/

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-34703/2016

г. Краснодар

18 декабря 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2017 года.

    Полный текст постановления изготовлен 18 декабря 2017 года.

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зуб А.А. (с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда), при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя Берга Олега Викторовича (ОГРНИП 304366307900192) – Берга О.В. (лично), в отсутствие представителей заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) – департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1042305701954), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Берга Олега Викторовича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.03.2017 (судья Пристяжнюк А.Г.), дополнительное решение от 29.05.2017 (судья Пристяжнюк А.Г.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.10.2017 по делу № А32-34703/2016 (судьи Сурмалян Г.А., Смотрова Н.Н., Филимонова С.С.), установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Берг Олег Викторович (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее – департамент), в котором просил:

– признать недействительным ненормативный правовой акт департамента – отказ в выдаче разрешения на строительство от 18.03.2016 № 29/03-972,

– признать недействительным ненормативный правовой акт департамента – отказ в выдаче разрешения на строительство от 24.05.2016 № 29/6271-1,

– признать недействительным ненормативный правовой акт департамента – отказ в выдаче разрешения на строительство от 25.05.2016 № 29/6343-1,

– признать недействительным ненормативный правовой акт департамента – отказ в выдаче разрешения на строительство от 31.05.2016 № 29/6742-1 (в заявлении номер ошибочно указан как 6742-1).

Решением от 15.03.2017 ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока на обжалование отказов департамента в выдаче разрешений на строительство удовлетворено. Отказы департамента в выдаче предпринимателю разрешений на строительство, изложенные в письмах от 18.03.2016 № 29/03-972, от 24.05.2016                 № 29/6271-1 и от 25.05.2016 № 29/6343-1, признаны незаконными, как не соответствующие статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс). В остальной части заявленных требований отказано. С департамента в пользу предпринимателя взыскано 300 рублей возмещения госпошлины.

Данный судебный акт мотивирован следующим. Предприниматель является арендатором земельных участков: с кадастровым номером 23:43:0303050:88 площадью 610 кв. м (для строительства офисов, договор от 24.11.2014);  с кадастровым номером 23:43:0305056:1045 площадью 617 кв. м (для строительства офисов, договор                        от 30.06.2015); с кадастровым номером 23:43:0207038:218 площадью 218 кв. м (для размещения объектов розничной торговли, договор от 16.11.2015); с кадастровым номером 23:43:0303054:328 площадью 408 кв. м (для размещения детской площадки, договор от 08.09.2015). На заявления предпринимателя о выдаче разрешения на строительство объектов уполномоченный орган ответил отказами; в части отказов            от 18.03.2016 № 29/03-972, от 24.05.2016 № 29/6271-1 и от 25.05.2016 № 29/6343-1 заявитель обратился с жалобой в управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее – антимонопольный орган, управление антимонопольной службы). Решением антимонопольного органа от 04.07.2016 жалоба Берга О.