АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А71- 15553/2023

19 марта 2024 года

г. Ижевск

 

Резолютивная часть решения объявлена 04 марта 2024г.

Полный текст решения изготовлен 19 марта 2024г.

Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи М.С. Сидоровой, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» п.Ува к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике г.Ижевск о признании недействительным решения от 11.07.2023 по делу №018/01/17-323/2023,

с участием третьих лиц: 1) ООО АТП КНАИС п.Ува, 2) ООО «УваАвтоТранс» п.Ува, 3) ООО «Увинское АТП» п.Ува, 4) Прокуратура Увинского района, 5) ГКУ УР «Региональный центр закупок Удмуртской Республики»,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 16.09.2022;

от ответчика – ФИО3 по доверенности от 15.01.2024;

от ГКУ УР «Региональный центр закупок Удмуртской Республики» - ФИО4 по доверенности от 29.12.2023;

от ООО АТП КНАИС – ФИО5 по доверенности от 11.01.2023;

от ООО «УваАвтоТранс» – ФИО5 по доверенности от 11.03.2022;

от остальных третьих лиц – не явились, уведомлены,

установил:

Администрация муниципального образования «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» п.Ува (далее - Администрация, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике г. Ижевск (далее – УФАС по УР, Удмуртское УФАС России, антимонопольный орган, ответчик) от 11.07.2023 по делу №018/01/17-323/2023.

Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении и в письменных пояснениях.

Ответчик требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, просил в удовлетворении требований отказать.

Третье лицо ГКУ УР «Региональный центр закупок» поддержало позицию заявителя.

Представитель ООО АТП КНАИС и ООО «УваАвтоТранс» поддержал позицию антимонопольного органа.

Иные третьи лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

От Администрации МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» поступил отзыв на заявление с указанием на законность решения антимонопольного органа. 

Дело в порядке ст. 123, ст. 200 АПФ РФ рассмотрено в отсутствие третьих лиц - Прокуратура Увинского района и ООО «Увинское АТП», извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, неявка которых не является препятствием для рассмотрения дела. 

Из представленных по делу доказательств следует, что в Удмуртское УФАС России поступило заявление ООО «УваАвтоТранс» (вх. № 430 23 от 20.01.2023) с жалобой на действия Администрации МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики», выразившиеся в необоснованном объединении в один лот 9-ти маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам в МО «Муниципальный округ Увинский район» при проведении в декабре 2022 года аукциона, в связи с чем общество не имело возможности участвовать в аукционе.

Также в Удмуртское УФАС России поступили материалы проверки прокуратуры Увинского района (исх. № 421ж-2022 от 10.02.2023; вх. № 126/23 от 17.02.2023) по результатам рассмотрения заявления ООО «УваАвтоТранс» (исх. № 28 от 19.01.2023), содержащего аналогичные доводы.

Рассмотрев заявление ООО «УваАвтоТранс» и материалы проверки прокуратуры Увинского района, УФАС по УР пришло к выводу о наличии в действиях Администрации признаков нарушения части 2 статьи 17 Закона «О защите конкуренции», что выразилось в необоснованном ограничении доступа к торгам перевозчикам, которые имели намерение участвовать в торгах по отдельным маршрутам, при формировании лотов при организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

В связи с выявлением в действиях Администрации признаков нарушения части 2 статьи 17 Закона «О защите конкуренции» Удмуртским УФАС России приказом от 18.04.2023 № 32/23 возбуждено дело №018/01/17-323/2023 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением об отложении рассмотрения дела №018/01/17-323/2023 от 18.05.2023 деквалифицированы признаки нарушения части 3 статьи 17 Закона «О защите конкуренции» в действиях Администрации.

Рассмотрение дела неоднократно откладывалось в связи с необходимостью получения дополнительных доказательств по делу, анализа всей имеющейся информации. 

При рассмотрении дела № 018/01/17-323/2023 УФАС по УР установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения дела, обстоятельства.

