АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-4850/2018

г. Краснодар

06 декабря 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего Сапожонковым Н.А., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Исток» (ИНН 2352050543, ОГРН 1142352000350) – Богатырева Р.В. (доверенность от 25.01.2018), от органа, осуществляющего публичные полномочия – администрации Темрюкского городского поселения Темрюкского района (ИНН 2352038000, ОГРН 1052329075721) – Михалевой Е.Е. (доверенность от 12.07.2018), от третьего лица – департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) – Грицая А.И. (доверенность от 09.01.2018) и Обабко Т.В. (доверенность от 05.12.2018), в отсутствие третьего лица – департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края, а также лица, не участвующего в деле – 

гражданки Гринкевич Надежды Алексеевны, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационные жалобы администрации Темрюкского городского поселения Темрюкского района и Гринкевич Надежды Алексеевны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.05.2018 (судья Ермолова Н.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 (судьи Соловьева М.В., Гуденица Т.Г., Филимонова С.С.) по делу № А32-4850/2018, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Исток» (далее – общество, застройщик) обратилось в арбитражный суд к администрации Темрюкского городского поселения Темрюкского района (далее – администрация) с заявлением о признании недействительным постановления администрации от 22.01.2018 № 36 «Об отмене разрешения на строительство от 03.04.2015 № 23531101-1381».

Требования основаны на нормах Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) и положениях Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Заявление мотивировано незаконностью решения органа местного самоуправления, отменившего ранее выданное обществу разрешение на строительство. Отказ администрации нарушает права (интересы) заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края и департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.05.2018, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018, заявление удовлетворено. Признано недействительным постановление администрации от 22.01.2018 № 36 как не соответствующее нормам Градостроительного кодекса. Суд апелляционной инстанции прекратил производство по апелляционной жалобе Гринкевич Надежды Алексеевны, Погребняк Валерия Николаевича, Машковой Зои Петровны на решение суда первой инстанции.