В. признана обоснованной, вынесено предписание о совершении в срок до 08.08.2016 действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, которое департаментом не исполнено. Обращением в антимонопольный орган заявитель мотивировал уважительность пропуска трехмесячного срока для подачи заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс). Констатировав, что в арбитражный суд заявитель обратился 03.10.2016, тогда как оспариваемые решения датированы 18.03.2016, 24.05.2016, 25.05.2016 и 31.05.2016, суд признал причину пропуска уважительной, а пропущенный срок –подлежащим восстановлению. Решение антимонопольного органа департаментом обжаловано в арбитражный суд, который при рассмотрении дела № А32-31331/2016 признал его законным. Рассматривая названное дело, суд установил, что проверка соответствия проектной документации постановлению Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 не относится к полномочиям органа местного самоуправления. Обязательное согласование с аэродромом «Краснодар Центральный», в связи с расположением земельного участка в 15-, 30-км радиусе от контрольной точки аэродрома, не предусмотрено частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса. По решению застройщика задание на проектирование не предусматривает подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 3 части 6 статьи 48 Градостроительного кодекса), в связи с чем, в проектной документации не предусмотрен раздел «Сведения об инженерном оборудовании и технических условиях». Вопреки отказам, раздел «Общая пояснительная записка» в проектной документации имеется (раздел 1). Применительно к мотивам отказов о непредставлении подлинника задания на проектирование, согласованного с управлением социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в городе Краснодаре, и заключения управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, в связи с расположением земельного участка на территории исторического поселения, суд указал на недопустимость истребования документов, не предусмотренных Градостроительным кодексом (часть 16 статьи 48,    часть 10 статьи 51). Несоответствие проектной документации постановлению Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 не отнесено частью 13       статьи 51 Градостроительного кодекса к числу оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. С учетом решения антимонопольного органа, решения арбитражного суда по делу № А32-31331/2016, суд пришел к выводу о необоснованности доводов департамента, изложенных в оспариваемых отказах от 18.03.2016 № 29/03-972,                   от 24.05.2016 № 29/6271-1 и от 25.05.2016 № 29/6343-1. Требование заявителя о признании незаконным отказа от 31.05.2016 № 29/6742-1, мотивированного отсутствием необходимости в выдаче разрешения на строительство объекта (детская площадка), не являющего капитальным, суд оставил без удовлетворения, с учетом положений части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Дополнительным решением от 29.05.2017 на департамент возложена обязанность в установленный законом срок рассмотреть заявления предпринимателя о выдаче разрешений на строительство в соответствии с требованиями статьи 51 Градостроительного кодекса.

