Арбитражный суд Волгоградской области

 

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 

город  Волгоград

« 08 » февраля 2023 г.

                                     Дело № А12-7280/2022

 

Резолютивная часть решения объявлена 07 февраля 2023 г.

Полный текст решения изготовлен 08 февраля 2023 г.

Судья Арбитражного суда Волгоградской области Лесных Е.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гордиенко А.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании арбитражное дело по заявлению первого заместителя прокурора Волгоградской области в интересах публично-правового образования – городского округа город – герой Волгоград в лице администрации г. Волгограда (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Департаменту городского хозяйства администрации Волгограда (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), закрытому акционерному обществу «Ритуальное предприятие «Память» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) о признании недействительными распоряжений, признании недействительным конкурса, признании недействительным (ничтожным) договора, с привлечением к участию в деле  в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований администрации Волгограда (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>), ИП ФИО1, ИП ФИО2, в качестве заинтересованных лиц управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, общества с ограниченной ответственностью «Специализированное предприятие «Память», 

при участии в судебном заседании:

от прокуратуры – ФИО3 - служебное удостоверение,

от Департамента городского хозяйства администрации Волгограда – ФИО4, доверенность от 08.09.2021, 

от ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» - ФИО5, доверенность от 07.07.2020,

от антимонопольного органа – ФИО6, доверенность от 09.01.2023,

от администрации Волгограда – ФИО7 по д-ти от 21.11.2022,

ИП ФИО1 – лично, паспорт,

ИП ФИО2 - лично, паспорт,

установил:

Прокуратура Волгоградской области (далее – Заявитель, Прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными распоряжений Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 № 487-р, от 24.12.2021 № 488-р, от 24.12.2021 № 489-р. Кроме того, просят признать недействительным проведенный Департаментом конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленного протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022, а также о признании недействительным (ничтожным) договора от 28.01.2022 № 1 на выполнение указанных работ, заключенного между Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда (далее – Департаментом) и Закрытым акционерным обществом «Ритуальное предприятие «Память» (далее - ЗАО «Ритуальное предприятие «Память»).

Заявитель указывает, что органы местного самоуправления не наделены правом определения хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги по погребению и связанные с ними услуги, как на конкурсной основе, так и без проведения конкурсных процедур. Такой деятельностью вправе заниматься любой хозяйствующий субъект и право на осуществление данной деятельности не может быть ограничено договором с органом местного самоуправления.

Лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, родственники или иные лица вправе получить ритуальные услуги (услуги по погребению) у любого хозяйствующего субъекта, осуществляющего оказание таких услуг. В противном случае ограничивается возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать комплекс ритуальных услуг на возмездной основе, то есть ограничивается конкуренция на товарном рынке оказания ритуальных услуг.

Действия Департамента в части определения по результатам конкурса организации, осуществляющей оказание всем на территории г. Волгограда ритуальных услуг, являются нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ), в соответствии с которой органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Проведение конкурса и заключение Департаментом договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения на муниципальных общественных кладбищах приводит к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг, поскольку исходя из положений конкурсной документации и условий Договора, только ЗАО «РП «Память» наделено правом оказания ритуальных услуг на территории г.Волгограда, связанных с погребением. 

Кроме того, указывают, что Договор заключен с нарушением требований федерального законодательства о контрактной системе.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области), привлечённое к участию в деле в качестве заинтересованного лица, поддерживает позицию Прокуратуры Волгоградской области.

При этом, УФАС по Волгоградской области указывает, что 11.03.2022 по результатам рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов и материалов прокуратуры г. Волгограда Департаменту было выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Индивидуальные предприниматели ФИО1 и ФИО2, поддерживая позицию Прокуратуры, указывают на допущенные нарушения Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, которые повлекли нарушение их прав и законных интересов, что в последствии привело к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда, возражая против удовлетворения заявленных требований, указывает, что согласно Правилам организации похорон в Волгограде, подготовка могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), осуществляется в соответствии с волеизъявлением умершего (погибшего) в порядке, установленном структурным подразделением администрации Волгограда, курирующим вопросы содержания муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда.

