Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                   Дело № А45-4843/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2025 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                   Алексеевой Н.А.

судей                                                                  Буровой А.А.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Болтуновой А.Г., рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи (аудиозаписи) кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области на решение от 29.07.2024 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Нахимович Е.А.) и постановление от 10.10.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Зайцева О.О., Хайкина С.Н.) по делу № А45-4843/2024 по заявлению Департамента по социальной политике мэрии города Новосибирска (630099, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (630008, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконным решения.

Другие лица, участвующие в деле: индивидуальный предприниматель ФИО2 (352212, Республика Калмыкия), индивидуальный предприниматель ФИО3 (630501, Новосибирская область).

В судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи                      при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Надежкина О.Б.) приняли участие:

представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области – ФИО4 по доверенности от 27.12.2024;

ФИО3, лично.

Суд установил:

Департамент по социальной политике мэрии города Новосибирска (далее – департамент, заказчик) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – управление, антимонопольный орган) от 21.11.2023 № 054/06/104-2133/2023.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели ФИО2, ФИО3.

Решением от 29.07.2024 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 10.10.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, оспариваемое решение антимонопольного органа признано недействительным.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, ошибочным является вывод судов                    об отсутствии в действиях департамента вменяемых ему антимонопольным органом нарушений статей 8, 33, 42 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе); в состав одного лота включены функционально и технологически не связанные объекты – жилые помещения (квартиры), что ограничило количество участников закупки, создало угрозу конкуренции за право поставки жилых помещений; заказчиком в составе заявки установлены излишние требования: представить свидетельство о государственной регистрации права собственности или выписку из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) о зарегистрированных правах на жилое помещение, подтверждающие право собственности, необоснованные  требования о минимальной общей площади жилого помещения (квартиры) не менее 33 кв.м, районе города, ограничении этажности, срока введения жилых помещений в эксплуатацию.

Департамент просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения                           как соответствующие действующему законодательству.

В отзыве на кассационную жалобу индивидуальный предприниматель ФИО3 поддержала доводы кассационной жалобы.

Индивидуальный предприниматель ФИО2 отзыв на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не представила.

Проверив в соответствии со статями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает,  что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, 05.09.2023 заказчиком в единой информационной системе в сфере закупок в сети Интернет размещено извещение о проведении запроса котировок в электронной форме № 0151300000323000128 на приобретение жилых помещений (квартир) для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Объектом закупки определены 4 благоустроенных жилых помещения (квартиры) общей площадью не менее 33,0 кв.м каждая; начальная (максимальная) цена контракта 14 716 680,00 руб.

Торги признаны несостоявшимися, заказчиком принято решение заключить контракт с индивидуальным предпринимателем ФИО2 как единственным участником закупки.

Департаментом с индивидуальным предпринимателем ФИО2 заключен муниципальный контракт от 18.09.2023 № 121-К, предметом которого является приобретение 4 (четырех) жилых помещений (квартир) для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расположенных по адресам: 1) 

<

...> (общей площадью 38 кв.м); 2) 

<

...>, (общей площадью 38,1 кв.м); 3) 

<

...> (общей площадью 38,3 кв.м); 4) 

<

...> (общей площадью 37,9 кв.м).

В антимонопольный орган поступила жалоба индивидуального предпринимателя ФИО3 о нарушении департаментом при проведении названной закупки положений Закона о контрактной системе.

По результатам рассмотрения данной жалобы решением управления от 21.11.2023 № 054/06/104-2133/2023 департамент признан нарушившим положения части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе, постановления Правительства Новосибирской области от 24.09.2019 № 384-п «О порядке обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Новосибирской области».

Основанием для принятия указанного решения послужили выводы антимонопольного органа о неправомерном установлении департаментом при проведении названной закупки требований к площади жилого помещения не менее 33 кв.м, этажу (не первый и не последний этаж), сроку ввода в эксплуатацию жилого помещения (не ранее 2023 года); неправомерном требовании представить в составе заявки на участие: свидетельство о государственной регистрации права собственности или выписки из ЕГРН о зарегистрированных правах на жилое помещение, подтверждающие право собственности на жилое помещение;  документ, подтверждающий право представлять интересы собственника (который является субъектом малого предпринимательства) жилого помещения (нотариальная доверенность на представление интересов собственника на участие в закупке, выданная и оформленная в соответствии с гражданским законодательством, а также агентский договор (при наличии)); создании угрозы конкуренции за право реализации жилых помещений в связи с включением в одну закупку 4 объектов недвижимости, тем самым обеспечив преимущество участия в закупке лицам, имеющим от 4 и более жилых помещений, что ограничило количество участников закупки.

Не согласившись с указанным решением, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о несоответствии решения антимонопольного органа действующему законодательству и нарушении прав и законных интересов департамента.

Суд округа, оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1).