Данный судебный акт мотивирован тем, что требование заявителя об обязании департамента устранить допущенные нарушения, путем выдачи разрешений, поступило в арбитражный суд после объявления судом резолютивной части решения по делу, в связи с чем, не могло быть рассмотрено судом 09.03.2017. Заявитель не наделен правом определения процессуального порядка рассмотрения спора, поэтому указанный способ защиты не соответствует ни положениям Арбитражного процессуального кодекса, ни статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс). Правовых оснований возлагать на департамент обязанность выдать разрешения на строительство у суда не имеется, поскольку арбитражный суд не вправе подменять функции уполномоченного органа местного самоуправления, в ведении которого находится принятие таких решений. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.03.2015 по делу       № А53-15688/2014, от 13.03.2015 по делу № А53-19037/2014.

Апелляционным постановлением от 03.10.2017 решение от 15.03.2017, с учетом дополнительного решения от 29.05.2017, отменены, в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме. 

Судебный акт мотивирован следующим. В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса (здесь и далее Градостроительный кодекс – в применимой к спорным правоотношениям редакции) уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение 10 дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка. Приведенный в части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса перечень полномочий органов, уполномоченных на выдачу разрешений на строительство, является исчерпывающим. В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка. Указанный перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим (письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 06.12.2010 № Д23-4982). Ни заявитель, ни суд первой инстанции не опровергли позицию департамента в части непредставления предпринимателем в департамент вместе с заявлением документов, перечисленных в оспариваемых отказах. Суд апелляционной инстанции согласился с департаментом в том, что в заявлениях предпринимателя о выдаче разрешения на строительство объекта, в приложении, отсутствует информация о предоставлении всех необходимых документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса, и это подтверждается представленными в материалы дела заявлениями предпринимателя, копиями проектной документации. В нарушение положений части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса предприниматель не представил ни одного доказательства, подтверждающего, что вместе с заявлениями о выдаче разрешений на строительство им был предоставлен в департамент весь указанный выше перечень документов. Довод о том, что согласно проектной документации функционирование проектируемого объекта капитального строительства по решению заказчика осуществляется без его подключения к сетям инженерно-технического обеспечения общего пользования, отклонен, поскольку это противоречит требованиям градостроительного законодательства, санитарным нормам и правилам (с учетом целевого назначения земельных участков и проектов планируется строительство офисных помещений и помещений розничной торговли). Кроме того, в рамках дела                             № А32-2043/2016 предприниматель оспаривал действия (бездействие) администрации по непредставлению оригиналов технических условий подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения к спорным объектам. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции не учел, что предпринимателем не представлены в материалы дела документы, подтверждающие соответствие возводимых объектов санитарным и пожарным нормам и правилам. Обращаясь с настоящим заявлением в суд, предприниматель фактически сослался лишь на вышеуказанные решение и предписание управления антимонопольной службы                   от 04.07.2016. Между тем, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.08.2017 по делу № А32-31331/2016 решение от 02.02.2017 и апелляционное постановление от 26.04.2017 по этому делу отменены, признаны недействительными решение управления антимонопольной службы от 04.07.2016 по делу № 195-Т/2016 и предписание от 04.07.2016 № 42-195-Т/2016. С выводами суда первой инстанции о том, что объект строительства «Детская площадка», расположенный по адресу: г. Краснодар, ул. М. Горького, 158, не является объектом капитального строительства, соответственно, не требуется разрешение на его строительство, апелляционный суд согласился. Довод предпринимателя о том, что согласно пункту «м» раздела 1 «Пояснительная записка» проектной документации и заданию на проектирование, включенному в состав проектной документации, этот объект является капитальным, не принят, поскольку данный проект не прошел соответствующую экспертизу, исходя из характеристик объекта, строительство не предполагается. Более того, участок с кадастровым номером 23:43:0303054:328, площадью 601 кв. м, по адресу: г. Краснодар, ул. М. Горького, 158, был предоставлен предпринимателю с целевым назначением для размещения детской площадки, без права капитального строительства, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. При этом предприниматель вместе с заявлением также не представил в департамент весь перечень вышеуказанных документов для получения разрешения на строительства объекта. Все оспариваемые отказы департамента в выдаче разрешений на строительство соответствуют требованиям части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, являются законными и не нарушают законных прав и интересов предпринимателя. Апелляционный суд также отметил, что согласно имеющейся в информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» в сети Интернет информации, в рамках дела № А32-15127/2017 рассматривается иск предпринимателя к администрации муниципального образования город Краснодар о признании права собственности на объекты недвижимости, в выдаче разрешений на строительство которых, ему отказано. Нормами градостроительного законодательства не предусмотрена возможность выдачи разрешения на строительство уже возведенного объекта. 

В кассационной жалобе (с учетом пояснений заявителя в судебном заседании) предприниматель просит решение от 15.03.2017 отменить в части отказа в выдаче разрешения на строительство на земельном участке по ул. М. Горького, 158, в                    г. Краснодаре, в части отказа в обязании департамента выдать разрешение на строительство на других земельных участках отменить дополнительное решение               от 29.05.2017, апелляционное постановление от 03.10.2017 отменить полностью, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований. 