Волгоградской городской Думой 22.03.2017 принято решение № 55/1587 «О даче согласия администрации Волгограда на реорганизацию комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда и комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда в форме присоединения комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда к комитету дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда, о переименовании комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда в департамент городского хозяйства администрации Волгограда и утверждении Положения о департаменте городского хозяйства администрации Волгограда», которым на Департамент городского хозяйства администрации Волгограда возложено полномочие по организации ритуальных услуг (п.2.10).

Процедура конкурсного отбора исполнителя услуг по погребению по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции, предоставляет возможность любому хозяйствующему субъекту получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг, и создает условия для получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) на лучших условиях.

Использование конкурсной процедуры выбора хозяйствующих субъектов для оказания услуг по погребению соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации изложенной в определении от 30.06.2016 № 307- КГ 16-6677.

Привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований администрация Волгограда указывает, что настоящее заявление подано в интересах публично-правового образования - городского округа город - герой Волгоград в лице администрации Волгограда, при этом в рамках настоящего дела отсутствуют какие- либо нарушения интересов публично-правового образования - городского округа город - герой Волгоград в лице администрации Волгограда.

ЗАО «Ритуальное предприятие «Память», выражая несогласие с заявленными требованиями, указывает, что организация похоронного дела как самостоятельного вида деятельности Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возложена именно на органы местного самоуправления, которые вправе самостоятельно организовывать тот или иной вопрос данного вида деятельности применительно к той территории на которой создано и существует муниципальное образование. 

При проведении конкурсного отбора обеспечивается конкуренция между хозяйствующими субъектами, равный доступ всех хозяйствующих субъектов, круг которых не ограничен, к выполнению деятельности по подготовке могил (ячеек колумбария) на территории общественных кладбищ Волгограда. Аналогичные выводы Верховного Суда Российской Федерации содержатся в определении Ж307-ЭС14-2535 от 29.12.2014 г. по делу №А56- 498/2014, в определении №307-КГ16-6677 от 30.06.2016 г. по делу №А56- 21458/2015, в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 06.10.2017 г. по делу №А12-71088/2016, а также в определении Верховного Суда Российской Федерации №78-АПГ18-19 от 26.09.2018 г.

Изучив представленные документы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив их доводы, арбитражный суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и инее лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений государственных органов, если полагают, что оспариваемые решения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). 

Таким образом, для признания незаконным решения заинтересованных лиц в силу вышеуказанной нормы права, необходимо наличие таких условий, как несоответствие (противоречие) решения закону или иному правовому акту и нарушение этим решением прав и законных интересов юридического лица.

Заявитель указывает на противоречие действий Департамента положениям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закона о защите конкуренции).

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1). 

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). 

Как следует из пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции. 

Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. 

При наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти подлежит доказыванию антимонопольным органом: факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установление угрозы наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках; отсутствие нормы иного федерального закона, допускающей принятие акта, осуществления действий (бездействия) (п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2).

Антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных (нарушающих принцип равенства) условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Согласно позиции, изложенной в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 21.12.2010 г. № 9966/10 высказал правовую позицию, согласно которой Закон о защите конкуренции содержит специальное определение понятия соглашения для целей применения антимонопольного законодательства, нормы статей 154, 160, 432, 434 ГК РФ применению в данном случае не подлежат. 

Аналогичное разъяснение Закона о защите конкуренции дано Верховным Судом Российской Федерации в пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016 г., из которого следует, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения. 

Прокуратура в своем заявлении указывает, что органы местного самоуправления не вправе организовать порядок подготовки могил на муниципальных общественных кладбищах таким образом, как это было организовано Департаментом на территории муниципальных общественных кладбищ Волгограда, поскольку такой подход к организации этого вопроса не предусмотрен действующим федеральным законодательством Российской Федерации и ограничивает конкуренцию на товарном рынке оказания ритуальных услуг. 