Суды установили, что обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:30:1106048:18 площадью 1608 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А. Участок из земель населенных пунктов имеет вид разрешенного использования – для строительства и эксплуатации многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями на первом этаже, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) от 18.05.2018 № 23/044/003/2018-995. Постановлением администрации от 05.09.2014 № 829 утвержден градостроительный план № RU23531101-006-0048-0001464 земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А. Администрацией 03.04.2015 обществу выдано разрешение № RU 25531101-1381 на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями на первом этаже по адресу: г. Темрюк, ул. Шевченко, 40, сроком действия до 02.01.2019. На основании данного разрешения общество заключило с гражданами договоры долевого участия в строительстве и приступило к строительству многоэтажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:30:1106048:18. Постановлением администрации от 12.01.2018 № 8 отменено постановление администрации от 05.09.2014 № 829 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 по адресу: Российская Федерация, Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А» в связи с необоснованно указанными предельными параметрами разрешенного строительства объектов капитального строительства в градостроительном плане № RU 23531101-006-0048-0001464. Постановлением администрации от 22.01.2018 № 36 отменено ранее выданное обществу разрешение на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381. Ссылаясь на незаконность постановления администрации от 22.01.2018 № 36 «Об отмене разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381», нарушающего права (интересы) общества, последнее оспорило указанный ненормативный правовой акт в судебном порядке. При разрешении спора суды руководствовались положениями статей 4, 44, 49, 51 Градостроительного кодекса, статьей 48 Закона № 131-ФЗ и исходили из того, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. При этом отменяющий акт муниципального органа должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. Фактом выдачи разрешения на строительство уполномоченный орган подтверждает соответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка. В оспариваемом постановлении указано, что оно принято в связи с принятием постановления от 12.01.2018 № 8, которым отменено постановление от 05.09.2014 № 829 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А». Между тем, приведенное администрацией основание отзыва разрешения (отмена градостроительного плана) не относится к исчерпывающему перечню оснований прекращения действия разрешения на строительство, указанному в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса. Отмена администрацией разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381 не мотивирована ссылками на закон и надлежащим образом (документально) не подтверждена. При этом отмена администрацией градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 сама по себе не может являться основанием для отмены ранее выданного разрешения на строительство. В рамках дела № 33а-14847/2017, рассмотренного судом общей юрисдикции по административному исковому заявлению Машковой З.П., Гринкевич Н.А., Погребняка В.Н., Безруковой Л.Н. и Сопьяновой В.Н. о признании незаконным разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381, проводилась судебная экспертиза. Администрация Темрюкского городского поселения Темрюкского района участвовала в указанном деле в качестве административного ответчика. Определением Судебной коллегией по административным делам Краснодарского краевого суда от 25.05.2017 с учетом заключения эксперта от 25.08.2016 установлено следующее. Границы застройки многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями на первом этаже по адресу: г. Темрюк, ул. Шевченко, 40 а, за пределы земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 не выходят. Границы застройки объекта не находятся на смежных земельных участках, в том числе на земельном участке с кадастровым номером 23:30:1106050:73. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 15.12.2017 № 18-КФ17-3705 Машковой З.П., Гринкевич Н.А. и другим отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Таким образом, вступившим в законную силу судебным актом суда общей юрисдикции, являющимся преюдициальным при рассмотрении настоящего спора, установлены обстоятельства законности выдачи разрешения на строительство относительно границ застройки и предельных параметров разрешенного строительства возводимого объекта. Иных оснований для отзыва разрешения на строительство, кроме необоснованно указанных предельных параметров разрешенного строительства, в том числе минимальных отступов от границ земельного участка, в пределах которого разрешается строительство объекта, администраций при разрешении спора не приведено. С учетом приведенных норм и установленных обстоятельств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемое обществом постановление от 22.01.2018 № 36 об отмене разрешения на строительство не соответствует нормам Градостроительного кодекса и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Поскольку администрация не обосновала (документально не подтвердила) законность его принятия, заявленные требования подлежат удовлетворению. Производство по апелляционной жалобе Машковой З.П., Гринкевич Н.А., Погребняка В.Н. прекращено судом апелляционной инстанции в связи с тем, что права указанных лиц решением суда не нарушены. Предметом спора по настоящему делу является оспаривание обществом постановления администрации об отмене разрешения на строительство. Машкова З.П., Гринкевич Н.А., Погребняк В.Н. являются собственниками смежных земельных участков и ранее обращались в суд общей юрисдикции с административным иском о признании незаконным разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381. Вступившим в законную силу апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 25.05.2017 по делу № 33а-14847/2017 в удовлетворении заявленных требований отказано. Следовательно, право на обжалование реализовано гражданами при рассмотрении административного искового заявления в рамках дела № 33а-14847/2017. Обжалуемое решение о правах (обязанностях) указанных лиц не принималось, поэтому производство по апелляционной жалобе Машковой З.П., Гринкевич Н.А. и Погребняка В.Н. подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс).

Администрация обжаловала решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Заявитель в жалобе просит судебные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба, с учетом дополнения к ней, мотивирована следующим. Градостроительный план земельного участка был выдан с существенными нарушениями законодательства о градостроительной деятельности. При выдаче градостроительного плана земельного участка не соблюден ряд норм Градостроительного кодекса, Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района от 25.03.2014 (в редакции решения Совета Темрюкского городского поселения Темрюкского района от 26.08.2014 № 645). Также нарушены Нормативы градостроительного проектирования Краснодарского края, утвержденные постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 24.06.2009 № 1381-П и Свод правил СП 42.133330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89». Градостроительный план земельного участка был отменен уполномоченным органом в связи с необоснованно отраженными параметрами разрешенного строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в указанном документе. Несмотря на допущенные при выдаче градостроительного плана нарушения, 03.04.2015 администрацией незаконно выдано обществу разрешение на строительство № RU 25531101-1381. Данное разрешение выдано с нарушением норм статьи 51 Градостроительного кодекса, поскольку проектная документация на возводимый объект не соответствовала нормативным требованиям (предписаниям) и градостроительному плану земельного участка. Кроме того, выдача застройщику разрешения на строительство при отсутствии утвержденного градостроительного плана земельного участка невозможна. Суды первой и апелляционной инстанций также необоснованно сослались на вступивший в законную силу судебный акт по делу № 33а-14847/2017, который не подтверждает (не опровергает) обстоятельства, имеющие существенное значение для настоящего дела.