Податель жалобы указывает, что  у заявителя и заинтересованного лица нет разногласий относительно состава представленных заявителем в департамент для выдачи разрешения на строительство документов. Отсутствие  документов, действительно не представленных заявителем (технические условия подключения объекта к инженерным сетям; сведения об инженерном оборудовании; согласие аэродрома; содержание к внешнему виду здания (сооружения); цветовое расположение фасадов; задание на проектирование, согласованное управлением социальной защиты), не является основанием для отказа в выдаче разрешений на строительство. Вступившими в законную силу судебными актами по делу № А32-2043/2016 установлено, что технические условия подключения к инженерным сетям незаконно не выданы заявителю именно администрацией муниципального образования город Краснодар, от имени которой действует департамент. В силу пункта 4 статьи 1 Гражданского кодекса никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения; отказ в выдаче разрешения на строительство, со ссылкой на отсутствие технических условий, противоречит данной норме. В связи с отказом администрации в выдаче технических условий присоединения к инженерным сетям, заявитель был вынужден проектировать объекты без инженерных сетей, в связи с чем, в проектной документации отсутствуют сведения об инженерном оборудовании. Остальные, не представленные заявителем документы, не входят в перечень документов, которые застройщик обязан приложить к заявлению о выдаче разрешения на строительство, установленный частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса; непредставление указанных документов не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Остальные основания отказа в выдаче разрешения на строительство, представляют собой ссылки на недостатки содержания представленных заявителем документов, что не относится к непредставлению документов, и согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, также не является основанием отказа в выдаче разрешения на строительство. В нарушение части 12        статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса, апелляционный  суд не указал нормы градостроительного законодательства, которым, якобы, противоречит строительство объекта капитального строительства без подключения к инженерным сетям. Запроектированные объекты согласно проектной документации являются не зданиями, а сооружениями, которые не должны иметь систем инженерного оборудования     (подпункты 6, 23 части 2 статьи 2 Федерального закона № 384-ФЗ «О безопасности зданий и сооружений»). Непредставление заявителем документов, подтверждающих соответствие объекта санитарным и пожарным нормам и правилам, не является основанием отказа в выдаче разрешения на строительство, так как не входит в закрытый перечень оснований отказа, установленный частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса; определение такого соответствия является предметом экспертизы проектной документации, которая, однако, не проводится для одноэтажных объектов площадью менее 1 500 кв. м (пункт 4 части 2, часть 5 статьи 49 Градостроительного кодекса). Департамент проводить проверку проектной документации на соответствие санитарным и пожарным нормам не вправе. Решение антимонопольного органа постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делу № А32-31331/2016 отменено по формальным основаниям, без опровержения выводов этого органа и судов первой, апелляционной инстанции, по существу. Вывод суда о невозможности строительства на земельном участке по                 ул. М. Горького, 158, сделан без исследования подтверждающих его обстоятельств, что противоречит обязательному указанию Арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делу № А32-34703/2016 о проверке оснований такого строительства, которое в настоящее время исполняет суд первой инстанции в рамках указанного дела. На момент принятия оспариваемых отказов сооружения еще не были возведены, поэтому их возведение не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Факт нарушения прав заявителя оспариваемым решением устанавливается на момент его вынесения. Согласно статье 201 Арбитражного процессуального кодекса, признание незаконным отказа выдать разрешение на строительство влечет возложение обязанности восстановить нарушенное право заявителя. В данном случае, нарушенным правом является не право на рассмотрение заявителя (это право департаментом соблюдено), а право на выдачу разрешения на строительство. Возлагая, в порядке восстановления права, обязанность выдать документ, суд не присваивает полномочия органа власти, поскольку не выдает этот документ самостоятельно.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса заседание суда кассационной инстанции проведено с использованием систем видеоконференц-связи.

В судебном заседании предприниматель, с учетом направленного в суд кассационной инстанции объяснения к кассационной жалобе, на ее удовлетворении настаивал.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителя заявителя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит принятые по делу судебные акты подлежащими отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 05.05.2016 (дата отправки корреспонденции почтой) предприниматель обратился в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство детской площадки на арендуемом им по договору          от 08.09.2015 земельном участке с кадастровым номером 23:43:0303054:328, по адресу:      г. Краснодар, ул. им. М. Горького, 158, приложив к нему документы, перечисленные в заявлении (т. 1, л. д. 69, 71 – 95).

Письмом от 31.05.2016 № 29/6742-1 департамент отказал в выдаче разрешения на строительство детской площадки – подсобного сооружения площадью 15,68 кв. м, сославшись на то, что:

– по договору аренды от 08.09.2015 земельный участок предоставлен администрацией в аренду сроком на 5 лет для размещения детской площадки, без права капитального строительства объектов на данном участке, 

– нормами части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса не предусмотрена  выдача разрешения на строительство объектов, не являющихся объектами капитального строительства, и строений, сооружений вспомогательного использования (т. 1, л. д. 70).

05.05.2016 (дата отправки корреспонденции почтой) предприниматель обратился в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство офисов (сложное сооружение) на арендуемом им по договору от 24.11.2014 земельном участке с кадастровым номером 23:43:0303050:88, по адресу: г. Краснодар, ул. им. М. Горького, 108/1, приложив к нему документы, перечисленные в заявлении (т. 1, л. д. 96, 98 – 147).

