Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа 

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, https://fasvso.arbitr.ru 

тел./факс (3952) 210-170, 210-172 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 Ф02-66/2025, Ф02-582/2025

Дело № А78-1/2024

27 февраля 2025 года

город Иркутск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2025 года. Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2025 года.  

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе: председательствующего Рудых А.И., судей: Курочкиной И.А., Шелёминой М.М., 

при ведении помощником судьи Слободчиковой О.А. протокола открытого судебного заседания, проводимого с использованием веб-конференции, при участии представителей: Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю – ФИО1 (доверенность от 10.01.2025, диплом), Комитета городского хозяйства Администрации городского округа «Город Чита» – ФИО2, (доверенность от 11.12.2024, диплом), Комитета городского хозяйства Администрации городского округа «Город Чита» - ФИО2 (доверенность от 11.12.2024 № И-9617, диплом),  

рассмотрев кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю и Управления Федерального казначейства по Забайкальскому краю на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 19 сентября 2024 года по делу № А78-1/2024, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 декабря 2024 года по тому же делу,  

установил:

Комитет городского хозяйства Администрации городского округа «Город Чита» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, далее – Комитет, заказчик) обратился в суд к Управлению Федерального казначейства по Забайкальскому краю (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, далее – УФК, Казначейство) с заявлением о признании незаконными пунктов 4, 5, 6, 7, 8 представления № 91-12-18/23-2845 от 22.09.2023.  

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее – УФАС, Служба, третье лицо).  

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 19 сентября 2024 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 декабря 2024 года, требования удовлетворены.  

Служба и Казначейство в кассационных жалобах, ссылаясь на нарушение судами норм материального права (статьи 34, 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ)), несоблюдение норм процессуального права, просят решение и постановление отменить, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования.  

По мнению Службы, судами неправильно истолкованы пункты 1.2, 1.3 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, поскольку перечисленные в представлении Управления контракты являются контрактами по благоустройству дворовых территорий к ним применимы нормы пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, а не пункта 1.3 части 1 этой же нормы, в связи с чем возможно изменение объема и вида работ и количества товаров в пределах 10% стоимости в каждом отдельном случае (виде, объеме работ и количестве товара), а не в целом к стоимости каждого контракта.  

При этом Служба не согласна с применением судами в качестве аналогии положений норм по договору подряда (статьи 709, 716, 744 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)) для контрактов, указанных в пункте 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.  

Служба утверждает, что оспариваемым представлением установлено изменение вида работ и количества товаров более чем на 10%.  

Служба также полагает, что судами не учтена правовая позиция, изложенная в письме Министерства финансов Российской Федерации от 03.11.2020 № 24-03-06/95838 (далее – письмо от 03.11.2020).  

Казначейство указывает, что муниципальные контракты, включенные в оспариваемое представление, являются контрактами на выполнение работ по благоустройству, поэтому к данным правоотношениям применимы нормы пункта 1.2 части 1 статьи 95 и части 2 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, поскольку не всякие работы по благоустройству могут быть отнесены к строительным работам.  

Казначейство полагает: вывод судов о возможности увеличения или уменьшения общего количества предусмотренных соответствующим контрактом товара, объёма работы или услуги не более чем на 10% на основании пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ позволяет заказчику обходить запрет, установленный частью 2 статьи 34 указанного Закона на произвольное изменение условий контракта, при котором конечный результат работ не соответствует изначально закупаемому при формальном соблюдении  

увеличения (уменьшения) общего объема товаров, работ, услуг не более чем на 10%, а также изменения общей стоимости контракта в пределах 10%.  

Казначейство считает ошибочным вывод судов о возможности применения к рассматриваемым отношениям статьи 744 ГК РФ (строительный подряд) в силу аналогии закона, поскольку нормы Закона № 44-ФЗ для изменения контрактов, предметом которых является благоустройство дворовых территорий, а не строительство, являются специальными.  

По мнению УФК, судами не учтены разъяснения Министерства финансов Российский Федерации, изложенные в письмах от 26.09.2017 № 24-03-08/62479, от 11.12.2019 № 24-03-07/96489 (далее – письма от 26.09.2017, 11.12.2019) и от 03.11.2020, согласно которым определение 10% увеличения (уменьшения) стоимости контракта должно определяться по отдельным товарам и видам работ, а не по стоимости контракта в целом.  

Служба в отзыве на кассационную жалобу Казначейства её доводы поддержала, ссылаясь на их обоснованность и правомерность.  