Из письменных пояснений Администрации от 09.02.2023, представленных в антимонопольный орган, следует, что до 2022 года перевозки осуществлялись по нерегулируемым тарифам на основании выданных свидетельств, карт маршрутов регулярных перевозок и расписания. Периодичность выполнения перевозок в границах муниципального образования «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» осуществлялась по утвержденному маршрутом расписанию, выданного в соответствии с проведенным конкурсом. Перевозчики в процессе оказания услуг по перевозкам пассажиров начали сокращать количество выполняемых рейсов, а в дальнейшем вообще прекратили обслуживание убыточных маршрутов. Перевозчиком ИП ФИО6 за период 2022 года были сданы свидетельства и карты маршрута регулярных перевозок. Перевозчиком ООО «УваАвтоТранс» свидетельства не сдавались, рейсы по маршрутам Ува-Петровавлово ч/з Б.Жужгес, Нылга-Булай не выполнялись.

Администрация указала, что причиной невыполнения рейсов явилась убыточность большинства маршрутов. В подтверждение убыточности перевозок по маршрутам Администрация приложила информацию, представленную ИП ФИО6 в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 018/01/17-1060/2022, возбужденного в отношении Администрации по признакам нарушения ч. 2, 3 ст. 17 Закона «О защите конкуренции», что выразилось в ограничении, недопущении, устранении конкуренции путем необоснованного объединения в один лот 8-ми маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам: «Ува-Каркалай ч/з Подмой», «Ува-Чекан ч/з Областную», «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикья», «ФИО9 ч/з Ува-Туклю», «ФИО8», «Нылга-Б. Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртичигурт, Кулябино», а также необоснованного объединения в 1 лот технологически и функционально невзаимосвязанных работ.

Администрация сослалась на то, что на основании исполненного муниципального контракта от 07.09.2022 № 08135000001220128580001 по представленным данным перевозчика ИП ФИО7 в целом по 6 маршрутам убыток составляет 647 375, рублей. По двум маршрутам ФИО8, ФИО9 ч/з Ува-Туклю прибыль составляет 28 343,00 рублей, что, в свою очередь, не могло компенсировать убытки перевозчика от выполнения -перевозок по маршрутам Ува-Каркалай ч/з Подмой, Ува - Чекан ч/з Областную, Ува - Чистостем ч/з Киби-Жикыо, Нылга-Б.Жужгес, Нылга-Петропавлово, Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртчигурт, Кулябино.

В соответствии с решением Увинского районного суда Удмуртской Республики от 04.07.2022 по делу №2а-719/2022 установлен факт бездействия Администрации, выразившийся в непринятии мер по организации на территории МО «Муниципальный округ Увинский район» регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Указанным решением суд обязал Администрацию в срок до 31.12.2022 организовать на территории МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» регулярные перевозки по регулируемым тарифам путем установления муниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам и заключения в указанных целях муниципального контракта в порядке, установленном законодательством Российской федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Во исполнение решения суда 08.07.2022 Администрация направила в адрес ИП ФИО6 и ООО «УваАвтоТранс» информацию о прекращении действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок МО «Увинский район» по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам с 01.08.2022 ввиду организации транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального   образования   МО   «Муниципальный   округ   Увинский, район Удмуртской Республики» по регулируемым тарифам (исх. № 3909/01-26).

31.12.2022 истекал период исполнения обязательств по муниципальному контракту по выполнению маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в связи с чем Администрацией был объявлен аукцион.

22.12.2022 уполномоченное учреждение - ГКУ УР «РЦЗ УР» разместило извещение № 0813500000122021469 о проведении электронного аукциона № зз-55468-2022 «Выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа на автобусах по регулярным тарифам» на электронной площадке http://etp.zakazf.ru (далее - аукцион). Заказчиком являлась Администрация. НМЦК - 4500000 руб.

На участие в аукционе подана единственная заявка - ООО «Увинское АТП», с которым и был заключен муниципальный контракт № 08135000001220214690001/003 от 10.01.2023 по НМЦК.

Согласно пункту 1.1. проекта муниципального контракта (далее - контракт), являющегося частью аукционной документации по закупке, подрядчик обязуется выполнить работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа на автобусах по регулируемым тарифам (далее - работы) по маршрутам, параметры которых установлены приложением № 1 к контракту, а заказчик принять и оплатить эти работы.

Из приложения № 1 к контракту следует, что при проведении электронного аукциона 9 маршрутов регулярных перевозок на территории Увинского района Удмуртской Республики были объединены в один лот: «Ува-Каркалай ч/з Подмой», «Ува-Чекан ч/з Областную», «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикья», «ФИО9 ч/з Ува-Туклю», «ФИО8», «Нылга-Б. Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртичигурт, Кулябино», «Ува-Сям Можга».