Исходя из положений статьи 8 названного Закона контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Положения Закона о контрактной системе не регламентируют вопросы формирования лотов при осуществлении закупок товаров, работ и услуг, не содержат запрета на объединение различных товаров, работ, услуг в один лот, каких-либо ограничений по величине лотов.

Согласно статье 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1). Одним из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является запрос котировок в электронной форме (пункт 3 части 2).

Электронный запрос котировок начинается с размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки (часть 1 статьи 50 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено названным Законом, должно содержать среди прочих следующие электронные документы: описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе (пункт 1); требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с названным Законом и инструкция по ее заполнению (пункт 3).

В части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрены правила, которыми заказчик должен руководствоваться при описании объекта закупки.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено,что описание объекта закупки должно носить объективный характер и включать в себя функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям (часть 2 статьи 33 Закона о контрактной системе).

Из буквального толкования вышеуказанных норм следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, должны сформировать предмет заказа и при описании объекта закупки таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, обеспечить приобретение (использование) товара исходя из собственных нужду, именно с такими характеристиками, которые им необходимы и соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

По общему правилу указание заказчиком в документации о закупке особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику                     с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться                            как ограничение круга потенциальных участников закупки.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды первой и апелляционной инстанции установили, что запрос котировок на приобретение квартир проводился за счет выделяемых в форме субвенций средств областного бюджета в соответствии с Законами Новосибирской области                           от 05.06.2013 № 331-ОЗ «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся                без попечения родителей» (далее – Закон № 331-ОЗ), от 10.12.2013 № 411-ОЗ«О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон № 411-ОЗ), Порядком обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Новосибирской области, утвержденным постановлением Правительства Новосибирской области от 24.09.2019№ 384-п (далее – Порядок № 384-п), муниципальной программой «Создание условий                   для осуществления гражданами права на жилище на территории города Новосибирска»   на 2019 – 2023 годы, утвержденной постановлением Мэрии города Новосибирска                        от 02.10.2018 № 3633, соглашением между Мэрией города Новосибирскаи Министерством труда и социального развития Новосибирской области об осуществлении отдельных государственных полномочий Новосибирской области                    от 11.01.2023 № 2.

По мнению антимонопольного органа, департаментом допущено необоснованное укрупнение лота путем включения в него различных жилых помещений, технологически    и функционально не связанных между собой, повлекшее невозможность участия в закупке лиц, имеющих в собственности меньшее количество жилых помещений.

В свою очередь, департамент полагает нецелесообразным и неэффективным проведение закупки по каждой квартире, указывая на то, что в рассматриваемом случае приобретение нескольких жилых помещений в рамках одной закупки обусловлено                их однотипностью, одинаково предъявляемым к ним требованиям, одинаковым расчетом стоимости, значительным объемом выделенных из федерального и областного бюджета на приобретение квартир субвенций, подлежащих освоению в определенные сроки в целях реализации прав вышеуказанной категории граждан и соблюдения условий государственных и муниципальных жилищных программ.

В рассматриваемой ситуации суды первой и апелляционной инстанций признали, что действия департамента по объединению в один лот нескольких квартир были обусловлены необходимостью приобретения однотипных жилых помещений, аналогичных по техническому заданию, с единым предназначением (обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), необходимостью исполнения условий государственных и муниципальных жилищных программ (достижение показателей результативности и сроков исполнения), бюджетных обязательств и в наибольшей степени отвечали потребностям заказчика, целям повышения эффективности, результативности осуществления закупки (в том числе позволили оптимизировать организационные и финансовые затраты департамента, обеспечить более эффективный контроль за исполнением контракта одним поставщиком).

Суды приняли во внимание, что до вступления в законную силу Закона Новосибирской области от 06.05.2022 № 203-ОЗ «О внесении изменения в статью 1 Закона Новосибирской области «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон № 203-ОЗ) Законом № 331-ОЗ была установлена норма обеспечения жильем граждан исходя из нормы предоставления площади жилого помещения не менее 30 кв.м общей площади на одного человека, после принятия указанного Закона – минимальная площадь предоставляемого помещения составляет 24 кв.м.

Пунктом 2 статьи 2 Закона № 203-ОЗ предусмотрено, что граждане, не реализовавшие принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня вступления в силу этого Закона, подлежат обеспечению жилыми помещениями исходя из нормы предоставления площади жилого помещения не менее 30 кв.м общей площади на одного человека.

Названными Законами Новосибирской области, Порядком № 384-п не установлены максимальные значения нормы обеспечения и не регулируется механизм проведения закупок.

Субвенции на приобретение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа предоставлены Правительством Новосибирской области в соответствии со статьей 6 Закона № 411-ОЗ, Методикой расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетамиз областного бюджета Новосибирской области для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (приложение к Закону № 411-ОЗ) для оплаты стоимости 33 кв.м жилого помещения.

С учетом изложенного суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу, что установление департаментом при проведении запроса котировок требования к площади жилого помещения (квартиры) не менее 33 кв.м является правомерным.