Комитет в отзывах на кассационные жалобы против изложенных в них доводов возразил, ссылаясь на то, что проверка спорных контрактов УФК осуществлялась выборочно, по результатам их проверки изменение товаров, вида и объемов работ Казначейством не устанавливалось, анализ (сопоставление) внесенных изменений по каждому контракту по отношению к его цене в целом не осуществлялось.  

Комитет, ссылаясь на то, что спорными контрактами его предмет не изменен, целесообразность корректировки контрактов обусловлена необходимостью завершения надлежащего благоустройства, также полагает, что предложенное заявителями кассационных жалоб толкование положений статей 34 и 95 Закона № 44-ФЗ противоречит требованиям части 1 статьи 1, статьи 12 Закона № 44-ФЗ о результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд.  

Определением суда округа от 05 февраля 2025 года рассмотрение кассационной жалобы Службы откладывалось для разрешения вопроса о принятии к производству второй кассационной жалобы по настоящему делу (от Казначейства).  

Казначейство, о времени и месте судебного заседания извещено по правилам статей 121-123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) (информация о рассмотрении кассационной жалобы размещена в установленном порядке (в сети «Интернет» на сайтах fasvso.arbitr.ru, kad.arbitr.ru)), отзыв на кассационную жалобу Службы не представило, своего представителя в судебное заседание не направило, в связи с чем кассационные жалобы рассматривается в его отсутствие.  

Присутствующие в судебном заседании представители Службы и Комитета поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзывах на них.  

Проверив в порядке главы 35 АПК РФ правильность применения арбитражными судами норм материального и соблюдение норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам и, исходя из доводов кассационной жалобы и возражений относительно неё, суд округа приходит к следующим выводам.  

По результатам плановой проверки соблюдения Комитетом законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета, Управлением составлен акт от 04.08.2023, в котором, в частности, указано на нарушения заказчиком части 2 статьи 34, пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ (изменение существенных условий государственных, муниципальных контрактов более чем на 10% в процессе их исполнения по основаниям, возможность изменения условий по которым не предусмотрена законодательством о контрактной системе в сфере закупок).  

На основании данного акта УФК вынесено оспариваемое представление, пунктами 4, 5, 6, 7, 8 которого зафиксировано нарушение части 2 статьи 34, пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, а именно: изменение существенных условий пяти государственных контрактов от 07.06.2022 № 22-22, от 12.05.2022 № 9-22, от 06.06.2022 № 18-22, от 28.04.2022 № 65-22, от 06.06.2022 № 19-22 (увеличение (уменьшение) стоимости контрактов на сумму более 10%) путем заключения соответствующих дополнительных соглашений к ним.  

В резолютивной части оспариваемого представления Казначейство указало на необходимость по пунктам 4, 5, 6, 7, 8 принять меры по устранению причин и условий нарушений до 15.12.2023, а также на то, что невыполнение оспариваемого представления влечет административную ответственность по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).  

Комитет, полагая представление в части пунктов 4-8 незаконным и необоснованным, обратился в суд с рассматриваемым требованием.  

Удовлетворяя требование, суды исходили из недоказанности Казначейством наличия в действиях Комитета нарушений законодательства о контрактной системе.  

Суд округа оснований для отмены обжалуемых судебных актов не усматривает, исходя из следующего.  

В силу пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом (за исключением контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, геологическому изучению недр, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов.  

При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на 10% цены контракта.  

При уменьшении предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги стороны контракта обязаны уменьшить цену контракта исходя из цены единицы товара, работы или услуги. Цена единицы дополнительно поставляемого товара или цена единицы товара при уменьшении предусмотренного контрактом количества поставляемого товара должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.  

Согласно пункту 1.3 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ при изменении объема и (или) видов выполняемых работ по контракту, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, геологическому изучению недр, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также по контрактам, предусмотренным частями 16 и 16.1 статьи 34 настоящего закона. При этом допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более чем на 10% цены контракта;  

В соответствии с пунктом 5 статьи 709 ГК РФ, если возникла необходимость в проведении дополнительных работ и по этой причине в существенном превышении  

определенной приблизительно цены работы, подрядчик обязан своевременно предупредить об этом заказчика.  

Подрядчик в силу статьи 716 ГК РФ обязан предупредить заказчика о непригодности или недоброкачественности предоставленных заказчиком материала, оборудования, технической документации или переданной для переработки (обработки) вещи, а также о возможных неблагоприятных для заказчика последствиях выполнения его указаний о способе исполнения работы. А заказчик, в свою очередь, при наличии к тому оснований, обязан заменить непригодные или недоброкачественные: материал, оборудование, техническую документацию или переданную для переработки (обработки) вещь либо изменить указания о способе выполнения работы.  