Вместе с тем, суд находит данные утверждения несостоятельными ввиду следующего. 

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3) органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 

В силу ст. 22 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29.06.2005 № 20/362, структуру органов местного самоуправления Волгограда составляют: городская Дума - представительный орган местного самоуправления Волгограда; глава муниципального образования - глава Волгограда - высшее должностное лицо Волгограда; администрация Волгограда - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления Волгограда; контрольно-счетная палата Волгограда - финансово-контрольный орган Волгограда. 

Решением Волгоградской городской Думы от 22.03.2017 № 55/1587 утверждено Положение о Департаменте городского хозяйства Администрации Волгограда. 

Пунктом 1.1 Положения предусмотрено, что Департамент является отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции в сфере дорожной деятельности, благоустройства, охраны окружающей среды, обеспечения населения услугами связи и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования городской округ город-герой Волгоград (далее - Волгоград). 

Согласно п. 2.15 указанного Положения № 55/1587, Департамент участвует в подготовке муниципальных правовых актов Волгограда, а также осуществляет подготовку проектов муниципальных правовых актов Волгограда по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента.

В соответствии с подпунктом 2.10.4 Положения, Департамент организует похоронное дело на территории Волгограда, а именно организует оказание услуг по устройству и обустройству мест захоронений посредством проведения конкурентных процедур в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также организует оказание иных ритуальных услуг посредством проведения конкурентных процедур. 

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14, пункту 17 части 1 статьи 15 и пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. В пункте 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) также указывается, что органами местного самоуправления осуществляется именно организация похоронного дела.

Таким образом, согласно Закону № 8-ФЗ и Закону № 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложена организация похоронных и ритуальных услуг.

При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Закона №131- ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, к положениям Закона № 131-ФЗ, относя вопросы организации оказания населению ритуальных услуг к вопросам местного значения, не ограничивают муниципальные образования в выборе способов организации оказания для населения ритуальных услуг

Суд отмечает, что нормами федерального законодательства конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования не определён.

Решение вопросов похоронного дела органом местного самоуправления подразумевает как обладание властно-распорядительными функциями, состоящими в ведении учёта, выделения мест захоронений, бюджетного финансирования, контроля, так и в непосредственных функциях организации захоронения, состоящего в перемещении тел, копке могил, формировании места захоронения, ритуала захоронения, установки памятных знаков и т.п.

Властно-распорядительные функции при реализации полномочий муниципального образования при организации похоронного дела, направлены на создание равных условий для коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в данной сфере.

Следовательно, разрешение вопроса, связанного с подготовкой могил для погребения находится в ведении органа местного самоуправления, который не ограничен в выборе способа порядка оказания похоронных (ритуальных) услуг, связанных с погребением, поскольку на федеральном уровне такой порядок не установлен. Исключением являются только создание специализированных служб.

Данные выводы суда согласуются с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении № 9-АПГ18-9 от 25.07.2018.

Согласно Правилам организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 № 47/1124 (в редакции, действующей в спорный период) (далее - Правила), подготовка могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), осуществляется в соответствии с волеизъявлением умершего (погибшего) в порядке, установленном структурным подразделением администрации Волгограда, курирующим вопросы содержания муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда (пункт 3.4.5 Правил)

Департаментом в соответствии с пунктами 2.10 и 2.10.4 Положения о департаменте городского хозяйства администрации Волгограда, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 22.03.2017 № 55/1587 «О даче согласия администрации Волгограда на реорганизацию комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда и комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда в форме присоединения комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда к комитету дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда, о переименовании комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда в департамент городского хозяйства администрации Волгограда и утверждении Положения о департаменте городского хозяйства администрации Волгограда» изданы оспариваемые распоряжения в целях реализации указанных выше нормативных правовых актов.