В соответствии с пояснениями ООО «УваАвтоТранс» и ООО «АТП КНАИС» данные общества имели желание участвовать в закупке, но на момент проведения торгов не имели достаточного количества свободных единиц автобусов, в связи с чем не имели возможности участвовать в закупке.

Удмуртское УФАС России просило Администрацию представить письменные пояснения о причинах, по которым ею при проведении закупки № 0813500000122021469 не предприняты меры по формированию по меньшей мере двух лотов, каждый из которых включал бы один «выгодный», по мнению Администрации МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики», маршрут перевозок.

Администрацией даны пояснения от 23.03.2023 № 1976/01-17, согласно которым включение в лот лишь одного «выгодного маршрута» делает нерентабельным осуществление пассажирских перевозок для потенциального перевозчика, что могло привести к последствиям, при которых контракт остался бы незаключенным и потребности населения в перевозчиках остались бы неудовлетворенными. Администрацией был представлен расчет начальной максимальной цены каждого автобусного маршрута, в котором были учтены все расходы по осуществлению перевозки.

При анализе данного расчета антимонопольным органом было установлено, что он не отражает фактических обстоятельств осуществления перевозок, отсутствует какой-либо анализ пассажиропотока и окупаемости каждого из маршрутов. Таким образом, Администрацией не представлено какого-либо обоснования прибыльности либо убыточности отдельных маршрутов, при объединении их в один лот закупки.

Удмуртским УФАС России проведен анализ состояния конкурентной среды на электронном аукционе № 0813500000122021469 на право заключить муниципальный контракт на право выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа на автобусах по регулируемым тарифам, по результатам которого установлено наличие потенциальных участников рынка: ООО «УваАвтоТранс» и ООО «АТП КНАИС».

УФАС по УР пришло к выводу о том, что Администрация МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики», являясь заказчиком по аукциону № 0813500000122021469, объединив все 9 маршрутов регулярных перевозок МО «Муниципальный округ Увинский район» в один лот, необоснованно ограничила доступ к закупке перевозчикам, которые имели намерение участвовать в торгах по отдельным маршрутам, тем самым ограничила конкуренцию и количество участников торгов при формировании лотов при организации регулярных перевозок.

01.06.2023 Комиссией Удмуртского УФАС России принято заключение об обстоятельствах дела№ 018/01/17-323/2023.

Возражений на заключение об обстоятельствах дела в адрес антимонопольного органа не поступило.

По итогам рассмотрения жалоб Удмуртским УФАС России было вынесено решение от 11.07.2023, в соответствии с которым Администрация МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» была признана нарушившей части 2 и 3 статьи 17 Закона «О защите конкуренции», что выразилось в не предусмотренном федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничении доступа к участию в торгах перевозчикам, которые имели намерение участвовать в торгах по отдельным маршрутам, а также во включении в один лот функционально и технологически невзаимосвязанных работ. 

Обязательное для исполнения предписание Администрации МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» решено не выдавать в связи с тем, что ранее УФАС по УР по итогам рассмотрения дела № 018/01/17-206/2023 о нарушении антимонопольного законодательства Администрации МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» выдано предписание от 14.06.2023 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при проведении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд на рынках регулярных перевозок по нерегулируемым либо регулируемым тарифам муниципального образования «Муниципальный округ «Увинский район».

Также в решении указано на необходимость передать материалы дела уполномоченному должностному лицу управления для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении виновного должностного лица Администрации.

Несогласие заявителя с решением УФАС по УР послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

В обоснование требований Администрация указала, что включение 8 маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по регулируемым тарифам в муниципальном образовании «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» в один лот является законным по следующим основаниям: все включенные в один лот услуги имеют один вид деятельности, в том числе и экономический и связаны характером предоставляемых услуг; многие маршруты, объединенные в единый лот, пересекаются между собой и совпадают, что обеспечивает возможность использовать транспортные средства в разрывах между рейсами на других маршрутах, что является значимым ввиду социальной важности оказываемых услуг. Большинство маршрутов имеют одну и ту же исходную и конечные точки. Все маршруты являются однородными, поскольку предполагают осуществление перевозки по ним пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по регулируемым тарифам (провозной плате), с предоставлением льгот отдельным категориям пассажиров в соответствии с действующим законодательством.

