АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А83-9295/2020

г.Калуга

25 июня 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2021 года. Постановление в полном объеме изготовлено 25 июня 2021 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи            Бессоновой Е.В.,

судей                                                     Леоновой Л.В., Стрегелевой Г.А.,

в отсутствие представителей: Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю; Федерального государственного бюджетного учреждения "Военный Санаторий "Ялта" Министерства обороны Российской Федерации, извещенных надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от                        15 декабря 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2021 года по делу № А83-9295/2020,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Военный Санаторий "Ялта" Министерства обороны Российской Федерации (далее - учреждение, заявитель, ФГБУ "Военный Санаторий "Ялта" Минобороны России, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными: решения от 14.02.2020 по делу N 082/06/106-256/2020 в обжалуемой части и предписания антимонопольного органа от 14.02.2020 по делу N 082/06/106-256/2020, а также решения от 15.04.2020 по делу N 082/06/99-821/2020. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены общество с ограниченной ответственностью "Мегаполис" (далее- ООО «Мегаполис»), общество с ограниченной ответственностью "Юпитер 27" (далее - ООО "Юпитер 27").

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 15.12.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.04. 2021, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением и постановлением судов, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителя жалобы,  принятые судебные акты являются незаконными, необоснованными, принятыми с нарушением норм материального и процессуального права. Настаивает на законности принятого Крымским УФАС России решения, поскольку исходя из части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) антимонопольный орган при рассмотрении жалобы помимо доводов, указанных в жалобе, проверяет в целом и всю оспариваемую закупку на соответствие Закону о контрактной системе в рамках внеплановой проверки, в том числе, положения документации о закупке, при этом приказ на проведение внеплановой проверки в этом случае не требуется.

В отзыве на кассационную жалобу ФГБУ "Военный Санаторий "Ялта" Минобороны России выражают несогласие с доводами кассационной жалобы, просит принятые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили; от ФГБУ "Военный Санаторий "Ялта" Минобороны России поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, учреждением проведена закупочная процедура - закрытый конкурс в электронной форме, с использованием функционала специализированной электронной площадки, оператором которой является ООО "Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа" (astgoz.ru); объект закупки: "Оказание услуг по комплексному техническому обслуживанию, технической эксплуатации и текущему ремонту зданий, сооружений и систем электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, вентиляции, кондиционирования военных городков для нужд ФГБУ "Военный санаторий "Ялта" Минобороны России в 2020 году", о чем на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети "Интернет" размещено извещение N 0375100003220000003 и документация. Дата и время окончания подачи заявок - 31.01.2020 в 06:00, дата и время окончания срока рассмотрения заявок на участие в закрытом аукционе - 03.02.2020 в 23:59, дата и время проведения закрытого аукциона - 04.02.2020 в 09:00.

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе от 03.02.2020, комиссия заказчика рассмотрела шесть поданных заявок участников на предмет соответствия требованиям, установленным в извещении и Законе о контрактной системе, из которых пять заявок было отклонено, в том числе заявка ООО "Юпитер 27" (N 71723) на основании пункта 2 части 4 статьи 67 Закона N 44-ФЗ, как несоответствующая требованиям документации. Было принято во внимание, что указанные в заявке показатели материалов (позиция 31 "марка по прочности кирпича силикатного", позиция 49 "высота нулевой шины") не соответствовали требованиям документации: участником в заявке предложен кирпич только марки М125, тогда как требуется М100, М125, а указанная в заявке позиция "высота нулевой шины 45 мм" не соответствует требованиям заказчика - "высота нулевой шины от 30 до 40 мм".

Согласно протоколу рассмотрения заявки от 04.02.2020 единственного участника закрытого аукциона, заявка ООО "Мегаполис" признана соответствующей требованиям закона и документации о закрытом аукционе, комиссией заказчика принято решение о заключении с обществом государственного контракта.

06.02.2020 ООО "Юпитер 27" обратилось в Крымское УФАС России с жалобой на действия аукционной комиссии заказчика при проведении закупки, выразившиеся в необоснованном отказе в допуске к участию в закупке по результатам рассмотрения первой части заявки, в которой указало на ненадлежащие положения документации, устанавливающие требования к материалам в соответствии с ГОСТами в недействующей редакции, что, по мнению общества, свидетельствует о нарушении пункта 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

По результатам рассмотрения доводов жалобы, проведенной внеплановой проверки в отношении документации заказчика, антимонопольным органом принято решение от 14.02.2020 по делу N 082/06/106-256/2020, которым жалоба общества признана необоснованной (пункт 1), в действиях заказчика признано нарушение пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе (пункт 2), решено выдать предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе и передать материалы дела должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункты 3 и 4).

