АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-10631/21

Екатеринбург

 

11 февраля 2022 г.

 

Дело № А76-10396/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  11 февраля 2022 г.

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т. П.,

судей Поротниковой Е.А., Гавриленко О.Л.

при ведении протокола помощником судьи Седеговой Н.А., рассмотрел в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – управление, антимонопольный орган, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2021 по делу № А76-10396/2021                               и постановление  Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда                              от 29.10.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыли представители: 

Управления – ФИО1 (доверенность от 10.01.2022);

Администрация города Челябинска (далее – администрация) – ФИО2 (доверенность от 09.06.2021, диплом);

Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее – комитет, КУИиЗО г. Челябинска) - ФИО2 (доверенность от 07.06.2021, диплом).

Муниципальное казенное учреждение «Городская среда» (далее - МКУ «Городская среда», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным и отмене предупреждения управления от 12.03.2021 № 07-07/21 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в непринятии мер по демонтажу стоянки транспортных средств, расположенных по адресу: ул. Набережная, д. 12А/1 в Калининском районе г. Челябинска.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: комитет; администрация; Управление развития и благоустройства городской среды города Челябинска; индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее - ИП ФИО3); общество с ограниченной ответственностью «Лама» (далее – общество «Лама»).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2021 предупреждение антимонопольного органа от 12.03.2021 № 07-07/21 признано недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2021 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит названные судебные акты   отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе                          в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель кассационной жалобы не согласен с выводами судов                                о неисполнимости оспариваемого предупреждения, поскольку по состоянию                        на дату выявления спорного объекта (11.03.2020) на территории города Челябинска действовало постановление Администрации города Челябинска                           от  23.08.2018  № 367-п «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска» (с изменениями, внесенными постановлением Администрации города Челябинска от 24.10.2019 № 553-п «О внесении изменений в постановление Администрации города Челябинска от 23.08.2018 № 367-п»). Указывает на то, что отсутствие порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска само по себе не является основанием для неосуществления демонтажа объектов, поскольку является обязанностью в рамках решения вопросов местного самоуправления городского округа.

Антимонопольный орган считает, что на МКУ «Городская среда» возложена обязанность по осуществлению демонтажа нестационарных объектов на территории города Челябинска, ввиду того, что такая обязанность предусмотрена не только в муниципальных актах, но и возложена действующим законодательством. При этом, действие федеральных законов превосходит действие муниципальных актов. Устав МКУ «Городская среда»                 не содержит указания о невозможности осуществления демонтажа нестационарных объектов ввиду отмены муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок деятельности по демонтажу нестационарных объектов, размещенных в отсутствие правовых оснований. Таким образом,                       по состоянию на дату составления акта в отношении спорного объекта уполномоченным на определение срока, в который должен быть демонтирован объект, являлось именно муниципальное учреждение - МКУ «Городская среда» с учетом положений актов комитета.

Управление в жалобе настаивает на том, что  демонтаж МКУ «Городская среда» части объекта (стоянки), не исключает его обязанность                                          по осуществлению демонтажа в полном объеме.  Составление нового акта                           в отношении стоянки приводит к возможности осуществления ИП ФИО3 незаконной деятельности в дальнейшем в течение длительного времени с учетом сроков продления, что ставит данного хозяйствующего субъекта в преимущественное положение по отношению                       к иным участникам рынка, добросовестно осуществляющим свою предпринимательскую деятельность. Указывает на то, что ссылка судов                          о введении в действие новой редакции Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска                      и отсчета срока демонтажа с даты официального опубликования таких изменений, является несостоятельной.

В отзыве на кассационную жалобу МКУ «Городская среда» просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу антимонопольного органа – без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в ходе обращения общества «Лама»                      о  бездействии МКУ «Городская среда», выразившемся   в неосуществлении демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов, в частности, платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска, расположенной по адресу: Калининский район, ул. Набережная,  д. 12А/1 (далее - стоянка), на данном земельном участке, посредством размещения стоянки осуществляет предпринимательскую деятельность ИП ФИО3 без правоустанавливающих документов, антимонопольный орган выявлено следующее.

Основания установления сроков демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов и их изменения определяются МКУ «Городская среда» в соответствии с приказом от 16.12.2019 № 1623 (далее - приказ № 1623), в пункте 1 которого предусмотрено, что демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска производится силами МКУ «Городская среда» в срок, не позднее шести месяцев со дня составления акта о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта.