Заявитель отмечает, что при формировании маршрутной сети учитывалась плотность пассажиропотока. Перевозка пассажиров на шести маршрутах из восьми экономически не привлекательна для потенциальных исполнителей, и без учета бюджетного финансирования лишь два маршрута из восьми являются рентабельными: маршрут ФИО8 и маршрут ФИО9. В этой связи объединение в один лот маршрутов с наибольшей окупаемостью с менее окупаемыми маршрутами способствует наиболее эффективному решению вопросов, связанных с гарантированным обеспечением транспортного обслуживания населения (приложение).

Таким образом, по мнению заявителя, включение в состав одного лота услуг по осуществлению регулярных перевозок по восьми маршрутам обусловлено различными факторами (причинами): интенсивностью пассажиропотока и рентабельностью маршрутов; совпадением трасс маршрутов (в том числе, конечных или начальных точек); исключением возможности срыва транспортного сообщения. Для всех маршрутов начальной точкой является адрес: 

<

...>. Формирование лота данным способом служит целям оптимизации работы перевозчика, эффективности использования подвижного состава и времени работы водителей, обеспечения бесперебойного, безопасного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок по всем направлениям. Перечисленные обстоятельства указывают на наличие технологической и функциональной взаимосвязи между оказанием услуг перевозки пассажиров по всем восьми маршрутам, объединенным в единый лот.

Кроме того, Администрация обращает внимание на экономическую целесообразность объединения маршрутов. При консолидации маршрутов в единый лот потребность в бюджетном финансировании намного меньше (4500000 руб. в год), чем при формировании лотов по принципу: «1 маршрут = 1 лот» (23587329 руб. в год), поэтому объединение 8 маршрутов в один лот способствовало соблюдению принципа эффективности использования бюджетных средств.

Заявитель считает, что объединение маршрутов в один лот никак не повлияло на возможность ООО «УваАвтоТранс» участвовать в аукционе, никоим образом не повлекло ограничение конкуренции. То обстоятельство, что у ООО «УваАвтоТранс» не было необходимого количества автобусов для участия в торгах, что зависит в полном объеме только от общества, не должно негативно повлиять на население района в части обеспечения перевозок и бюджет района.

Антимонопольный орган требования заявителя не признал по  основаниям, изложенным в отзыве на заявление, указав, что решение является законным и обоснованным. Администрация необоснованно включила в один лот при проведении открытого аукциона маршруты: «Ува-Каркалай ч/з Подмой», «Ува-Чекан Областную», «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикья», «Нылга-Б. Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртичигурт, Кулябино», «ФИО8», «ФИО9 ч/з Ува-Туклю», «Ува-Сям Можга» не являющиеся функционально и технологически взаимосвязанными между собой, что привело к ограничению конкуренции.

Оценив представленные по делу доказательства, суд пришел к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта действующему законодательству и нарушение в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

На основании пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совершение при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

В силу части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организатором торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

В силу части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

По смыслу приведенных положений, запрещаются любые действия заказчика или организатора торгов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, созданию участнику торгов или нескольким участникам преимущественных условий участия в торгах, либо приведших к нарушению порядка определения победителя.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляют нарушения антимонопольного законодательства, принимают меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекают к ответственности за такие нарушения.

В силу статей 23, 41 и 50 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения и выдавать предписания по фактам нарушения антимонопольного законодательства.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Законом № 220-ФЗ.

Согласно пункту 17 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ регулярными перевозки по регулируемым тарифам являются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке.

В силу пункта 2 статьи 14 Закона № 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом № 44-ФЗ.

В соответствии со ст. 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

На основании ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

Согласно частям 1, 5 статьи 24 названного Федерального закона заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться правилами о том, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Таким образом, при осуществлении закупок заказчик наделен правом самостоятельного формирования (объединения) лотов, однако, подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона о контрактной системе в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективности использования бюджетных средств и развития добросовестной конкуренции, а также соблюдения требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, в том числе путем включения в состав лотов технологически и функционально не связанных между собой товаров, работ, услуг.

Из анализа вышеизложенных норм антимонопольного законодательства следует, что заказчик в конкурсной документации должен отразить взаимосвязь между предметами закупки с тем, чтобы изложенное свидетельствовало о необходимости объединения их в один лот.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара, работы, услуги именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в аукционе (пункт 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе).