Письмом от 24.05.2016 № 29/6271-1 департамент отказал предпринимателю в выдаче разрешения на строительство офисов, сославшись на:

– несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка от 20.01.2015 № RU23306000-00000000004499, 

– выполнение проектной документации не в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (в разделах «Пояснительная записка», «Архитектурные решения» отсутствуют проектные характеристики проектируемого объекта: площадь застройки, общая площадь объекта, этажность, количество этажей, строительный объем), 

– отсутствие в схеме планировочной организации в границах земельного участка парковочных мест для хранения автотранспорта в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар, 

– отсутствие схемы организации рельефа, 

– отсутствие сведений об инженерном оборудовании, 

– отсутствие в сводном плане сетей инженерно-технического обеспечения инженерных сетей (водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, теплоснабжение) с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения), 

– непредставление технических условий подключения возводимого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, 

– непредставление согласования аэродрома «Краснодар Центральный», в связи с расположением земельного участка в 15-, 30-км радиусе от контрольной точки аэродрома «Краснодар Центральный» (т. 1, л. д. 97).

19.02.2016 предприниматель обратился в администрацию муниципального образования город Краснодар, в связи с отказом в принятии заявления в департаменте, с заявлением о выдаче разрешения на строительство офисов (сложная вещь) на арендуемом им по договору от 30.06.2015 земельном участке с кадастровым номером 23:43:0305056:1045, по адресу: г. Краснодар, ул. Гимназическая, 78, приложив к нему документы, перечисленные в заявлении (т. 1, л. д. 148, 149, 151 – 197).

Письмом от 24.05.2016 № 29/6271-1 департамент отказал предпринимателю в выдаче разрешения на строительство офисов, сославшись на:

– несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка от 15.07.2015 № RU23306000-00000000005155, 

– выполнение проектной документации не в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (отсутствуют разделы «Схема планировочной организации земельного участка», «Схема организации земельного участка на топографическом плане», «Схема организации рельефа, земляных масс, благоустройства территории», «Сведения об инженерном оборудовании», «Сводный план сетей инженерно-технического обеспечения» с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения),

– отсутствие в схеме планировочной организации земельного участка мест для хранения автотранспорта в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар, 

– необходимость выполнить требования к содержанию и внешнему виду зданий, сооружений, в соответствии с разделом III решения городской Думы Краснодара                от 21.08.2013 № 52 п. 6 в редакции от 19.06.2014 № 64 п. 5 «Об утверждении правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар»,

– отсутствие цветового решения фасадов,

– непредставление технических условий на подключение возводимого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, 

– непредставление согласования аэродрома «Краснодар Центральный», в связи с расположением земельного участка в 15-, 30-км радиусе от контрольной точки аэродрома «Краснодар Центральный»,

– непредставление согласования с управлением по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края, в связи с расположением земельного участка на территории памятника археологии и территории исторического поселения город Краснодар (решение городской Думы Краснодара              от 30.01.2007 № 19 п. 6 (в редакции решения от 20.11.2014 № 70, п. 2), Закон Краснодарского края от 08.05.2014 № 2948-КЗ «О внесении изменений в Закон Краснодарского края «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Краснодарского края»),

 – необходимость представления подлинника задания на проектирование, согласованного с управлением социальной защиты населения департамента социальной защиты населения Краснодарского края в городе Краснодаре, в целях реализации требований Закона Краснодарского края от 27.04.2008 № 1229-КЗ «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других категорий маломобильных граждан к объектам инженерной, социальной и транспортной инфраструктур, информации и связи в Краснодарском крае», постановления главы администрации Краснодарского края               от 08.10.2007 № 950 «О порядке согласования заданий на проектирование объектов социальной инфраструктуры при их строительстве, реконструкции и капитальном ремонте» (т. 1, л. д. 150).

05.05.2016 (дата отправки корреспонденции почтой) предприниматель обратился в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта розничной торговли на арендуемом им по договору от 16.11.2015 земельном участке с кадастровым номером 23:43:0207038:218, по адресу: г. Краснодар, ул. Чапаева, 79/А, приложив к нему документы, перечисленные в заявлении (т. 1, л. д. 198, 199, 201 – 202, т. 2, л. д. 1 – 35).