Антимонопольный орган в части доводов о неправомерном отклонении заявки пришел к выводу, что заявка данного участника отклонена обоснованно, поскольку не соответствовала требования документации по указанным в заявке позициям. В части доводов о несоответствии положений документации о закупке требованиям Закона N 44-ФЗ жалоба общества управлением не рассматривалась ввиду истечения установленного частью 4 статьи 105 Закона о контрактной системе срока на обжалование положений документации.

Вместе с тем, проведя в порядке части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановую проверку, комиссия Крымского УФАС России установила, что в приложении N 2 к техническому заданию документации о закупке установлены излишние требования к товарам, не являющимся объектом закупки, что не соответствует положениям статьи 33 Закона о контрактной системе и нарушает пункт 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, что нашло отражение в принятом решении.

На основании указанного решения заказчику выдано предписание по делу N 082/06/106-256/2020 от 14.02.2020 об устранении нарушений Закона о контрактной системе и передаче материалов дела должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно предписанию, заказчику предписано в течение 30 дней с момента получения предписания отменить протоколы, составленные в ходе осуществления закупки, назначить новую дату рассмотрения первых частей заявок на участие в закупке, дату проведения аукциона; комиссии заказчика рассмотреть первые части заявок, поданных участниками закупки до окончания срока подачи заявок на участие в закупке, в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе и с учетом решения от 14.02.2020; осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14.02.2020.

Во исполнение выданного предписания заказчиком были отменены составленные в ходе осуществления закупки протоколы, назначена новая дата рассмотрения первых частей заявок и дата проведения аукциона. Протоколом от 16.03.2020 рассмотрены шесть поданных заявок участников, пять из них вновь отклонены по тем же основаниям. Протоколом рассмотрения заявки единственного участника закупки от 16.03.2020 принято решение о заключении контракта с ООО "Мегаполис". В подтверждение исполнения предписания от 14.02.2020 по делу N 082/06/106-256/2020 заявителем в Крымское УФАС России 31.03.2020 были направлены соответствующие документы.

Приказом Крымского УФАС России от 13.04.2020 N 71-ВП "О проведении внеплановой проверки" назначена внеплановая проверка исполнения предписания от 14.02.2020 N 082/06/106-256/2020.

По результатам внеплановой проверки антимонопольным органом установлено, что выданное предписание комиссией заказчика надлежащим образом не исполнено, поскольку согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 16.03.2020 заявка ООО "Юпитер 27" была повторно отклонена комиссией заявителя на том же основании.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для принятия решения по делу N 082/06/99-821/2020 от 15.04.2020 о результатах внеплановой проверки законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, которым комиссия заказчика признана нарушившей пункт 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Поскольку, по результатам закупки 31.03.2020 заключен государственный контракт, управлением предписание по данному делу не выдавалось.

Полагая, что решение от 14.02.2020 по делу N 082/06/106-256/2020 в обжалуемой части и предписание антимонопольного органа от 14.02.2020 по делу N 082/06/106-256/2020, а также решение от 15.04.2020 по делу N 082/06/99-821/2020 не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования учреждения, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно руководствовались следующим.

В соответствии с пп. "б" пункта 1 части 3 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, в том числе путем проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля.

Согласно пункту 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку, в том числе на основании поступившей информации о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Согласно пункту 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.

Названные положения подлежат учету, в том числе, при оценке пределов полномочий антимонопольных органов в рамках проведения внеплановой проверки.

Согласно правовой позиции, отраженной в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2020 N 303-ЭС19-20549, положения Закона о контрактной системе должны толковаться и применяться таким образом, чтобы обеспечить восстановление прав участников закупки, исключить возможность злоупотребления правом как со стороны участников закупки, так и заказчиков, обеспечить удовлетворение публичных интересов.

Соответственно, если антимонопольным органом осуществляется внеплановая проверка применительно к оценке законности положений документации закупке, такая проверка должна осуществляться с учетом указанных выше пределов и целей регулирования Закона о контрактной системе. Установление в ходе такой внеплановой проверки несоответствий документации требованиям Закона о закупках, которые в данном конкретном случае не повлекли нарушение публичных интересов, прав и законных интересов участников закупки, фактически нивелирует требования, установленные частями 3, 4 статьи 105 Закона о контрактной системе, и дезавуирует запрет на оценку положений документации после срока окончания подачи заявок.