Акт от 11.03.2020 демонтажа стоянки расположенной по адресу:                               г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1  содержит указание на его осуществление не позднее 11.09.2020, о чем  отражено также в Перечне, размещенном на официальном сайте администрации (www.cheladmin.ru).

На основании распоряжения Правительства Челябинской области                          от 18.03.2020 № 146-рп «О введении режима повышенной готовности»                                 и подпункта 5 пункта 1 приказа № 1623 срок демонтажа продлен еще                                       на 3 месяца. Таким образом, демонтаж спорной стоянки должен был быть осуществлен до 11.12.2020.

На основании сведений Перечня, размещенном на официальном сайте администрации (www.cheladmiN.ru), стоянка демонтирована 22.12.2020.

В управление поступили документы и сведения, свидетельствующие                         о том, что акт о демонтаже и ликвидации объекта стоянки не соответствует действительности. В ответе Прокуратуры Челябинской области от 20.02.2021 № 21-417-2020 на обращение указано, что «Довод о неполном демонтаже ограждения незаконной автостоянки нашел свое подтверждение. Выездной проверкой установлено, что акт о демонтаже и информация МКУ «Городская среда» о ликвидации данного объекта не соответствует действительности».

В соответствии с ответом контрольно-счетной палаты города Челябинска от 12.04.2021 № 06-22/192 при осмотре земельного участка по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1 установлено,                       что демонтаж автостоянки выполнен с определенными недостатками.                             По результатам осмотра составлен акт от 31.03.2021 № 1, в котором указано, что работы по демонтажу выполнены не в полном объеме. Не демонтированы ржавые металлические стойки ограждения высотой до 30 см                                                   и 15 полуразрушенных железобетонных фундаментных блоков с оголенной арматурой, что создает угрозу безопасности жителей города.

Указанные обстоятельства послужили основанием для  вывода Управления развития и благоустройства городской среды города Челябинска (далее - управление благоустройства) недостоверности сведений о полном                    ее демонтаже, при этом, демонтированная часть стоянки  не исключает обязанность МКУ «Городская среда» по осуществлению демонтажа в полном объеме, о чем  составлен  21.01.2021 акт о выявлении незаконной стоянки                          по названному адресу. 

Учитывая изложенное, антимонопольный орган  посчитал,                                       что составление нового акта от 21.01.2021 о выявлении размещения незаконной стоянки фактически приводит к возможности осуществления ИП                          ФИО3 незаконной деятельности в дальнейшем в течение длительного времени  с учетом сроков продления,  что ставит данного хозяйствующего субъекта  в преимущественное положение по отношению                        к иным участникам рынка, добросовестно осуществляющим свою предпринимательскую деятельность,  и является нарушением пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона  от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), то есть, создание дискриминационных условий.

Таким образов, установив, что  бездействие МКУ «Городская среда», выразившееся в неосуществлении демонтажа платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1, имеют признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона                            о защите конкуренции, на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции 12.03.2021 управлением в отношении МКУ «Городская среда» вынесено предупреждение № 07-07/21 о необходимости прекращения такого бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства,                        а именно: в срок до 12.04.2021 принять меры по демонтажу незаконно размещенного нестационарного объекта платной автомобильной стоянки                               на территории города Челябинска по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1.

Полагая, что предупреждение № 07-07/21 нарушает права и законные интересы в экономической сфере, МКУ «Городская среда» обратилось                              в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Сделав вывод о том, что на момент вынесения оспариваемого предупреждения отсутствовал нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов                           на территории города Челябинска, что исключает возможность МКУ «Городская среда» исполнить требования оспариваемого предупреждения                         и делает его изначально неисполнимым, срок на демонтаж истекал только 02.10.2021, исходя из сложившейся в определенный момент времени необходимости и технической/финансовой возможности, суды удовлетворили заявленные требования, признав оспариваемое предупреждение недействительным.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции  приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198,  части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает                                      и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, и обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (часть 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с частью 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции                              по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела                                    о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции.

На основании части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер                           по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона.

В силу части 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение выдается,                        в том числе, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного Закона.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации                          и документам как основаниям вынесения предупреждения. При этом суд                           не устанавливает факт совершения нарушения антимонопольного законодательства и вину в его совершении, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ (определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.01.2020 № 309-ЭС19-19206).

Частями 2 и 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено,                          что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи,                      в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона                                 о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный                                        в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять                           не менее чем десять дней (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 утвержден порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок № 57/16).

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции                             и Порядка № 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты                   и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции,                                   за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления                                        не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований                           к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), создание дискриминационных условий (пункт 8).