Поскольку Требования к жилым помещениям, предоставляемым детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (приложение к Порядку № 384-п), не устанавливают исчерпывающий перечень требований к жилым помещениям, суды верно сочли, что департамент вправе приобрести более качественное жилое помещение в пределах выделенных лимитов.

Принимая во внимание рынок недвижимости города Новосибирска, суды нижестоящих инстанций правильно признали, что установление года ввода дома в эксплуатацию и расположение квартиры не на первом и не на последнем этажах многоквартирного дома являются необходимыми функциональными, техническими, качественными и эксплуатационными характеристиками объекта закупки, а не чрезмерными требованиями, ограничивающими конкуренцию.

При этом судами верно отмечено влияние указанных характеристик квартир на улучшение их качества без увеличения их стоимости (приобретение квартир в новом доме с «чистовой» отделкой позволяет минимизировать необходимость проведения ремонтных работ, наличие аварийных ситуаций; расположенные на первом и последнем этажах многоквартирного дома квартиры ниже по стоимости по бытовым причинами криминогенным обстоятельствам).

Учитывая проведение спорной закупки с преимуществом, установленным статьей 30 Закона о контрактной системе, предписывающей проведение определенного объема закупок (не менее чем двадцать пять процентов совокупного годового объема закупок) исключительно у субъектов малого предпринимательства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу, что без получения свидетельствао государственной регистрации права собственности или выписки из ЕГРН о зарегистрированных правах на жилое помещение – невозможно установить реального собственника жилого помещения и отношение его к субъектам малого предпринимательства и, как следствие, исполнить положения части 12 статьи 48, подпункта «а» пункта 1 части 3 статьи 50 Закона о контрактной системе, регулирующие порядок рассмотрения заявок на участие в закупке и принятия решений о признании заявки на участие в закупке соответствующей извещению об осуществлении закупки или об отклонении заявки на участие в закупке.

На основании части 3 статьи 27 Закона о контрактной системе участники закупки имеют право выступать в отношениях, связанных с осуществлением закупки,                           как непосредственно, так и через своих представителей. Полномочия представителей участников закупки подтверждаются доверенностью, выданной и оформленной                            в соответствии с гражданским законодательством.

Исходя из положений статей 130, 209, 554 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» на момент составления и размещения в единой информационной системе проекта контракта заказчик должен обладать всей информацией относительно объекта недвижимости, предложенного к приобретению победителем закупки, и его собственнике, права которого зарегистрированы в установленном порядке, и уполномоченном представителе собственника, привлеченном в рамках оказания посреднических услуг по распоряжению жилым помещением.

В таких ситуациях выписка из ЕГРН и документ, подтверждающий полномочия представителя собственника жилого помещения (с правом продажи), фактически являются для заказчика, реализующего социально значимую функцию, единственным способом оперативной проверки сведений о предлагаемом к приобретению объекте недвижимости (жилом помещении), в том числе о наличии и основании возникновения зарегистрированного права и имеющихся обременениях, и полномочиях участника закупки, не являющегося собственником жилого помещения (квартиры).

С учетом изложенного суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии в действиях департамента нарушений пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе при проведении спорной закупки.

Закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупки), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения названного Закона, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий                     для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов жителей соответствующих публично-правовых образований,                в интересах которых осуществляются расходы бюджетов (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации                             от 18.11.2019 № 307-ЭС19-12629).

Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников закупки, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым                                  в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям публично-правового образования, государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых                                      для осуществления их функций и полномочий.

Вопреки позиции управления в рассматриваемом случае сам по себе факт укрупнения лота и включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников закупки лиц, не отвечающих таким целям,не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе.

В нарушение статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ антимонопольным органом                     не представлено доказательств того, что действия департамента при проведении запроса котировок были осуществлены в целях обеспечения победы конкретному хозяйствующему субъекту, привели к необоснованному ограничению количества участников закупки.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о несоответствии оспариваемого решения управления действующему законодательству, нарушении прав и законных интересов департамента в сфере экономической деятельности, в связи с чем правомерно удовлетворили заявленное требование.

Довод подателя кассационной жалобы о том, что суды нижестоящих инстанций не дали оценку тому обстоятельству, что при спорной закупке департамент незаконно ограничил число участников закупки при установлении требования к расположению жилых помещений в конкретном районе города Новосибирска, подлежит отклонению, поскольку согласно оспариваемому решению комиссия управления пришла к выводу,что указанное требование не может привести к ограничению конкуренции в силу сформированного рынка поставщиков (третий абзац на странице 4).

Доводы подателя кассационной жалобы повторяют его позицию по спору, являлись предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций и не опровергают их выводы, сделанные на основании правильного применения норм права к установленным обстоятельствам дела.

Суд округа не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований                    для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 29.07.2024 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление                  от 10.10.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-4843/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                      Н.А. Алексеева

Судьи                                                                                    А.А. Бурова

ФИО1