и ПАО "Ростелеком" исполнению 59 договоров, заключенных на торгах государственными заказчиками - государственными бюджетными учреждениями здравоохранения Владимирской области и победителем торгов ООО "Технотрейд".

ГБУЗ ВО "МИАЦ", не являясь стороной контракта, на этапе его исполнения в письменном виде предъявляло к ООО "Технотрейд" требования о наличии лицензий. При этом ГБУЗ ВО "МИАЦ" не является государственным заказчиком закупки услуги по сопровождению сервиса PC ЕГИСЗ в части ЭМК, а осуществляет лишь взаимодействие между государственным заказчиком и исполнителем. Государственные заказчики не устанавливали в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе требований к участникам закупки о наличии лицензий. Комиссией по оценке заявок установлено соответствие победителя торгов ООО "Технотрейд" требованиям, предъявляемым к участникам закупки. ГБУЗ ВО "МИАЦ" также не является государственным лицензионным органом, уполномоченным на проверку наличия лицензий, соблюдения лицензионных условий и требований. Требования о наличии у ООО "Технотрейд" лицензий на услуги связи незаконны, т.к. услуга по сопровождению ЭМК в соответствии с Законом о связи не является услугой связи.

ПАО "Ростелеком", хозяйствующий субъект, оказывающий аналогичные предмету контракта услуги и ГБУЗ ВО "МИАЦ" предъявляют в письменном виде к ООО "Технотрейд" иные, не конкретизированные в закупочной документации требования, исполнение которых требует значительных временных затрат. В условиях контракта, заключенного на полгода и требующего приступить к предоставлению услуги по сопровождению ЭМК сразу после заключения контракта данные требования невыполнимы.

ПАО "Ростелеком", в нарушение действующего законодательства и ранее заключенных договорных обязательств, хранящее персональные данные пациентов государственных учреждений Владимирской области, а также сервис ЭМК на своих мощностях после заключения договоров на сопровождение ЭМК устанавливает в течение немотивированно длительного времени ООО "Технотрейд" коммерческое предложение, сумма которого не была предусмотрена начальной максимальной ценой контракта, что влечет дополнительные затраты исполнителя договора, не предусмотренные закупочной документацией.

Взаимодействие ГБУЗ ВО "МИАЦ" и ПАО "Ростелеком" подтверждается, по мнению Управления, следующими обстоятельствами дела.

ПАО "Ростелеком" по ранее заключенному договору с ГБУЗ ВО "МИАЦ" являлось исполнителем услуги по внедрению сервиса электронной медицинской карты в государственных учреждениях здравоохранения Владимирской области. Сервис ЭМК, персональные данные пациентов по истечению действия договора по внедрению ЭМК не приняты заказчиком ГБУЗ ВО "МИАЦ" на свои мощности и хранятся на мощностях ПАО "Ростелеком". ПАО "Ростелеком" после завершения договорных обязательств по внедрению ЭМК в период с 01.07.2017 по 20.05.2017 безвозмездно осуществляет сопровождение ЭМК и до 31.12.2017 хранит персональные данные пациентов. 

ГБУЗ ВО "МИАЦ" до подписания соглашения о проведении совместной закупки на сопровождение ЭМК 27.03.2017, в рамках которого заказчиками формируется техническое задание, 24.01.2017 уже располагало техническим заданием в полном объеме. В нарушение норм 44-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1088 ГБУЗ ВО "МИАЦ" 24.01.2017 вместо каждого заказчика совместных торгов, организатора торгов, осуществило мероприятия по определению НМЦК, направив запросы ценовой информации в адрес взаимосвязанных хозяйствующих субъектов ПАО "Ростелеком",  ООО "РТ Регионы", АО "РТ Лабе". НМЦК в нарушение части 2 статьи 25 44-ФЗ формируется на основании информации ГБУЗ ВО "МИАЦ".

Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, соглашение является согласованным выражением воли двух или более участников.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Вместе с тем антимонопольным органом не представлено доказательств согласованности действий заявителей, а также того что данные  действия не являются обычной хозяйственной деятельностью заявителей, соответствуют интересам друг друга, вызваны действиями друг друга и заранее были известны друг другу.

Не принятие заказчиком - ГБУЗ ВО "МИАЦ", на свои мощности и хранение на мощностях ПАО "Ростелеком" по ранее заключенному договору с ГБУЗ ВО "МИАЦ" персональных данных пациентов по истечению действия договора по внедрению ЭМК само по себе не свидетельствуют о наличии соглашения с целью ограничения конкуренции на определенном товарном рынке.

Совершение либо не совершение определенных действий (бездействия) в рамках исполнения ранее заключенного гражданско-правового договора, само по себе не может свидетельствовать о нарушении заявителями пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, предъявление ПАО "Ростелеком" в письменном виде к ООО "Технотрейд" требований, обусловлено предоставлением коммерческой организацией услуги по организации канала связи для передачи информации из одного цента обработки данных в другой.

Кроме того данная услуга могла быть предоставлена любым оператором связи.

Не могут признаваться заключением устного соглашения ответы ПАО "Ростелеком" на запросы в адрес Учреждения по вопросам стоимости услуг, запрос о согласовании подключения к ВСПД.

Так, согласно аукционной документации, формирование НМЦК осуществлено методом сопоставления рыночных цен на основании приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 № 567.

Аналогичные запросы были направлены в ряд иных коммерческих организаций.

При этом факт направления данных запросов не заказчиком, а ГБУЗ ВО "МИАЦ" не может свидетельствовать о согласованности действий Учреждения ПАО "Ростелеком".