На основании пункта 7 статьи 4  Закона о защите конкуренции, конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. При этом признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов                          в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими                                    в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям                                     и совершенные им действия, которые приводят или могут привести                                        к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 35 постановления Пленума от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - постановление № 2), антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами                           (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа                            на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ). При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов                                и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

На основании пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) органов муниципального образования, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое                    и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о конкуренции

Таким образом, для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ                                     и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействие) органов власти, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования антимонопольного законодательства.

Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. При этом в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации именно антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий (принятие актов) публичным органом привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.

При этом запрет касается актов, действий (бездействия), влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов,                       а для конкуренции в целом.

В силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ                          «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), части 1 статьи 3, части 1 статьи 6 Закона № 381-ФЗ отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения                             за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки                          и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Законом № 381-ФЗ.

Таким образом, как верно указано судами, законодатель установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности,                                    в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

В рассматриваемом случае основанием для выдачи оспариваемого предупреждения послужили выводы  антимонопольного органа,                                 что в бездействии учреждения по неосуществлению в течение длительного  времени с учетом сроков продления  демонтажа незаконно установленного                          и эксплуатируемого нестационарного объекта-стоянки, содержатся признаки  нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции,  поскольку  указанное приводит или может привести к созданию преимущественных условий конкретному хозяйствующему субъекту – ИП ФИО3 по отношению к иным хозяйствующим  субъектам, добросовестно осуществляющим свою предпринимательскую деятельность                       на том же рынке, то есть, создание дискриминационных условий,                               что позволило ИП ФИО3 в отсутствие на то оснований использовать муниципальный земельный участок для незаконной деятельности. 

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Как следует из материалов дела и установлено судами,  деятельность                       по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем незаконно размещенных нестационарных объектов, расположенных на земельных участках, являющихся муниципальной собственностью, и земельных участках из земель, государственная собственность на которые не разграничена,                           на территории города Челябинска регламентировалась Порядком демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы                                 от 05.09.2013 № 45/1 (далее - Порядок № 45/1), в соответствии с пунктом 2 которого демонтажу подлежат нестационарные объекты, установленные                               на момент выявления без оформленных в предусмотренном порядке правоустанавливающих документов на землю или документов на размещение таких нестационарных объектов.

На основании пунктов 3 - 6 Порядка № 45/1 работу по выявлению незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляет Администрация города Челябинска в лице управления благоустройства города Челябинска, которое составляет                                    акт о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта                             на территории города Челябинска, вносит указанную информацию                        в Перечень с направлением ее в адрес уполномоченного, в том числе, на работы по демонтажу незаконно размещенных нестационарных объектов, муниципального учреждения, которое, в свою очередь, планирует                                      и осуществляет демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов                        в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ведомственной структуре бюджета города Челябинска по главному распорядителю бюджетных средств - комитету.

На территории города Челябинска осуществление деятельности                              по демонтажу незаконно установленных нестационарных объектов возложено на МКУ «Городская среда», на основании распоряжения № 6828 «О создании муниципального казенного учреждения «Городская среда», в Устав которого приказом КУИиЗО  г. Челябинска от 18.10.2019 № 1331 утверждены изменения. 

В соответствии с пунктом 10 Устава предметом и целями деятельности Учреждения являются оказание муниципальных услуг, выполнение работ                          и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах земельных, имущественных отношений, дорожной деятельности в части создания, обеспечения функционирования парковок (парковочных мест), расположенных                                      на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, а также                      в сфере торговли. Для достижения названных целей МКУ «Городская среда»                    в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе осуществляет обеспечение монтажа (демонтажа) оборудования, нестационарных объектов на территории города Челябинска в случаях                             и порядке, установленных законодательством, муниципальными правовыми актами города Челябинска (подпункт 12 пункта 11 Устава).

При осуществлении своей деятельности по демонтажу незаконных нестационарных объектов МКУ «Городская среда» ранее руководствовалась федеральным законодательством, муниципальными правовыми актами города Челябинска и основным нормативным правовым актом, дающим право на заключение контракта и проведение работ по демонтажу - Порядком № 45/1.

Сторонами не оспаривается, что размещение нестационарного объекта (стоянка, расположенная по адресу: г. Челябинск, Калининский район,                            ул. Набережная, д. 12А/1) являлось незаконным, в схему размещения                              не включен, в связи с этим подлежал демонтажу.