Исходя из содержания п. 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от 28.06.2017 в силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе допускается объединение товаров (работ, услуг) в один лот, если это не приводит к ограничению числа участников закупки.

Порядок формирования лотов при проведении уполномоченным органов конкурса на право осуществления регулярных перевозок, определен письмом ФАС России от 02.10.2020 № ИА/85875/20 «По вопросу формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ». Согласно преамбуле письма от 02.10.2020, изложенная в нем информация подготовлена с целью разъяснений вопросов, связанных с определением критериев формирования лотов при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с Федеральным законом № 220-ФЗ, а также в целях формирования единообразной практики применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. При этом все дальнейшие положения указанного письма рассматривают вопросы определения максимального количества лотов и максимального размера обеспечения исполнения контрактов исключительно в рамках Федерального закона № 44-ФЗ. Таким образом, указанные в письме ФАС России от 02.10.2020 разъяснения необходимо применять системно и соответственно взаимосвязи отдельных положений Федерального закона № 220-ФЗ, в части регулирования отношений по организации перевозок по регулируемым тарифам, с положениями Федерального закона № 44-ФЗ.

В п. 1.1 указанного письма ФАС России указано, что для муниципальных маршрутов, в случае, если численность населения муниципального образования не превышает 50 тысяч человек, все маршруты разделены не менее чем на 10 лотов.

Согласно разделу III письма ФАС России несоблюдение изложенных критериев является признаком ограничения конкуренции и количества участников торгов при формировании лотов при организации регулярных перевозок.

Если заказчиком не может быть сформировано минимально необходимое количество лотов с учетом изложенных выше критериев, а также в случае необходимости включения в лот разных видов маршрутов (например, муниципальный и межмуниципальный маршрут), то заказчик вправе обратиться в соответствующий территориальный орган ФАС России для проведения консультаций по вопросу сложившейся ситуации с формированием лотов. При этом заказчик должен представить обоснования, свидетельствующие о невозможности формирования количества лотов в соответствии с разделами I, II настоящего разъяснения.

Как следует из материалов дела, Администрация при проведении электронного аукциона объединило в один лот 9 маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам в МО «Муниципальный округ Увинский район»: «Ува-Каркалай ч/з Подмой», «Ува-Чекан ч/з Областную», «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикья», «ФИО9 ч/з Ува-Туклю», «ФИО8», «Нылга-Б. Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртичигурт, Кулябино», «Ува-Сям Можга».

Утверждая об обоснованности данного укрупнения, Администрация ссылается на то, что запретов на объединение в один лот нескольких маршрутов действующим законодательством не предусмотрено, а также приводит доводы о том, что низкая рентабельность части маршрутов не позволяет произвести деление лотов на 9 и обеспечить бесперебойное сообщение по маршрутам с низким пассажиропотоком. Заявитель, в частности, указывает, что лишь два маршрута являются рентабельными: ФИО8 и ФИО9.  Администрация утверждает о том, что объединение всех 9 маршрутов в один лот обусловлено экономическими показателями на маршрутах.

Вместе с тем, анализируя представленные в материалы дела доказательства, суд, напротив, усматривает, что Администрация была вправе сформировать лоты таким образом, чтобы в состав 1 лота входили несколько как рентабельных, так и нерентабельных маршрутов.

Администрацией в антимонопольный орган был представлен расчет начальной максимальной цены каждого автобусного маршрута, в котором были учтены все расходы по осуществлению перевозки. Так, по расчетам Администрации стоимость 1 км пробега по маршрутам составляет: «Ува-Каркалай ч/з Подмой» - 87,88 руб.; «Ува-Чекан ч/з Областную» - 143,51 руб.; «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикью» - 129,01руб.; «ФИО9 ч/з Ува-Туклю» - 97,33 руб.; «ФИО8» - 83,07 руб.; «Нылга-Б.Жужгес» - 508,91 руб.; «Нылга-Петропавлово» - 204,36 руб.; «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртчигурт, Кулябино» - 146,37 руб. Расчет проведен в соответствии с Порядком определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Приказом Министерства транспорта РФ от 20.10.2021 № 351.