От Гринкевич Н.А. в суд округа в порядке, предусмотренном статьей 42 Кодекса, поступила кассационная жалоба на решение и апелляционное постановление. Заявитель в жалобе просит указанные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на нарушение (неправильное применение) судами норм материального и процессуального права, а также нарушение этими судебными актами ее прав и интересов. Жалоба мотивирована следующим. Выдача администрацией обществу разрешения на строительство и последующее строительство многоквартирного жилого дома со встроенными общественными помещениями на его первом этаже непосредственно затрагивает интересы Гринкевич Н.А. как одного из собственников смежного земельного участка и влечет для нее негативные последствия. В нарушение действовавших на момент утверждения градостроительного плана Правил землепользования и застройки в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 были необоснованно указаны предельные параметры разрешенного строительства, в том числе минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, а также процент застройки земельного участка. Суды первой и апелляционной инстанций необоснованно сослались в судебных актах на то, что суд общей юрисдикции обсуждал вопрос о предельных параметрах строительства многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 23:30:1106048:18. Данные обстоятельства суд общей юрисдикции не исследовал (не оценивал) и в итоговом судебном акте по делу № 33а-14847/2017 не отражал.

Общество в отзывах на кассационные жалобы указало на несостоятельность их доводов, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению застройщика, постановление администрации от 22.01.2018 № 36 «Об отмене разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381» незаконно, оно нарушает права (интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности. Неправомерно и постановление администрации от 12.01.2018 № 8 об отмене постановления от 05.09.2014 № 829 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А». Вопрос о соблюдении застройщиком предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства разрешен судом общей юрисдикции в рамках дела № 33а-14847/2017. Судебные акты не приняты о правах и обязанностях Гринкевич Н.А., поэтому она не вправе обжаловать судебные акты в порядке кассационного производства на основании статьи 42 Кодекса. 

Администрация в отзыве на жалобу Гринкевич Н.А. поддержала ее доводы, указала на необоснованность и незаконность принятых по делу судебных актов, которые должным образом не проверили возражения органа местного самоуправления о несоответствии выданных обществу градостроительного плана и разрешения на строительство требованиям действующего законодательства. 

Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края в отзыве просил принять во внимание, что в рамках рассмотрения настоящего дела затрагиваются интересы граждан (участников долевого строительства), вовлеченных в строительство объекта на земельном участке с кадастровым номером 23:30:1106048:18. Также уведомил суд округа о возможности проведения судебного заседания в отсутствие представителя.

От департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края отзыв на жалобы в порядке, установленном нормами статьи 279 Кодекса, не поступил.

В судебном заседании представители администрации и департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края поддержали доводы кассационных жалоб, которые просили удовлетворить. Представители третьего лица также пояснили, что специалистами департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края проводились проверки в отношении возводимого объекта капитального строительства. По результатам проведенных проверок подтвердились доводы администрации о нарушениях, допущенных при выдаче обществу градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство. 

Представитель общества возражал против удовлетворения жалоб по мотивам, изложенным в отзывах. Пояснил, что в настоящее время строительство жилого многоквартирного дома продолжается в соответствии проектной документацией, на основании которой администрацией выдано разрешение на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381.   

Гринкевич Н.А., извещенная о времени и месте судебного заседания, явку представителя в окружной суд не обеспечила. 

Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов (возражений), выслушав представителей сторон и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает необходимым прекратить производство по кассационной жалобе Гринкевич Н.А. При этом обжалуемые администрацией судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Как видно из материалов дела, общество являлось собственником здания бани, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, дом № 40а, приобретенного по договору купли-продажи от 08.05.2014 (свидетельство о государственной регистрации права от 16.05.2014 серии 23-АМ № 941066; т. 1,  л. д. 16).

Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок общей площадью 1608 кв. м с кадастровым номером 23:30:1106048:18, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А, что подтверждается выпиской из ЕГРН от 18.05.2018 № 23/044/003/2018-995 (т. 2, л. д. 76, 77).

Данный участок из земель населенных пунктов ранее имел вид разрешенного использования – для эксплуатации здания бани. На основании заявления общества постановлением администрации от 11.08.2014 № 723 вид разрешенного использования земельного участка «для эксплуатации здания бани» изменен на «для строительства и эксплуатации многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями на первом этаже» (т. 2,  л. д. 14).  

Постановлением администрации от 05.09.2014 № 829 утвержден градостроительный план № RU23531101-006-0048-0001464 земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А (т. 1, л. д. 82). 

03 апреля 2015 года администрацией обществу выдано разрешение № RU 25531101-1381 на строительство многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями на первом этаже по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40а сроком действия до 02.01.2019 (т. 1, л. д. 85). 