Согласно акту от 11.03.2020 демонтаж стоянки расположенной по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1 должен быть осуществлен не позднее 11.09.2020. Указанное также отражено в Перечне, размещенном на официальном сайте Администрации (www.cheladmin.ru).

Судами установлено, что на момент выдачи оспариваемого предупреждения отсутствовал установленный нормативным правовым актом порядок демонтажа нестационарного объекта, что исключало возможность его исполнения, а на момент выявления нестационарного объекта, несмотря на наличие обязанности у МКУ «Городская среда» демонтировать нестационарный объект, отсутствовал установленный муниципальными правовыми актами нормативный срок демонтажа, что не позволяет сделать вывод о бездействии МКУ «Городская среда», влекущего возможность создания дискриминационных условий для неопределенного круга лиц.

В соответствии с пунктом 11 Устава МКУ «Городская среда» для достижения целей создания МКУ «Городская среда», учреждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе осуществляет обеспечение монтажа (демонтажа) оборудования, нестационарных объектов на территории города Челябинска в случаях и порядке, установленных законодательством, муниципальными правовыми актами города Челябинска.

С учетом установленного, как правильно отмечено судами, на МКУ «Городская среда» как и на любого участника правоотношений, складывающихся в соответствующей сфере, возложена обязанность руководствоваться нормативными правовыми актами: законодательство и муниципальные правовые акты города Челябинска, в связи с чем следует признать обоснованным вывод суда первой инстанции об исключении из правового регулирования уставной деятельности приказ КУИиЗО г. Челябинска                             от 16.12.2019 № 1623, устанавливавшего срок демонтажа - не позднее шести месяцев со дня составления акта о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта. Согласно пункту 7 решения Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3 (которым внесены изменения в пункт 6 Правил                          № 45/1 и установлен шестимесячный срок на демонтаж незаконно установленного нестационарного объекта) настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования.

Решение Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3 официально опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» № 75 и размещено                                     на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru.

Пунктом 6 Правил № 45/1 предусмотрено, что указанный срок может быть продлен на 6 месяцев при отсутствии материально-технического оснащения, отсутствии специальной техники, необходимой для осуществления демонтажа муниципальным учреждением, а также при проведении закупки товаров, работ, услуг в соответствии Федеральным законом от 05.04.2013                        № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для осуществления демонтажа

 На момент выявления спорного нестационарного объекта Правила                       № 45/1 (в редакции, действующей до 02.10.2020)  не устанавливали конкретных сроков демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов. Согласно  пункт 6 Правил № 45/1 (в редакции, действующей до 02.10.2020) муниципальное учреждение планирует и осуществляет демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов  в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ведомственной структуре бюджета города Челябинска                       по главному распорядителю бюджетных средств - комитету. При этом                             со 02.10.2020 пунктом 6 Правил № 45/1  (в редакции решения Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3) предусмотрено, что учреждение планирует и осуществляет демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов, мероприятия, направленные на обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов незаконно размещенных нестационарных объектов, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных                                         в ведомственной структуре расходов бюджета города Челябинска по главному распорядителю бюджетных средств - комитету. Мероприятия по демонтажу нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляются в срок, не позднее 6 месяцев со дня составления акта о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта. Названный срок может быть продлен на 6 месяцев при отсутствии материально-технического оснащения, отсутствии специальной техники, необходимой для осуществления демонтажа муниципальным учреждением,  а также при проведении закупки товаров, работ, услуг    в соответствии Федеральным законом от 05.04.2013  № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для осуществления демонтажа.

Проанализировав законодательство в действующей сфере регулирования, суды обоснованно  сделали вывод о том, что, поскольку процедурная норма, исключающая пробел в регулировании порядка демонтажа, вступила                                  в действие со 02.10.2020, то обязанность демонтировать именно в течение шести месяцев платную автостоянку по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1, в порядке, установленном Правилами № 45/1, возникла у МКУ «Городская среда» только со 02.10.2020.

Между тем, судами установлено, что на момент вынесения оспариваемого предупреждения отсутствовало нормативное регулирование порядка демонтажа ввиду принятия решения Челябинской городской Думы                       от 16.02.2021 № 16/31, которым действующий порядок демонтажа от 05.09.2013 № 45/1 «Об утверждении порядка демонтажа незаконно разметенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» отменен                             с 01.03.2021. Новый порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска утвержден решением Челябинской городской думы 30.03.2021 № 17/8 (далее - Порядок                       № 17/8). При этом пункты 7, 8, 9, 12, 13 Порядка № 17/8 вступают в силу                           с 15.04.2021.