В соответствии с пунктом 1 статьи 744 ГК РФ, регулирующей отношения строительного подряда, но применимой к спорным отношениям в силу аналогии закона, заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают 10% указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.  

В случае выполнения работ (комплексного производства работ), когда невозможно привести данные работы к единой единице объема, при определении дополнительного объема работ необходимо исходить из стоимости дополнительных работ по отношению к общей стоимости работ, указанной в смете (статья 744 ГК РФ).  

Согласно нормам статей 65, 200 АПК РФ каждое лицо, участвующее должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При этом обязанность доказывания принятия оспариваемых ненормативных актов и обстоятельств, послуживших основанием для их принятия возлагается на лицо, принявшее оспариваемый акт.  

Руководствуясь положениями указанных норм права, суды, оценив доводы сторон и представленные в их обоснование доказательства, установили следующее.  

Казначейством вменяется заявителю нарушение части 2 статьи 34, пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ в части изменения существенных условий государственного контракта от 07.06.2022 № 22-2 и 4-х муниципальных контрактов от 12.05.2022 № 9-22, от 06.06.2022 № 18-22, от 06.06.2022 № 19-22, от 17.10.2022 № 65-22, а именно: увеличения и уменьшения предусмотренных контрактами товаров, объемов работ более чем на 10%, что явилось основанием для вынесения оспариваемых пунктов представления.  

Указанные контракты заключены в целях реализации мероприятий плана социального развития центров экономического роста Забайкальского края по благоустройству дворовых территорий в рамках реализации проекта «1000 дворов» и  

муниципальной программы «Формирование современной городской среды на территории городского округа «Город Чита» на 2018- 2024 годы»).  

Оценив содержание акта проверки, оспариваемой части представления, а также содержание спорных контрактов и дополнительных соглашений к ним, судами установлено: согласно дополнительным соглашениям от 12.12.2022, 16.01.2023, от 28.04.2023 к муниципальным контрактам стороны изменили стоимость этапов работ, уменьшив цену каждого из контрактов: на 2 681 624 рублей 70 копеек (6,74%), на 67 373 рублей 68 копеек (0,20%), на 188 944 рублей 80 копеек (6,32%); согласно дополнительным соглашениям от 22.11.2022 и от 17.11.2022 цена каждого контракта увеличена на 0,13% и 9,82%, то есть цена каждого из контрактов была увеличена (уменьшена) на сумму менее 10% от общей стоимости каждого контракта.  

По результатам оценки содержания акта проверки и оспариваемых пунктов представления в совокупности с иными имеющимися в деле доказательствами судами также установлено: предметом выполнения спорных контрактов являлись работы по благоустройству дворовых территорий (асфальтирование территорий, обустройство тротуаров, подготовка оснований под детское игровое и спортивное оборудование и другие), а также поставка необходимых товаров для их выполнения (садовые скамейки, диваны, различные урны, карусели, детские качели, канализационные колодцы, спортивное оборудование и другие).  

При этом фактов замены видов работ и товаров судами не установлены, а установлено, что имело место увеличение (уменьшение) объемов работ по этапам и (или) количества товаров, необходимых для их выполнения, и для достижения конечной цели контрактов – благоустройство дворовых территорий, которое к увеличению (уменьшению) цены контракта в целом более чем на 10% не привело.  

Судами также установлено, что Казначейство осуществляло выборочную проверку контрактов, при этом сопоставление общего количества предусмотренных спорными контрактами товаров, объемов и видов работ (услуг) с внесенными в эти контракты изменениями не проводило, ссылки на факты замены конкретных товаров, изменения конкретных видов работ (услуг) на иные, не предусмотренные спорными контрактами, а также отнесение (неотнесение) выполняемых при благоустройстве работ к строительным не устанавливало и данные факты в тексте акта проверки и представления не отражены.  

Оценив представленный Комитетом сопоставительный анализ внесенных изменений в контракты по отношению к их цене, суды установили, что этот анализ подтверждает факты увеличения (уменьшения) общего объема, товаров, работ, услуг каждого контракта не более чем на 10%, что и предусмотрено положениями статьи 95 Закона № 44-ФЗ.  

Установленные судами факты, в том числе отсутствие в текстах акта и оспариваемого представления сопоставления общего количества предусмотренных спорными контрактами товаров, объемов и видов работ (услуг) с внесенными в эти контракты изменениями и ссылок на факты замены конкретных товаров, изменения конкретных видов работ (услуг)), соответствуют материалам настоящего дела, заявителями кассационных жалоб по существу – не опровергнуты.  

С учетом изложенного, суды пришли к обоснованным выводам о недоказанности Казначейством законности и обоснованности оспариваемой части представления, нарушения им прав и интересов Комитета и наличии оснований для удовлетворения заявленного требования.  