На основании выданного разрешения на строительство общество заключило договоры долевого участия в строительстве с гражданами (по информации департамента  по надзору в строительной сфере Краснодарского края – 32 договора на общую сумму 53 122 тыс. рублей; т. 1, л. д. 97) и приступило к строительству жилого многоквартирного дома.

Постановлением администрации от 12.01.2018 № 8 отменено ранее принятое постановление администрации от 05.09.2014 № 829 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 по адресу: Краснодарский край, г. Темрюк, ул. Шевченко, 40-А». Постановление мотивировано необоснованно указанными предельными параметрами разрешенного строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в ранее выданном застройщику градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 № RU23531101-006-0048-0001464 (т. 1, л. д. 87). 

Постановлением администрации от 22.01.2018 № 36 в связи с принятием постановления от 12.01.2018 № 8 отменено ранее выданное обществу разрешение на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381 (т. 1, л. д. 12). 

Ссылаясь на незаконность постановления администрации от 22.01.2018 № 36 «Об отмене разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381», нарушающего права (интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее оспорило его в судебном порядке.

Согласно части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. 

По смыслу норм статей 198, 200 и 201 Кодекса арбитражный суд при рассмотрении заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должен проверить оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также установить, нарушены ли права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической деятельности), не созданы ли ему в результате принятия указанных ненормативного акта, действия (бездействия) какие-либо иные препятствия для осуществления предпринимательской (иной экономической) деятельности. Наличие указанных условий в совокупности является основанием для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными. 

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпунктом 20 пункта 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ выдача разрешений на строительство, расположенных на территориях поселений, относятся к полномочиям органов местного самоуправления поселений.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (часть 21.1) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

Признавая оспариваемое обществом постановление от 22.01.2018 № 36 об отмене ранее выданного обществу разрешения на строительство недействительным, суды первой и апелляционной инстанций исходили из отсутствия у администрации предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса оснований для его отмены (прекращения его действия).

Судебными инстанциями ошибочно применены к спорным правоотношениям нормы части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса.

В силу части 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О).

В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой  отмены (определения  Верховного  Суда  Российской  Федерации  от  31.08.2017  № 4-АПГ17-22, от 22.02.2018 № 310-КГ17-23135).

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 № 309-КГ17-20985 изложен правовой подход по применению норм части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса и части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4). В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Поэтому вывод судов об отсутствии у администрации достаточных правовых оснований для отмены разрешения на строительство в силу норм пункта 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса признан не соответствующим положениям статьи 48 Закона № 131-ФЗ, а также сделанным без должной проверки доводов администрации о незаконности выдачи разрешения на строительство, что послужило основанием для направления дела на новое рассмотрение.

Судебные инстанции при разрешении спора исходили также из того, что отмена администрацией разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381 не мотивирована ссылками на закон и документально не подтверждена. При этом суды признали, что отмена администрацией градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:30:1106048:18 сама по себе не может являться основанием для отмены ранее выданного разрешения на строительство.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на принципах, направленных, в том числе, на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий; ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и т.д. (статья 2 Градостроительного кодекса).

Судебным инстанциям при разрешении спора следовало учесть правовые позиции, изложенные в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2015 № 305-КГ14-2820 по спору о признании недействительным решения об отзыве разрешения на строительство объекта недвижимости. Отказ в удовлетворении требований застройщика мотивирован тем, что отзыв разрешения на строительство в отсутствие действующего градостроительного плана земельного участка не может нарушать права застройщика. При этом судом признано, что уполномоченный орган в пределах предоставленных ему полномочий вправе принять решение об отмене ранее выданного градостроительного плана земельного участка в связи выявленными нарушениями, а также об отзыве ранее выданного застройщику разрешения на строительство. Невнесение в состав градостроительного плана земельного участка сведений, необходимых при его подготовке (равно как и внесение в него сведений, не соответствующих документам градостроительного зонирования) означает, что разрешение на строительство выдано без соблюдения установленных требований. Если градостроительный план земельного участка и оформленное согласно его сведениям разрешение на строительство изначально были выданы с нарушением требований норм о градостроительной деятельности, оснований для вывода о незаконности последующего отзыва уполномоченным органом уже выданного застройщику разрешения, не имеется. При этом необходимо учитывать характер нарушений, связанных с подготовкой градостроительного плана земельного участка, их значение для последующей выдачи разрешения на строительство и согласования проектной документации.