Вместе с тем, данный расчет не отражает фактических обстоятельств осуществления перевозок. Поскольку исходя из данного расчета, водитель на маршрутах «Ува-Чекан ч/з Областную», «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикью», «Нылга-Б.Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртчигурт, Кулябино», «Ува-Сям Можга» работает 1772 ч. в год, то есть147,66 ч. в месяц, а, исходя из расписания маршрута, в день осуществляется не более 6 рейсов длительностью самое большее 70 минут, то есть 7 ч. день. По указанным маршрутам рейсы осуществляются 1-2 дня в неделю, то есть не более 70 ч. в месяц, что позволяет задействовать транспортное средство на других маршрутах, на которых также уже произведен расчет, исходя изкоторого 1772 ч. водитель проводит на маршруте. В расчетах Администрации планируемые часы работы водителя по контракту, равны годовому фонду рабочего времени водителя, что приводит в данном случае к увеличению себестоимости 1 км пробега более чем в 2 раза.

Представленные Администрацией расчеты не предусматривают расчет выручки от перевозок с учетом пассажиропотока, в связи с чем, заявитель не может делать выводы о нерентабельности или невыгодности для перевозчика тех или иных маршрутов.

Победителем аукциона ООО «Увинское АТП» при рассмотрении дела в Удмуртском УФАС России представлены сведения о полученных доходах и расходах от осуществления перевозок по контракту за первый квартал 2023г., из которых следует, что общим финансовым результатом от осуществления перевозок является прибыль  в размере 319200,34 руб. При этом, представленные сведения о доходах и расходах ООО «Увинское АТП» противоречат доводам Администрации о том, что рентабельными являются маршруты: «ФИО8» и «ФИО9».

Проанализировав представленное обоснование НМЦК, Удмуртское УФАС России установило, что вопреки доводам Администрации отсутствует какой-либо анализ пассажиропотока и окупаемости каждого из маршрутов. Таким образом, Администрацией не представлено обоснования прибыльности либо убыточности отдельных маршрутов, при объединении их в один лот закупки.

При этом антимонопольным органом не вменяется в вину заявителю отсутствие дробления маршрутов на 9 отдельных лотов, а вменено в вину именно объединение всех маршрутов в 1 лот.

Ссылки Администрации на то, что ей удобнее работать с одним перевозчиком, что оптимизация бесперебойности и безопасности перевозок, в том числе при изменении дорожно-климатических условий, при срыве рейса совмещение маршрута и подбор пассажиров возможен только при наличии одного перевозчика по направлению, является несостоятельным, поскольку противоречит статье 20 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», в соответствии с которой в случае невозможности осуществить перевозку пассажира и багажа предоставленным транспортным средством в связи с его неисправностью, аварией, другими аналогичными причинами пассажир имеет право воспользоваться выданными билетом, багажной квитанцией, квитанцией на провоз ручной клади в другом транспортном средстве, предоставление которого обязан обеспечить перевозчик.

То есть даже при наличии нескольких перевозчиков на маршруте перевозчик будет обязан обеспечить пересадку пассажира в иное транспортное средство.

С учетом наличия временных интервалов выхода транспортных средств на маршрут, перевозчик не будет затруднен в исполнении требований статьи 20 Федерального закона № 259-ФЗ.

Утверждение Администрации о том, что наличие одного перевозчика повлечет значительное снижение расходов, и, как следствие, снижение НМКЦ, является несостоятельным, поскольку указанные расходы напрямую сопряжены с объемом оказываемых услуг.

Так, например, затраты на оплаты труда, расходы на износ и ремонт шин, расходы на топливо не могут быть ниже у единого перевозчика, по причине того, что большое количество маршрутов не влечет снижения количества привлекаемых работников, не снижает износа материалов и частей ТО, не сокращает количество затрачиваемого топливо.

При этом следует отметить, что такие параметры как: расходы топлива и расходы на смазочные материалы, расходы на оплату труда сопряжены с классом автобуса, а не с количеством перевозчиков.

Также не принимаются доводы заявителя о том, что многие маршруты, объединенные в единый лот, пересекаются между собой и совпадают, большинство маршрутов имеют одну и ту же исходную и конечные точки.

Администрацией в антимонопольный орган были представлены расписание и схемы маршрутов «ФИО9 ч/з Ува-Туклю», «ФИО8», «Ува-Каркалай ч/з Подмой», «Ува-Чекан ч/з Областную», «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикья», «Нылга-Б.Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртичигурт, Кулябино», «Ува-Сям Можга». 