Так распоряжением Департамента от 24.12.2021 № 487-р утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего. 

Пунктом 1 Порядка от 24.12.2021 № 487-р предусмотрено, что указанный Порядок определяет процедуру подготовки могил для погребения умерших и устанавливает требования к их подготовке. 

Указанным Порядком установлены следующие положения: 

- какие виды работ производятся в рамках подготовки могил для погребения умерших (пункт 2 Порядка), 

- кем производятся названные работы (пункт 3 Порядка), 

- основания для производства данных работ (пункт 3 Порядка), 

- требования ко времени производства названных работ (пункты 4 и 5 Порядка), 

- процедура завершения работ по подготовке могил для погребения умерших (пункт 6 Порядка). 

Таким образом, указанный Порядок определяет процедурные требования к подготовке могил для погребения умерших, которые должны соблюдаться организацией, наделенной правом выполнять данные виды работ, и регламентирует деятельность данной организации. 

Суд учитывает, что положения Закона о погребении и Закона об организации органов местного самоуправления, определяют лишь полномочия органов местного самоуправления и не предопределяют конкретный порядок организации похоронного дела. В этой связи, соответствующая деятельность по реализации органами местного самоуправления данной гарантии может быть организована, в том числе и в форме проведения конкурентных процедур по определению лица осуществляющего подготовку могил (ячеек колумбария).

В целях реализации распоряжения от 24.12.2021 № 487-р Департаментом издано распоряжение от 24.12.2021 № 488-р «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда».

Пунктами 2.1 и 2.2 распоряжения Департамента от 24.12.2021 №488-р утвержден Порядок проведения конкурса и Положение о конкурсной комиссии по проведению конкурса. 

Из пункта 1 названного распоряжения следует, что названный конкурс должен быть проведен в срок до 31.01.2022. 

Целью издания данного распоряжения явилась необходимость определения требований к порядку проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, а также требований к деятельности комиссии по проведению названного конкурса. 

В последствии, распоряжением Департамента от 24.12.2021 № 489-р утверждена конкурсная документация. 

Распоряжение от 24.12.2021 № 489-р содержит требования к конкурсной документации по проведению конкретного конкурса по отбору организации, которая будет выполнять работы по подготовке могил для погребения умерших на основании договора, который заключается по результатам конкурса сроком действия на 1 год. 

Распоряжения Департамента № 487-р, 488-р, № 489-р направлены на регулирование конкретных правоотношений по проведению конкурса, проведенного один раз 27.01.2022, для которого утверждены порядок проведения, конкурсная документация. 

Суд отмечает, что текст оспариваемых распоряжений не содержит признаков ограничения конкуренции. 

Положениями оспариваемых распоряжений предусмотрен равный доступ всех хозяйствующих субъектов, круг которых не ограничен, к участию в конкурсе для  выполнения работ, связанных с подготовкой могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

Как следует из содержания пункта 2 Порядка подготовки могил для погребения умершего, работы по подготовке могил для погребения, включая работы по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпка могил производятся юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), с которым по результатам конкурса по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, заключен договор на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Организация).        

Таким образом, пунктом 2 Порядка на Организацию возложены обязанности, связанные со своевременной подготовкой могил для погребения умерших.

Действительно данным пунктом указано на осуществление подготовки могил только лицом, заключившим договор со структурным подразделением администрации Волгограда, курирующим вопросы содержания муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, однако это обстоятельство не является нарушением конкуренции.

По сути ЗАО «Ритуальное предприятие «Память», на основании заключенного по результатам конкурса договора, выполняет функции администратора кладбища, на указанных в договоре кладбищах г. Волгограда (приложение №1 к Договору № 1 от 28.01.2022) и в конкретном случае не является агентством похоронного обслуживания.  