Возражая против заявленных обществом требований, администрация ссылалась на нарушения при выдаче градостроительного плана земельного участка и разрешения на строительство норм Градостроительного кодекса, Правил землепользования и застройки, нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края и Свода правил СП 42.133330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89». Орган местного самоуправления указывал на то, что градостроительный план земельного участка был отменен им в связи с необоснованно отраженными параметрами разрешенного строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в указанном документе. Так, в градостроительном плане земельного участка необоснованно указаны предельные параметры разрешенного строительства, в том числе минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, а также процент застройки земельного участка. Согласно чертежу градостроительного плана, на земельном участке, отведенном для строительства многоквартирного жилого дома, в границах участка находится только сам жилой дом. Все объекты, необходимые для эксплуатации и обслуживания объекта капитального строительства находятся за границами градостроительного плана на смежных земельных участках, принадлежащих жильцам домов № 137 по ул. Октябрьской, жильцам дома № 102 по ул. Ленина, Темрюкскому городскому поселению. Минимальный отступ от зданий, строений и сооружений от красной линии улиц, проездов составляет 5 м. Из чертежа градостроительного плана видно, что минимальные отступы составляют с юго-восточной стороны – 1 м, с северо-западной стороны – 1 м, с юго-западной стороны – 2 м, с северо-восточной стороны – 3 м. Не соблюдены расстояния между длинными сторонами жилых зданий (расстояния между жилыми и общественными зданиями), в связи с чем, нарушены требования инсоляции и освещенности, не учтены противопожарные и бытовые разрывы между зданиями (с учетом высотности строящегося и расположенных вокруг объектов и сейсмичности (8 баллов) территории). Согласно чертежу градостроительного плана расстояние от места допустимого размещения многоквартирного жилого дома до существующего 3-этажного административного здания (ПАО «Сбербанк») в юго-восточном направлении составляет 7 м, до существующего 5-этажного жилого дома в северо-восточном направлении (дом № 102 по ул. Ленина) – 17,5 м, до существующего 5-этажного жилого дома в юго-западном направлении (дом № 137 по ул. Октябрьской) – 15 м. Минимально допустимое расстояние от окон жилых и общественных зданий до площадок для игр детей дошкольного и младшего школьного возраста составляет 12 м. Согласно чертежу градостроительного плана расстояние от окон существующих жилых зданий до площадки для игр детей составляет (ориентировочно) 7,5 м. В пункте 2.1.1 текстовой части градостроительного плана в предельных параметрах разрешенного строительства указан коэффициент использования территории в соответствии с местными нормативами, которые на момент его выдачи утверждены не были. В соответствии с действовавшими нормативами градостроительного проектирования процент застроенности территории (с учетом плотности застройки) должен составлять от 10 до 50%. В градостроительном плане максимальный процент застройки земельного участка составляет 60%. Согласно пункту 2.1.1. текстовой части градостроительного плана в части предельных параметров разрешенного строительства предусмотрено, что в многоэтажных многоквартирных домах предприятия обслуживания, разрешенные «по праву застройки», размещаются в первых этажах выходящих на улицы многоквартирных жилых домов при условии организации загрузки предприятий и входов для посетителей предприятий обслуживания со стороны улицы, оборудовании временных парковок автотранспорта, соблюдения минимальной ширины тротуара перед входом 1,5 м, после устройства входной группы, соблюдения норм благоустройства. Из чертежа градостроительного плана видно, что данные требования соблюдены быть не могут в принципе, так как доступ к застраиваемому земельному участку может быть осуществлен только с использованием придомовой территории 5-этажных жилых домов № 102 по ул. Ленина и № 137 по ул. Октябрьской. Принадлежащий обществу земельный участок изолирован другими смежными участками и выхода на какую-либо улицу не имеет. На чертеже градостроительного плана не указаны охранные зоны и схема инженерных коммуникаций, схема движения автотранспорта, поскольку эти объекты располагаются за границами градостроительного плана на смежных, принадлежащих иным собственникам земельных участках, в том числе и 30 машино-мест для нужд будущих жильцов строящегося дома. Данное обстоятельство подтверждается проектной документацией на возводимый многоквартирный жилой дом. Кроме того, строительство и в дальнейшем эксплуатация многоквартирного жилого дома невозможны без использования территорий смежных земельных участков, принадлежащих третьим лицам, без нарушения прав и законных интересов собственников этих земельных участков. Общая площадь возводимого здания в соответствии с выданным разрешением на строительство составляет 9380 кв. м., этажность – 10 (подвал + 9 этажей), общее количество квартир – 127, площадь застройки – 965,2 кв. м. Это противоречит пункту 2.2.1 текстовой части градостроительного плана (указано предельное количество этажей – 9; при определении количества этажей учитываются все этажи, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный, технический, мансардный и др.). В разделе проектной документации «Технико-экономические показатели» площадь застройки, состоящая из двух блок-секций, указана 965,2 кв. м, а площадь застройки каждой секции – 501,7 кв. м, то есть общая площадь застройки составляет 1003,40 кв. м. Следовательно, процент застройки земельного участка составляет уже не 60%, а 62% (по нормативам – 50%). Проектная документация не соответствует градостроительному плану земельного участка, за границы которого, на территорию смежных участков вынесены объекты, необходимые для эксплуатации и обслуживания многоквартирного жилого дома, без согласия собственников этих земельных участков. Это подтверждается схемой планировочной организации земельного участка, схемой движения автотранспорта, сводной схемой инженерных сетей проектной документации. С учетом изложенного, администрация на основании части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ отменила постановление от 22.01.2018 № 36 в порядке самоконтроля.