При этом судами обоснованно учтено, что заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают 10% указанной в смете общей стоимости работ и не меняют характера предусмотренных в договоре подряда работ и общая цена каждого из контрактов не увеличилась более чем на 10%.  

Суды также обоснованно исходили из того, что действующее законодательство допускает изменение условий контракта путём внесения изменений в техническую документацию и сметы при условии неизменности характера работ, то есть предмета государственного контракта, и в данном случае, целесообразность корректировки технической документации и смет, в частности – для выполнения дополнительных работ, со всей очевидностью была обусловлена необходимостью завершения надлежащего благоустройства и имела ценность для заказчика.  

Данные выводы судов соответствуют содержанию имеющихся в деле доказательств, при оценке которых и распределении между сторонами бремени доказывания необходимых для правильного разрешения настоящего спора обстоятельств, требования главы 7, статьи 200 АПК РФ судами соблюдены.  

Неправильного применения или толкования судами норм материального права, в том числе положений статей 34 и 95 Закона № 44-ФЗ, к фактам, установленным в настоящем конкретном деле, суд округа не усматривает.  

Оценивая доводы УФК и Службы со ссылкой на неоспариваемое в настоящем деле постановление о привлечении Комитета к ответственности по части 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и имеющиеся в нем таблицы, судами установлено, что решением Забайкальского краевого суда от 27.05.2024 по делу № 12-52/2024 указанное постановление отменено, в связи с отсутствием в действиях Комитета состава правонарушения.  

При этом судами обоснованно учтено, что при оценке того же объема доказательств судами общей юрисдикции увеличение (уменьшение) цены контракта более чем на 10% не установлено.  

В этой связи, суды, руководствуясь положениями статьи 69 АПК РФ, правовой позицией, изложенной в пункте 16.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (Постановление № 10), а также установив, что никакие другие доказательства, влияющие на оценку сложившихся спорных правоотношений, в настоящем деле не представлены, обоснованно согласились с тем, что установленная судом общей юрисдикции правомерность действий Комитета в данном конкретном деле подлежит принятию во внимание.  

По результатам оценки спорных контрактов в настоящем деле суды, установив, что предметом каждого контракта являлось выполнение работ и поставка товаров, правомерно квалифицировали их как договоры смешанного типа (поставки – подряда), и обоснованно посчитали возможным ориентироваться на общую цену каждого из них в силу пункта 1 статьи 744 ГК РФ, которая может быть применена к рассматриваемым правоотношениям по аналогии, несмотря на то, что выполняемые работы не являлись строительными.  

Установленные судами факты того, что контракты содержали условия, как поставки товаров, так и подряда, соответствуют материалам дела, заявителями кассационных жалоб по существу не оспорены и не опровергнуты.  

При оценке доказательств, в том числе условий контрактов, положения главы 7, статьи 200 АПК РФ и статьи 431 ГК РФ судами соблюдены.  

В этой связи, учитывая правовую позицию, изложенную Верховным Судом Российской Федерации в преамбуле Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд о возможности судов при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, руководствоваться нормами Закона № 44-ФЗ, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, у суда округа оснований не согласиться с выводами судов о применении норм ГК РФ в данном конкретном деле с учетом установленных по нему фактов - не имеется.  

Довод о неправильном применении пункта 1.2 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ со ссылкой на разъяснения, данные в письмах Минфина, судом округа отклоняется, как основанный на их ошибочном толковании к установленным в настоящем конкретном деле  

фактам (недоказанность изменения товаров, видов работ, увеличения (уменьшения) каждого контракта по этапам работ не более чем на 10%) и на рекомендательный характер названных писем. При этом суд округа учитывает, что выводы судов по настоящему делу о применении данной нормы также не противоречит её толкованию, данному Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 27.02.2024 № 471-О.  

Доводы кассационных жалоб повторяют правовую позицию их заявителей, указанные доводы и представленные в их обоснование доказательства судами рассмотрены и отклонены со ссылкой на установленные по настоящему делу факты. Поскольку требования главы 7 и статьи 200 АПК РФ при оценке доводов и доказательств судами соблюдены, оснований для их иной оценки и установлении иных фактов у суда округа не имеется в силу его полномочий, определенных в главе 35 АПК РФ.  

В связи с изложенным обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.  

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа и по их ходатайству его копия на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.  

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа  

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Забайкальского края от 19 сентября 2024 года по делу № А78-1/2024, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 декабря 2024 года по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.  

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий А.И. Рудых 

Судьи И.А. Курочкина  

М.М. Шелёмина