В функции ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» как администратора кладбища, входят обязанности не только по предоставлению населению определенного перечня похоронных услуг (приложение №2 к Договору № 1 от 28.01.2022), но и выполнение комплекса работ по поддержанию инфраструктуры кладбища в надлежащем состоянии; соблюдение общих требований к планировочным решением кладбищ, зонам захоронений и устройству могил (пункт 2.1.3 Договора ); размещение на стенде у входа на кладбище информации: о лицах, ответственных за производство работ (пункт 2.1.5 Договора); обеспечение соблюдения пожарной безопасности на территории кладбищ (пункт 2.1.8 Договора).

Суд принимает во внимание, что такой порядок позволяет хозяйствующим субъектам (победителю конкурсного отбора) надлежащим образом исполнять свои обязанности по содержанию и эксплуатации кладбищ, отвечать за исполнение возложенных обязанностей в совокупности, а уполномоченному органу местного самоуправления осуществлять контроль за качеством осуществления данного вида деятельности (в том числе и в части соблюдение санитарных правил и норм при подготовке могил). 

Само по себе возложение на организацию, изначально выбранную на основе конкурентного способа, данной обязанности не свидетельствует об ограничении конкуренции и наличии признаков ограничения конкуренции, не создает для нее преимущественных условий деятельности на рынке ритуальных услуг и не препятствует осуществлению ритуальных услуг иными хозяйствующими субъектами.

Аналогичная правовая позиция изложена в Определение Верховного Суда Российской Федерации N 307- КГ16-6677 от 30.06.2016.

Суд отмечает, что услуги по подготовке могил для погребения умершего не являются тождественными ритуальным услугам.   

В конкретном случае, определенный Порядком проведения конкурса на предмет заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, обеспечивает равный доступ хозяйствующих субъектов, круг которых не ограничен, на общественные кладбища города Волгограда, и обеспечивает конкуренцию между хозяйствующими субъектами в области ритуальных услуг.

Довод Заявителя о том, что проведение конкурса и заключение договора именно с ЗАО «РП «Память» лишило иные хозяйствующие субъекты права оказывать ритуальные услуги на территории Волгограда, не соответствует действительности.

Как указывает Департамент, в настоящее время на территории Волгоград, помимо   ЗАО «РП «Память»», деятельность по оказанию ритуальных услуг оказывают иные организации и индивидуальные предпринимателя, например - ООО «Ангел», ИП ФИО8, ООО «Скорая ритуальная помощь», ИП ФИО9, ООО «Вечная память родным и близким», ИП ФИО2, ИП ФИО10, ООО «Профритуал», ИП Пятницкая, ООО «Радоница», ООО «Ритуал-Сервис», ИП ФИО11 (Скорбь), ИП ФИО12.  

Исходя из открытых источников сети «Интернет» судом установлено, что например: ООО «Вечная память родным и близким», как указано на сайте организации, оказывает услуги по организации похорон и т.п.; ООО «Профритуал» занимается благоустройством могил, организацией похорон и т.п.

Судом также учитываются пояснения индивидуальных предпринимателей ФИО2 и ФИО1, согласно которых ими оказывается широкий спектр услуг в сфере похоронного дел, а именно оформление документов, перевозка тел, монтаж и демонтаж надгробных сооружений, подготовка тела к захоронению, копка могилы и опускание тела, обрядовые мероприятия и т.п. 

Доводы ИП ФИО2 и ФИО1 о том, что действия ЗАО «РП «Память» по отношению к предпринимателям является обременительными, требующими дополнительных действий, и неэффективными для их предпринимательской деятельности, судом отклоняются, поскольку соответствующих доказательств не представлено. 

В данном случае, предприниматели, будучи профессиональными участниками гражданских правоотношений осуществляющих предпринимательскую деятельность на свой страх и риск, направленную на систематическое получение прибыли от оказания ритуальных услуг, указывают на нарушение их прав и законных интересов, выразившееся в неполучении желаемых доходов от хозяйственной деятельности.

Суд учитывает, что заявителем не представлено каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении конкуренции или создании для организации, заключившей договор подготовки могил для погребения умершего, каких-либо преимущественных условий деятельности на рынке ритуальных услуг при том, что указанные выше субъекты также осуществляют такую деятельность.