В настоящем случае судами было учтено, что  обращаясь с жалобой в антимонопольный орган, участник указывал на допущенные заказчиком нарушения правил описания предмета закупки (статья 33 Закона о контрактной системе) в документации о закупке, не связанные с основаниями отклонения его заявки. Именно по указанной причине ранее антимонопольный орган и указал, что доводы жалобы на положения документации о закупке, поданной за пределами установленного частью 4 статьи 105 Закона о контрактной системе срока, не подлежат рассмотрению по существу. 

Вместе с тем, Крымское УФАС России полагает, что вправе в порядке положений части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ проверять положения документации о закупке в рамках внеплановой проверки и устанавливать соответствующие нарушения в документации о закупке.

Оценивая данный довод, суды  обоснованно учитывали, что в силу положений пункта 1 части 1 статьи 87 Закона N 44-ФЗ документация о закрытом аукционе должна содержать, в том числе наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, требования к содержанию и составу заявок на участие в закрытом аукционе в соответствии с частью 2 статьи 88 настоящего Федерального закона и инструкцию по ее заполнению.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 88 Закона о контрактной системе заявка на участие в закрытом аукционе должна содержать предложения участника закрытого аукциона в отношении объекта закупки, наименование страны происхождения закупаемого товара, в том числе поставляемого при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, с приложением документов, подтверждающих соответствие этого участника требованиям, установленным документацией о закрытом аукционе.

Заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона N 44-ФЗ, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара (работы, услуги) именно с теми характеристиками, которые им необходимы, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки (статья 33 Закона).

Как следует из пункта 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017, по общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.

Само по себе включение в документацию о закупке требований к функциональным, техническим и качественным характеристикам таких материалов не может расцениваться как нарушение требований статей 33, 64 Закона о контрактной системе, поскольку указанные характеристики материалов могут оказывать существенное влияние на передаваемый заказчику результат работ. Нарушение требований статей 33, 64 Закона N 44-ФЗ может быть установлено, например, в том случае, когда заказчиком в документации о закупке указаны такие характеристики материалов, которые не оказывают влияния на функциональные, технические и качественные, эксплуатационные характеристики результата работ, являющихся предметом закупки, и необоснованно ограничивают число участников закупки.

Указанному выводу также корреспондируют положения части 3 статьи 66 Закона N 44-ФЗ, согласно которой при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, участник закупки в первой части заявки на участие в электронном аукционе должен указать конкретные показатели такого товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе.

Коллегия обращает внимание на неверное понимание кассатором сути принятых судебных актов, где суды не делают категоричных выводов о пределах внеплановой проверки вообще, а дают оценку состоявшимся решениям, исходя из конкретных обстоятельств настоящего спора и фактического содержания принятых ненормативных актов.      

В частности, как установлено апелляционным судом, в настоящем случае вывод антимонопольного органа о том, что заказчиком установлены излишние и не связанные с предметом закупки требования к материалам, не содержит какого-либо обоснования. Из приведенных в решении антимонопольного органа положений технического задания оснований для указанного вывода не усматривается. Конкретные требования к характеристикам материалов, указанные заказчиком, предметом анализа со стороны антимонопольного органа не являлись, их оценка в оспариваемом решении не давалась.

Как указала коллегия, фактически, ограничиваясь лишь общими формулировками, антимонопольный орган в данном случае также допустил нарушение требований пункта 3.37 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14.

Одновременно, обоснованно отмечено, что арбитражный суд при рассмотрении спора публично-правового характера не вправе подменять уполномоченный орган и в нарушение установленной административной процедуры самостоятельно устанавливать соответствие тех или иных положений документации о закупке требованиям Закона о контрактной системе, если они не были предметом исследования со стороны антимонопольного органа. 

Проанализировав реальное содержания оспариваемых решений, суды учитывали, что признав жалобу необоснованной, Крымское УФАС признало правомерным, соответствующим части 4 статьи 67 Закона N 44-ФЗ отклонение заявки участника по основанию несоответствия сведений заявки требованиям документации. В данном конкретном случае в ходе внеплановой проверки антимонопольным органом не было установлено нарушение публичных интересов, прав и законных интересов участников закупки, установленным несоответствием документации требованиям Закона о закупках.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному  выводу о нарушении Крымским УФАС России процедуры рассмотрения поступившей жалобы на действия комиссии заказчика.

Приведенные в кассационной жалобе доводы идентичны доводам, заявленным в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебных актах.

Указанные доводы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 15 декабря 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от             6 апреля 2021 года по делу № А83-9295/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья        Е. В. Бессонова

Судьи                  Л.В. Леонова

                                                                                        Г. А. Стрегелева