Письмом от 25.05.2016 № 29/6343-1 департамент отказал предпринимателю в выдаче разрешения на строительство объекта розничной торговли, сославшись на:

– несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка от 16.11.2015 № RU23306000-00000000005470, а именно, выход объекта строительства за границы места допустимого строительства объекта,

– выполнение проектной документации не в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (в пояснительной записке отсутствуют проектные характеристики проектируемого объекта: площадь застройки, общая площадь объекта, этажность, количество этажей, строительный объем),

– выполнение схемы планировочной организации земельного участка не на топографической съемке, необходимость представить топографический материал с границами, с учетом границ предоставленного земельного участка,

– выполнение схемы планировочной организации земельного участка не в соответствии с чертежом градостроительного плана земельного участка,

– отсутствие организации подъездов и подходов со стороны существующих подходов и подъездов,

– отсутствие схемы организации рельефа, земляных масс, благоустройства территории,

– отсутствие сводного плана сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения,

– отсутствие в схеме планировочной организации земельного участка мест для хранения автотранспорта в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар, 

– отсутствие раздела «Сведения об инженерном оборудовании: сети водоснабжения, водоотведения, сети электроснабжения, сети теплоснабжения»,

–  непредставление технических условий на водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, теплоснабжение, на подключение возводимого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения,

– необходимость выполнить стройгенплан в проекте организации строительства в соответствии с чертежом градостроительного плана на топографической основе,

 – необходимость выполнить требования к содержанию и внешнему виду зданий и сооружений в соответствии с разделом III решения городской Думы Краснодара                от 21.08.2013 № 52 п. 6 в редакции от 19.06.2014 № 64 п. 5 «Об утверждении правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар»,

– отсутствие цветового решения фасада,

– непредставление согласования аэродрома «Краснодар Центральный», в связи с расположением земельного участка в 15-, 30-км радиусе от контрольной точки аэродрома «Краснодар Центральный» (т. 1, л. д. 200).

Полагая, что вышеназванные решения департамента об отказе в выдаче разрешений на строительство объектов не соответствуют действующему законодательству, нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, предприниматель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частями 7, 11 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (пункт 1 части 11), проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (пункт 2 части 11), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11).

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В соответствии с частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 19.04.2006 № 16228/05, пропуск процессуального срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Кодекса, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. 

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции пришли частично к тождественным, частично – к противоположным выводам по существу заявленных требований, а также по вопросу о соблюдении предпринимателем процессуального срока, предусмотренного статьей 198 Кодекса, для оспаривания решений органа, осуществляющего публичные полномочия.

Суд первой инстанции признал трехмесячный срок для оспаривания в судебном порядке отказов в выдаче разрешений на строительство пропущенным предпринимателем, однако, подлежащим восстановлению, в связи со своевременным (в установленный срок) обжалованием спорных отказов (до обращения в арбитражный суд) в антимонопольном органе.

Вместе с тем, в решении отсутствуют сведения об установленном моменте получения предпринимателем каждого из четырех спорных отказов департамента, с которого и подлежит исчислению процессуальный срок на их оспаривание, предусмотренный частью 4 статьи 198 Кодекса.

Доводы апелляционной жалобы департамента, относительно отсутствия в материалах дела доказательств уважительности причин пропуска срока на оспаривание отказов в выдаче разрешений на строительство, а также заявления предпринимателя о восстановлении данного срока, судом апелляционной инстанции не проверены и в итоговом судебном акте не отражены.

Удовлетворяя требования заявителя в части отказов в выдаче разрешений на строительство от 18.03.2016, от 24.05.2016, от 25.05.2016, суд первой инстанции ошибочно исходил из того, что одним из оснований (незаконных) для таких отказов послужило несоответствие (в судебном акте не указано, чему) градостроительных планов земельных участков.

В то же время, в силу прямого указания части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка. В оспариваемых отказах департамент также указывал на несоответствие представленных документов, в числе которых была проектная документация, требованиям конкретных градостроительных планов земельных участков, а не на несоответствие чему-либо самих градостроительных планов.  