Вопреки доводам Заявителя, судом не усматривается в чем именно состоит противоречие оспариваемых ненормативных актов статье 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку из текста оспариваемых распоряжений не следует наделение одного конкретного лица исключительными полномочиями по оказанию, как всего комплекса похоронных услуг, так и услуг по погребению.

Суд приходит к выводу о том, что процедура конкурсного отбора исполнителя услуг по подготовке могил к погребению по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции, предоставляет возможность любому хозяйствующему субъекту получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и создает условия для получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части).

Выводы суда согласуются с судебной практикой вышестоящих судов по данному вопросу (например: постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 06.10.2017 по делу А12-71088/2016).  

В целях обеспечения гарантий, связанных с погребением умерших, Департаментом организован конкурентный отбор юридического лица (индивидуального предпринимателя), способных организационно и технически обеспечить надлежащее выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария при соблюдении всех иных нормативно установленных условий и требований, которые вошли в конкурсную документацию.

При этом, все юридические лица и индивидуальные предприниматели имели равные возможности для участия в конкурсе.

По итогам конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, проведенного 27.01.2022, Департаментом 28.01.2022 заключен договор № 1 с ЗАО «Ритуальное предприятие «Память». Настоящий договор заключен сроком на 1 год.

Заключение по результатам конкурса договора на выполнение работ по подготовке могил, гарантирует лицам, осуществляющим погребение умершего, возможность осуществить погребение умершего в точно установленном месте, в определенное время, в могилу, соответствующую установленным требованиям, при этом обеспечить права иных лиц, а также создает возможность привлечения к договорной ответственности при ненадлежащем исполнении этих обязательств.

Суд отмечает, что наличие заключенного по результатам конкурса договора позволяет Департаменту выполнять свои обязанности и контролировать качество оказываемых услуг, тем самым осуществлять защиту интересов населения и предупреждения негативных последствий при погребении умершего.

В данном случае конкурентный способ позволяет наиболее эффективно решить отнесённый к компетенции органа местного самоуправления вопрос обустройства и содержания мест захоронения, предоставляет возможность любому хозяйствующему субъекту получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг, создаёт условия для получения потребителями ритуальных услуг на лучших условиях.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что исполнение обязательств по Договору не создает преимущественных условий и не препятствует доступу широкого круга лиц к государственному ресурсу, так как оно не влияет на право юридических и физических лиц (в том числе ИП ФИО1, ИП ФИО2) осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию ритуальных услуг населению. Договор заключен со специализированной организацией исключительно на конкурсной основе и только в части подготовки могил к погребению умершего и ячеек колумбария. Конкурс являлся открытым, в котором могли принимать участие любые юридические лица и индивидуальные предприниматели. Победителем конкурса признается участник, предложивший наилучшие условия исполнения вышеуказанного договора. Конкурс обеспечивает конкуренцию между участниками рынка ритуальных услуг на кладбищах, предоставляет равные входные барьеры в отрасль для всех участников рынка, обеспечивает прозрачность функционирования участников рынка и повышение качества оказания ритуальных услуг на кладбищах г.Волгограда. Процедура конкурсного отбора по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта, желающего оказывать ритуальные услуги, получить доступ к данному рынку услуг.

Так же следует отметить, что в целях организации оказания услуг по подготовке могил для погребения умерших граждан и ячеек колумбария Департаментом разработана конкурсная документация, утвержденная распоряжением Департамента №489-р от 24.12.2021, которая была размещена на официальном сайте администрации Волгограда.

В соответствии с п. 1 распоряжения Департамента от 24.12.2021 № 488-р в срок до 31.01.2022 Департаментом проведен открытый конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда со сроком действия - на 1 год.

