﻿ 

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2467/20 

Екатеринбург

21 мая 2020 г.

 

Дело № А47-16324/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 мая 2020 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гусева О.Г.,

судей Гавриленко О.Л., Ященок Т.П.,

рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области (далее – управление) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.10.2019 по делу                        № А47-16324/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2020 по тому же делу. 

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Оренбургской области прибыли представители:

общества с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Оренбург» (далее – общество) – Овчинникова Т.П. (доверенность от 13.02.2020);

управления – Томина Е.В. (доверенность от 11.11.2019).

Общество обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания управления                            от 31.10.2018 № 17.

Решением суда от 07.10.2019 (судья Вернигорова О.А.) заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда                           от 13.01.2020 (судьи Бояршинова Е.В., Арямов А.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, предписание управления от 31.10.2018 № 17 признать законным, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. 

По мнению управления, основной задачей нештатных аварийно-спасательных формирований является проведение аварийно-спасательных работ и первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий. Во время проведения внеплановой проверки в срок до 31.10.2018 обществом не было представлено свидетельство на право ведения аварийно-спасательных работ пожарно-спасательной группы цеха по добыче нефти, газа и конденсата газопромыслового управления. Заседание аттестационной комиссии Минэнерго состоялось 08.11.2018, свидетельство № 16/3-6-88 выдано 08.11.2018. Таким образом, выполнение обществом мероприятий после завершения проверки и вручения (направления) предписания не является основанием для принятия решения о незаконности и неисполнимости предписания, срок выполнения которого установлен до 01.10.2019.

Судом не принято во внимание, что свидетельство об аттестации на право ведения аварийно-спасательных работ было выдано 08.11.2018 после вручения предписания от 31.10.2018, следовательно, оспариваемое предписание является исполнимым и исполнено по истечении 8 дней после его вручения. Факт исполнения предписания после завершения проверки не является основанием для его отмены, а доказывает его исполнимость. Судом не доказан факт незаконности предписания.

Общество не выполнило в срок до 01.10.2018 и до окончания проверки 31.10.2018 предписания № 13, так как заседание аттестационной комиссии по аттестации НАСФ состоялось 08.11.2018. Профессиональное аварийно-спасательное формирование – военизированная часть, аттестованное на право ведения аварийно-спасательных работ в чрезвычайных ситуациях, не имеет отношения к мероприятиям гражданской обороны, функционирует только в мирное время в чрезвычайных ситуациях мирного времени. При проверке общество не доказало документально о возможности работы данного профессионального формирования в военное время.  

Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются из числа работников наибольшей работающей смены, продолжающих работать в военное время и проходят аттестацию на право ведения аварийно-спасательных работ для выполнения мероприятий в военное время в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Федеральный закон № 28-ФЗ). 

Заявитель жалобы считает, что у общества имелась возможность за счет собственных средств выполнить работы по сопряжению локальной системы оповещения химически опасного объекта площадки участка хранения и реализации метанола и химикатов УМТСиК общества с региональной автоматизированной системой оповещения Оренбургской области. 

Согласно пояснениям Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области от 31.05.2019 в 2012 году правительством Оренбургской области в рамках программы «Модернизация РАСЦО на 2011-2014 годы» на электросирены созданной сопряжению локальной системы оповещения в УМТСиК общества было установлено 3 блока устройств запуска электросирен УЗС 1-1А-06Н, являющихся государственной собственностью. Департамент пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области в пояснениях по делу как орган исполнительной власти Оренбургской области, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, пояснил, что со стороны общества не были приняты меры по организации сопряжения локальной системы оповещения с РАСЦО пункта управления ГКУ «Центр по ГО и ЧС»   (г. Оренбург, ул. Советская, 25). Наличие части оборудования (блоков запуска УЗС 1-1А-06Н), которое по своим техническим характеристикам монтировалось и должно было функционировать в рамках конкретного нереализованного проекта «Модернизации», не освобождает общество от ответственности за невыполнение требований законодательства по созданию локальной системы оповещения и сопряжению ее с РАСЦО.