В чем именно выразилось несоответствие представленной заявителем в департамент проектной документации требованиям градостроительных планов земельных участков, не указано департаментом в оспариваемых отказах от 18.03.2016, от 24.05.2016, от 25.05.2016, не конкретизирован и не проверен с исчерпывающей полнотой данный довод и в ходе судебного разбирательства.

Суд апелляционной инстанции названную, существенную неточность, повлекшую неправильное определение предмета судебного исследования, и разрешение спора по существу, не выявил и не устранил.

Удовлетворяя заявленные требования в части отказов в выдаче разрешений на строительство от 18.03.2016, от 24.05.2016, от 25.05.2016, суд первой инстанции исходил, в значительной степени, из решения антимонопольного органа (об обоснованности жалоб предпринимателя; т. 1, л. д. 33 – 35, 36 – 37) и решения арбитражного суда от 02.02.2017 по делу № А32-31331/2016 (т. 3, л. д. 27 – 31) об оспаривании департаментом решения антимонопольного органа от 04.07.2016, предписания от 04.07.2016.

Однако, как правильно указал суд апелляционной инстанции, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.08.2017 по делу № А32-31331/2016 вынесенные по этому делу решение от 02.02.2017 и апелляционное постановление             от 26.04.2017 отменены, решение управления антимонопольной службы от 04.07.2016 по делу № 195-Т/2016 и предписание от 04.07.2016 № 42-195-Т/2016, признаны недействительными.

Детальный и исчерпывающий анализ оснований, содержащихся в спорных отказах департамента в выдаче разрешений на строительство объектов от 18.03.2016 № 29/03-972,                   от 24.05.2016 № 29/6271-1 и от 25.05.2016 № 29/6343-1, в решении и дополнительном решении отсутствует.

Суд апелляционной инстанции согласился с департаментом в том, что в заявлениях отсутствует информация о предоставлении всех необходимых документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. 

Однако названным судом не проверены и не опровергнуты выводы суда первой инстанции и возражения предпринимателя, относительно отдельных документов (согласований), избыточных и неправомерно истребованных у него, в том числе в связи с проектированием объектов, не требующих подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, не назван конкретный перечень документов, которые предприниматель должен был представить, но не представил при обращении в департамент.

Предприниматель в кассационной жалобе также обоснованно указал на отсутствие в апелляционном постановлении от 03.10.2017 нормативного обоснования суждений о недопустимости строительства офисных помещений и помещений розничной торговли без подключения к сетям инженерно-технического обеспечения общего пользования, о необходимости подтверждения на этапе выдачи разрешения на строительство соответствия проектируемых объектов санитарным и пожарным нормам и правилам. 

Проектная документация, предусматривающая, в отдельных случаях, возведение сооружений сезонного типа (функционирующих в теплое время года, в светлое время суток), на предмет соответствия требованиям градостроительных планов земельных участков, условиям договоров аренды земельных участков, предоставленных для строительства (документации по проведению торгов по продаже права на заключение договоров аренды), судами не анализировалась и не оценивалась. Администрация муниципального образования город Краснодар, являющаяся арендодателем земельных участков, предполагаемых к застройке, к участию в деле не привлекалась.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования в части отказа от 31.05.2016 № 29/6742-1, мотивированного отсутствием необходимости в выдаче разрешения на строительство детской площадки, не являющейся капитальным объектом, суд первой инстанции не указал, со ссылкой на условия договора аренды земельного участка              от 08.09.2015 № 430002180, предоставленного для размещения детской площадки, и проектную документацию, представленную в департамент для получения разрешения на строительство, на признаки, свидетельствующие о некапитальном характере данного объекта.

Отклоняя доводы предпринимателя о том, что согласно проектной документации и заданию на проектирование, включенному в ее состав, детская площадка является капитальным объектом, суд апелляционной инстанции сослался на факт отсутствия соответствующей экспертизы, не раскрыв нормативно этот свой вывод (какая экспертиза и каким законом (иным нормативным правовым актом) предусмотрена для подтверждения капитального характера проектируемого объекта строительства). Являющееся очевидным, применительно к яме с песком для прыжков, и площадке из уплотненного грунта для разбега, данное суждение апелляционного суда о некапитальном характере объекта, не может быть распространено произвольно и на сооружение для занятия спортом, для отдыха между занятиями, площадью 15,68 кв. м.   