Во исполнение требований конкурсной документации, а именно пункта 3.1 Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (Приложение №1 к распоряжению Департамента от 24.12.2021 № 488-р), извещение о проведении конкурса было размещено Департаментом на официальном сайте администрации Волгограда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет за тридцать календарных дней до даты проведения конкурса.

Согласно требованиям конкурсной документации (приложение № 1 к распоряжению Департамента от 24.12.2021 № 489-р) протоколы вскрытия и оценки заявок в рамках проведения названного конкурса размещены на официальном сайте администрации Волгограда.

С учетом вышеизложенного проведение конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда организовано Департаментом в соответствии с требованиями конкурсной документации.

Следует отметить, что согласно пункту 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения, связанные с расходованием бюджетных средств при заключении заказчиками соответствующих гражданско-правовых договоров (контрактов) в соответствии с доведенным до государственного (муниципального) заказчика, заказчика объемом прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (письма Министерства финансов Российской Федерации от 17.03.2020 №24-01-08/19960, от 07.05.2020 № 24-01-07/37032,от 11.06.2020 № 24- 02-06/50656, от 18.06.2020 № 24-01-07/52527).

В рассматриваемом случае работы по подготовке могил не относятся к муниципальной нужде и не финансируются из бюджета. Оспариваемые распоряжения Департамента не предусматривают расход бюджетных средств для выполнения работ по подготовке мест погребения.

Таким образом, учитывая положения Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, а также Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 № 47/1124, выполнение работ по подготовке могил не относится к муниципальной нужде. Следовательно, указанные отношения не являются предметом регулирования Федерального закона № 44-ФЗ.

Судом также учитывается, что оспариваемые распоряжения от 24.12.2021      №487-р, от 24.12.2021 № 488-р, от 24.12.2021 № 489-р, вступившие в законную силу 01.02.2023, не носят нормативный характер, поскольку ими определен порядок проведения конкретного конкурса (на определенную дату) на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил, порядок данных работ, утверждена конкурсная документация указанного конкурса и данные распоряжения не обладают признаками, характеризующими нормативный правовой акт, что также подтверждается выводами Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, изложенными в постановлении от 04.07.2022 года по настоящему делу.

По итогам конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, проведенного 27.01.2022, Департаментом 28.01.2022 заключен договор № 1 с ЗАО «Ритуальное предприятие «Память». Настоящий договор заключен сроком на 1 год.

Таким образом, на момент рассмотрения дела, оспариваемые ненормативные акты, договор прекратили свое действие, что также подтверждается распоряжением №509-р от 28.12.2022 г. «Об организации подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда».

Из содержания ст. 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что проверка законности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц осуществляется арбитражным судом на дату принятия соответствующих актов, решений и совершения оспариваемых действий (бездействия) государственных органов. 

Судом установлено, что оспариваемыми распоряжениями реализованы установленные Законом 8-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по обеспечению гарантий, связанных с погребением умерших.

В этих целях организован отбор организаций (индивидуальных предпринимателей), способных организационно и технически обеспечить надлежащее выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария на муниципальных общественных кладбищах Волгограда.

В соответствии с пунктом 13 постановления Пленума ВАС РФ № 15 и в силу статьи 65 АПК РФ прокурор, вне зависимости от формы его участия в деле, должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений.

С учетом вышеизложенного, в рамках настоящего дела судом не установлено каких - либо нарушений прав и законных интересов публично-правового образования - городского округа город - герой Волгоград в лице администрации Волгограда.

Ссылка Заявителя на представленную судебную практику отклоняется судом, поскольку по указанным спорам иные фактические обстоятельства, которые отличаются от установленных судом в рамках настоящего спора. 

Иные представленные Заявителем в судебном заседании 07.02.2023 документы, в том числе представление об устранении нарушений законодательства в сфере организации похоронного дела от 10.11.2022 №7-28-2022, не опровергают вышеуказанные выводы суда.  

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 65, 102, 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд Волгоградской области  

решил:

в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Волгоградской области.    

Судья                                                                                                      Лесных Е.А.