Исходя из изложенного судами верно заключено, что в момент вынесения антимонопольным органом предупреждения от 12.03.2021 № 07-07/21                                         и до окончания срока принятия мер по демонтажу незаконно размещенного нестационарного объекта - платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1 (до 12.04.2021 - установлен оспариваемым предупреждением) отсутствовал нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска

Судами обоснованно  указано на то, что управлением не учтено,                       что МКУ «Городская среда» свою деятельность осуществляет в рамках поступающих бюджетных ассигнований.

 Судами установлено, что по состоянию на 26.02.2021 КУИиЗО города Челябинска и управлением выявлено 2452 незаконно размещенных нестационарных объекта различных наименований, собственники которых                     не выявлены. При отсутствии установленной нормативным правовым актом очередности демонтажа незаконно установленных нестационарных объектов                    и при ограниченном финансировании из бюджета данных мероприятий органы местного самоуправления в лице уполномоченных лиц имеют право самостоятельно определять данную очередность, исходя  из сложившейся                       в определенный момент времени необходимости и технической/финансовой возможности.

Суды установили также, что доказательств, свидетельствующих                                о наличии признаков бездействия при реально существующей возможности исполнить обязанность и полностью демонтировать нестационарный объект                                       в определенный срок при отсутствии до определенного момента как такового срока исполнения обязанности, антимонопольным органом  в материалы дела, суду не приведено. 

Судами  учтено, что при определении сроков демонтажа нестационарного объекта МКУ «Городская среда» исходила из поступлений бюджетных денежных средств, обоснованно заключив, что в отсутствие поступления денежных средств в  установленный  срок демонтажа мог быть и не соблюден,                              что с учетом порядка финансирования учреждения  не может ставиться ему                   в вину, соответственно, и  незаконное бездействие МКУ «Городская среда» вменено необоснованно.

Кроме того, отсутствие положительного результата не может быть также вменено в вину МКУ «Городская среда», поскольку такой результат зависел                     не только от его действий, но и от действий третьих лиц, в том числе                              от бездействия (поведения) лица, самовольно занявшего земельный участок                      и осуществлявшего деятельность  на данном участке.

При таких обстоятельствах, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие  вывод антимонопольного органа  о том, что учреждением допущено такое спорное бездействие, которое приводит или может привести к дискриминации  иных лиц в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ на определенном товарном рынке                                        и свидетельствующих  о предоставлении участка определенному лицу для организации стоянки, в ущерб конкурентным отношениям                                                 по преимущественному принципу.

Доказательств того, что, что пользование земельным участком осуществлялось ИП ФИО3  при наличии согласия    учреждения, которым совершались действия по демонтажу спорного земельного участка                        и, соответственно,  препятствованию в его незаконном использовании управлением в материалы дела, суду не представлено, как не представлено доказательств совершения МКУ  «Городская среда» действий (бездействия»                      в ущерб конкурентным отношениям.

Таким образом, в рассматриваемом случае, антимонопольным органом               не доказано, что спорные действия (бездействия) МКУ приводят или могут привести к дискриминации в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке.

Доказательств нарушения прав и охраняемых законных интересов определенных лиц   по использованию  спорного  муниципального земельного участка материалы дела не содержат.

С учетом установленных обстоятельств, доказательств, представленных                 в материалы дела, доводов и возражений сторон, в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  суды пришли к обоснованному выводу о наличии совокупности оснований для признания оспариваемого предупреждения недействительным, правомерно признав оспариваемое предупреждение недействительным.

Таким образом,  принимая во внимание приведенные  выше нормы права, правовые позиции, характер рассматриваемого спора, суд кассационной инстанции отклоняет доводы заявителя жалобы, поскольку они не подтверждают  нарушение судами обеих инстанций норм права,   регулирующих спорные правоотношения, а  основаны на неверном  их толковании и сводятся лишь  к переоценке выводов судов,  положенных                            в основу обжалуемых судебных актов, а также фактических обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций. Кроме того, доводы не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем признаются судом кассационной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законных  судебных актов. Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены                  в соответствии с требованиями главы  7 АПК РФ. Их переоценка не входит                          в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

 Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции                      не выявлено.

С учетом  изложенного, обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.  

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2021 по делу                         № А76-10396/2021 и постановление  Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу  Управления Федеральной антимонопольной службы                        по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

 

Председательствующий                                               Т.П. Ященок 

 

Судьи                                                                            Е.А. Поротникова

 

                                                                        О.Л. Гавриленко