Довод суда апелляционной инстанции о том, что земельный участок с кадастровым номером 23:43:0303054:328 предоставлен для целей размещения детской площадки без права капитального строительства, в постановлении от 03.10.2017 ничем не обоснован. 

Итоговый судебный акт по делу № А32-2043/2016, в котором рассматривается вопрос о возможности капитального строительства детской площадки на земельном участке, арендованном предпринимателем по договору от 08.09.2015 № 430002180, до настоящего времени в законную силу не вступил, арбитражный суд округа лишен возможности принять его во внимание.

Итоговый судебный акт по делу № А32-15127/2017 по иску предпринимателя к администрации муниципального образования город Краснодар о признании права собственности на возведенные без соответствующих разрешений сооружения, на момент рассмотрения судами апелляционной и кассационной инстанций настоящего дела, также в законную силу не вступил. С учетом приведенной в решении от 10.10.2017 по делу              № А32-15127/2017 мотивировки, вопрос о правомерности оспариваемых отказов департамента в выдаче разрешений на строительство объектов актуальности для заявителя не утратил.

Согласно пунктам 4 и 5 части 2 статьи 125, части 1 статьи 168, части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и статьи 201 Кодекса рассмотрение дела в арбитражном суде происходит исходя из предмета и основания, заявленных в иске (заявлении, поданном в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса). При этом под предметом иска понимается материально-правовое требование истца к ответчику, в основание иска входят юридические факты, с которыми нормы материального права связывают возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.10.2012 № 5150/12).

Следует из пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Доводы кассационной жалобы предпринимателя о несоответствии вышеназванным требованиям процессуального закона и существу спорных правоотношений дополнительного решения от 29.05.2017 по настоящему делу окружной суд находит обоснованными, но недостаточными для оставления его в силе, с учетом иных приведенных в настоящем постановлении выводов.

Акты окружного суда по делам № А53-15688/2014, № А53-19037/2014, на которые имеется ссылка в дополнительном решении от 29.05.2017 по делу № А32-34703/2016, верность изложенных в нем суждений не подтверждают, поскольку постановлены по иным спорам (в деле № А53-15688/2014 оспаривалось бездействие органа местного самоуправления, что обусловило возложение на его судом обязанности совершить действия, не предрешая их результат) и при иных фактических обстоятельствах (в деле    № А53-19037/2014 суды установили неправомерность отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию по приведенным в нем основаниям, но указали на наличие иных вопросов, не разрешенных в деле, исключающих принятие решения о выдаче испрашиваемого заявителем у органа местного самоуправления разрешения).

При таких обстоятельствах решение от 15.03.2017, дополнительное решение           от 29.05.2017 и апелляционное постановление от 03.10.2017 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела – установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, статья 71, пункты 1 – 3 части 4 статьи 170, пункты 12 – 14 части статьи 271, части 1, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить недостатки, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, установить и исследовать существенные для рассмотрения дела обстоятельства, дать правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить его с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Учитывая сложность настоящего спора, в котором оспаривается четыре самостоятельных решения органа, осуществляющего публичные полномочия, принятых в отношении не взаимосвязанных между собой объектов, по самостоятельным основаниям, подлежащим проверке, число которых значительно, и при различных фактических обстоятельствах, окружной суд отмечает, что в соответствии с частью 3 статьи 130 Кодекса арбитражный суд первой инстанции вправе выделить одно или несколько соединенных требований в отдельное производство, если признает раздельное рассмотрение требований соответствующим целям эффективного правосудия.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.03.2017, дополнительное решение от 29.05.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда              от 03.10.2017 по делу № А32-34703/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

            Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                      Н.С. Мазурова

Судьи                                                                                                                    Я.Е. Волков

                                                                                                                               А.И. Мещерин