Из указанных схем следует, что маршруты «Ува-Каркалай ч/з Подмой» и «Ува-Чекан ч/з Областную» совпадают на большей протяженности маршрутов. Маршруты «ФИО8», «Ува-Сям Можга» и «ФИО9 ч/з Ува-Туклю» пересекаются лишь на коротком отрезке маршрута. Маршруты «Ува-Чистостем ч/з Киби-Жикья», «Нылга-Б.Жужгес», «Нылга-Петропавлово», «Ува-Нылга-Вишур ч/з Сяртичигурт, Кулябино» не совпадает с остальными маршрутами и между собой. Расписания маршрутов не свидетельствуют о возможности задействовать один и тот же автобус на нескольких маршрутах последовательно. 

Следовательно, указанные маршруты не могут быть технологически и функционально взаимосвязанными между собой для объединения в один лот. При том, что из пояснений самой же Администрации следует, что не все маршруты совпадают и пересекаются, то, соответственно, можно было объединить в несколько отдельных лотов, например, совпадающие и пересекающиеся маршруты.

Также является несостоятельным довод Администрации о том, что все маршруты имеют одну начальную точку - 

<

...>, поскольку он противоречит представленным схемам маршрутов. Так, из схем следует, что маршруты «Нылга-Б.Жужгес», «Нылга-Петропавлово» начинаются в с. Нылга, а не в п. Ува.

Удмуртским УФАС России по результатам проведенного анализа состояния конкурентной среды на электронном аукционе № 0813500000122021469 на право заключить муниципальный контракт на право выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа на автобусах по регулируемым тарифам, установлено наличие потенциальных участников рынка: ООО «УваАвтоТранс» и ООО «АТП КНАИС».

Необоснованное укрупнение Администрацией лота при проведении аукциона фактически привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных освоить крупный лот и не имеющих достаточное количество автобусов, на что прямо указывают организации ООО АТП КНАИС и ООО «УваАвтоТранс». Представитель ООО «УваАвтоТранс» и ООО «АТП КНАИС» пояснил, что данные общества имели желание участвовать в закупке, при том условии, что все маршруты не будут объединены в 1 лот, поскольку на момент проведение торгов не имели достаточного количества свободных единиц автобусов, в связи с чем не имели возможности участвовать в аукционе. 

В связи с изложенным, вопреки доводам Администрации, объединение в один лот всех муниципальных маршрутов является необоснованным, в силу чего влечет угрозу ограничения конкуренции.

Объединение в один лот услуг одновременно девяти муниципальных маршрутов ведет к сокращению числа претендентов и ограничивает конкуренцию, что подтверждается тем, что в закупке приняла участие лишь одна организация – ООО «Увинское АТП». 

На основании изложенного суд пришел  к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств наличия обеспечения конкуренции при проведении спорного аукциона.

Ссылки заявителя и ГКУ УР «Региональный центр закупок Удмуртской Республики» на то, что при проведении аукциона на осуществление перевозок по 9 различным лотам в декабре 2023г. ООО АТП КНАИС и ООО «УваАвтоТранс» также не подали заявок, судом отклоняются, поскольку данное обстоятельство предметом спора не является, причины не участия данных организаций в торгах в рамках настоящего дела исследованию не подлежат.

Размещение муниципального заказа укрупненными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, ограничивает возможность соперничества в конкурсе за право заключения муниципального контракта и оказанию услуг по предмету контракта, что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляется в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создаются дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и приводит к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных освоить такой крупный лот.

На основании изложенного Удмуртское УФАС России правомерно признало Администрацию МО «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» нарушившей требования ч.2, ч.3 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

В части пунктов 2 и резолютивной части оспариваемого решения антимонопольного органа заявителем доводов не приведено, также не указано каким образом нарушаются права и интересы Администрации решением УФАС по УР не выдавать предписание.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что решение антимонопольного органа соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя, следовательно, предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания решения недействительным не имеется, в связи с чем оспариваемое решение является законным и обоснованным. 

В силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. 

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя. 

Согласно ст.110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. С учетом принятого решения согласно ст.110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины  относятся на заявителя. На основании подп.1.1 п.1 ст.333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

решил:

В удовлетворении заявления Администрации муниципального образования «Муниципальный округ Увинский район Удмуртской Республики» п. Ува о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 11.07.2023 по делу № 018/01/17-323/2023, отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

 

Судья                                                 М.С. Сидорова