Кроме того, статьей 19 Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ "О персональных данных" установлено, что Оператор при обработке персональных данных обязан принимать необходимые правовые, организационные и технические меры или обеспечивать их принятие для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, предоставления, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий в отношении персональных данных.

Согласно статье 3 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ "О персональных данных" персональные данные представляют собой любую информацию, относящуюся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных) (пункт 1); обработка персональных данных - это любое действие (операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение персональных данных (пункт 3); информационная система персональных данных - это совокупность содержащихся в базах данных персональных данных и обеспечивающих их обработку информационных технологий и технических средств (пункт 10).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2012 № 1119 "Об утверждении требований к защите персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных", принятым в соответствии со статьей 19 Закона о персональных данных, Выбор средств защиты информации для системы защиты персональных данных осуществляется оператором в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Федеральной службой по техническому и экспортному контролю во исполнение части 4 статьи 19 Федерального закона "О персональных данных".

В соответствии с пунктом 2 раздела "состав и содержание организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных", утвержденного приказом ФСТЭК России от 18.02.2013 № 21, безопасность персональных данных при их обработке в информационной системе персональных данных (далее - информационная система) обеспечивает оператор или лицо, осуществляющее обработку персональных данных по поручению оператора в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для выполнения работ по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационной системе в соответствии с законодательством Российской Федерации могут привлекаться на договорной основе юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на деятельность по технической защите конфиденциальной информации.

Довод антимонопольного органа, касающийся того, что  ГБУЗ ВО "МИАЦ", не являясь стороной контракта, на этапе его исполнения в письменном виде предъявляло к ООО "Технотрейд" требования о наличии лицензий, отклонен судом как основание для признания соглашения между заявителями, так как не подтверждают факт заключения соглашения в том смысле, какой заложен в Законе о защите конкуренции.

Таким образом, вменяя в вину заявителю нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, запрещающей заключение соглашения и согласованных действий, которые проводят или могут привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции, антимонопольный орган не представил доказательств, однозначно свидетельствующих о заключении такого соглашения между указанными лицами.

В материалы дела не представлены доказательства, которые однозначно свидетельствовали бы о согласованности действий, направленности на достижение единого результата, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также того, что результат таких действий соответствует интересам и Учреждения и ПАО "Ростелеком". Каждое из перечисленных в решении обстоятельств не может являться признаком согласованных действий. Из материалов дела также не усматривается, каким образом антимонопольный орган определил единый результат скоординированных и направленных действий и тот факт, что данный результат соответствует интересам каждой из сторон. В материалах дела отсутствуют доказательства наличия какого-либо интереса Учреждения в указанных действиях, а также в результате указанных действий. 

В соответствии с пунктом 2.2 Устава Учреждения предметом его деятельности является организация сбора, обработки и анализа медицинских статистических данных о деятельности учреждений здравоохранения, состоянии здоровья населения, управление системой медицинского статистического учёта и отчётности в медицинских организациях.

В качестве основных целей деятельности Учреждения названы, в частности организационно-методическое руководство по формированию единой информационной системы здравоохранения, созданию и сопровождению автоматизированных систем управления здравоохранением, участие в решении вопроса обеспечения безопасности автоматизированных информационных систем управления здравоохранением (пункты 2.5.1, 2.5.8 Устава).

Для достижения указанных целей Учреждение осуществляет следующие виды деятельности: разработка и реализация концепций и программ информатизации здравоохранения в пределах своей компетенции (пункт 2.6.1 Устава); разработка, внедрение и сопровождение автоматизированных систем сбора, обработки, хранения и передачи информации в пределах своей компетенции (пункт 2.6.6 Устава).

Согласно пункту 3.1 приказа Департамента здравоохранения Владимирской области от 15.12.2016 № 1762 "Об операторе регионального сегмента ЕГИСЗ Владимирской области" на оператора ГБУЗ ВО "МИАЦ" возложена обязанность по координации мероприятий, проводимых согласно плану-графику "Дорожная карта информатизации на 2015-2018г.г." по развитию РС ЕГИСЗ, в том числе мероприятий по организации сопровождения  и развития сервисов  путем проведения совместных торгов в интересах медицинских организаций.

Пунктом 3 статьи 91 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что операторами информационных систем в сфере здравоохранения являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на создание, развитие и эксплуатацию государственной информационной системы в сфере здравоохранения субъекта Российской Федерации, организации, назначенные указанными органами.

В силу пункта 2 статьи 91 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" обработка персональных данных в информационных системах в сфере здравоохранения осуществляется с соблюдением требований, установленных законодательством Российской Федерации в области персональных данных, и соблюдением врачебной тайны.

Таким образом, Учреждение, в силу возложенных на него функций и в соответствии техническим заданием Закупки обязано соблюдать требования, установленные законодательством Российской Федерации в области персональных данных, и соблюдением врачебной тайны.

В связи с изложенным, суд пришел к выводу о том, что антимонопольный орган не доказал наличие в действиях Учреждения и ПАО "Ростелеком" нарушений пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах оспариваемое Решение антимонопольного органа противоречит действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и подлежит отмене.

Расходы по государственной пошлине в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отнесению на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 4, 17, 65, 71, 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области 05.07.2018 по делу № К-1009-02/2017.

2. Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения особого типа Владимирской области «Медицинский информационно – аналитический центр» расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

3. Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области в пользу публичного акционерного общества «Ростелеком» расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

4. Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный  апелляционный суд через Арбитражный суд Владимирской области в течение  месяца с момента его  принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г. Нижний Новгород) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья                                                                                   М.В. Семенова