В нарушение требований статей 71, 169 и 271 Кодекса доводы органа местного самоуправления о законности его действий (решений), направленных на отмену градостроительного плана земельного участка и отзыв ранее выданного разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381 не исследовались и не оценивались судами. Мотивы, по которым суд отверг доказательства и отклонил доводы, приведенные администрацией в обоснование своих возражений, как и мотивы, по которым он не применил нормативные правовые акты, на которые ссылался орган местного самоуправления, в судебных актах отсутствуют. Отсутствие надлежащей мотивировки выводов судов, а также неполнота исследования доказательств и допущенные нарушения при их оценке являются существенными нарушениями норм процессуального права, которые привели к принятию неправильных судебных актов.

Производство по кассационной жалобе Гринкевич Н.А. подлежит прекращению судом округа применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Кодекса. 

Лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным настоящим Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле (статья 42 Кодекса).

В рамках дела № 33а-14847/2017 судом общей юрисдикции было рассмотрено административное исковое заявление граждан (в том числе, Гринкевич Н.А.) о признании незаконным выданного обществу разрешения на строительство от 03.04.2015 № RU 25531101-1381. Вступившим в законную силу апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 25.05.2017 по названному делу в удовлетворении требований граждан отказано. Таким образом, у Гринкевич Н.А. отсутствует право на обжалование судебных актов по настоящему делу. Государственная пошлина в размере 150 рублей, уплаченная Гринкевич Н.А. в федеральный бюджет, возврату не подлежит ввиду непредставления суду подлинника платежного извещения от 16.11.2018. Государственная пошлина подлежит возврату на основании пункта 3 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации после поступления в адрес суда заявления Гринкевич Н.А. о возврате пошлины (с приложением подлинного платежного извещения от 16.11.2018). 

Вывод апелляционного суда о необходимости прекращения производства по апелляционной жалобе Машковой З.П., Гринкевич Н.А., Погребняка В.Н., административный иск которых об отмене выданного обществу разрешения на строительство отклонен судом общей юрисдикции в рамках дела № 33а-14847/2017, является правильным. 

Вместе с тем, судебные акты по существу спора не могут быть признаны окружным судом законными и обоснованными, принятыми на основе всестороннего, полного и объективного исследования материалов дела. 

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Поскольку в силу требований части 2 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по установлению дополнительных обстоятельств и исследованию доказательств, дело следует направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края. При новом рассмотрении суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, установить все существенные для правильного разрешения спора обстоятельства, исследовать представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Кодекса, дать оценку доводам (возражениям) лиц, участвующих в деле. Спор следует разрешить при правильном применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с абзацем вторым части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что администрация (орган местного самоуправления) освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 42, 150, 274, 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

производство по кассационной жалобе Гринкевич Надежды Алексеевны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.05.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 по делу № А32-4850/2018 прекратить. 

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.05.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 по делу № А32-4850/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий 							      В.Е. Епифанов

Судьи                                                                                                                 В.А. Анциферов

                                                                                                                            Н.С. Мазурова