Общество обязано за счет собственных средств выполнять мероприятия по проектированию, поставке оборудования и проведению пуско-наладочных работ в рамках конкретного проекта, без учета оборудования запуска сирен, находящегося в государственной собственности. Общество не имело право использования блоков запуска УЗС 1-1А-06Н, а только обеспечивало сохранность по просьбе Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области. У общества до 20.09.2018 имелась возможность за счет собственных средств осуществить проектирование и строительство локальной системы оповещения, в том числе, предпроектное обследование объекта, проектирование локальной системы оповещения объекта на сопряжение с РАСЦО и поставку собственного оборудования.

Заявитель жалобы указывает на то, что согласно пунктам 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 предписания обществу предложено устранить нарушения в убежищах, инвентарный № 20051, заглубленный склад № 6, 3 класса на 200 человек, газоперерабатывающий завод, г. Оренбург, п. Каргала, 30 км и инвентарный № 20052, заглубленный склад № 8, 3 класса на 200 человек, газоперерабатывающий завод, г. Оренбург, п. Каргала, 30 км. В соответствии с письмом общества от 15.11.2018 № 001-29-12510 управлению были направлены копии дополнительного соглашения от 01.11.2018 № 1 к договору от 19.02.2008 № 329-29, заключенного между обществом и Территориальным управлением Росимущества о передаче объектов гражданской обороны, в том числе убежищ, инв. № 20051, № 20052. Во время проведения внеплановой проверки в срок до 01.11.2018 убежища инв. № 20051, № 20052 имелись на балансе общества, газоперерабатывающий завод входил в состав общества. Предписание по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны № 17 было выдано 31.10.2018, до исключения из организационной структуры общества объектов гелиевого и газоперерабатывающего завода. Судами не было принято во внимание, что обществом 01.11.2019 исполнены пункты 3-14 предписания в момент исключения из организационной структуры общества объектов газоперерабатывающего завода, следовательно, данные пункты предписания законны и исполнимы. Во время судебных заседаний управлением были даны пояснения, что обществом исполнены данные пункты 01.11.2019, но снятие их с контроля возможно только по истечению срока, указанного в предписании, а именно 01.10.2019, в порядке, установленном пунктами 50.2, 51, 53 Административного регламента исполнения государственных функций по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, утвержденного приказом МЧС России                      от 26.06.2012 № 358.

Управление считает неверным вывод судов о неприменении к рассматриваемым правоотношениям Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России                      от 15.12.2002 № 583 (далее – Правила № 583), так как указанные правила распространяются на здания, возведенные и до издания данного приказа. 

В отношении нарушений в убежище № 101412 заявитель жалобы указывает, что не учтен порядок списания защитных сооружений гражданской обороны, пункты 19-25 предписания являются исполнимыми при соблюдении обществом определенных условий, в том числе устранение замечаний при подготовке пакета документов на списание убежища.

Общество представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, ссылаясь на отсутствие оснований для их отмены. 

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 16 по 31 октября 2018 года управлением проведена внеплановая выездная проверка по контролю за исполнением предписания от 31.10.2017 № 13, выданного обществу по результатам ранее проведенной проверки. 

По итогам проверки установлено, что невыполненными остались пункты предписания № 1, 14-25, 35, 37, 40, 59, 61-67, данные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 31.10.2018 № 17-ГО.

По результатам проверки обществу выдано предписание от 31.10.2018                 № 17, содержащее требование в срок до 01.10.2019 устранить выявленные нарушения, поскольку: не аттестованы на право ведения аварийно-спасательных работ нештатные аварийно-спасательные формирования общества (пункт 1); локальная система оповещения, созданная в районе размещения химически опасного объекта УМТСиК (площадка участка хранения и реализации метанола и химикатов УМТСиК) не сопряжена технически и программно с региональной автоматизированной системой централизованного оповещения населения Оренбургской области (РАСЦО) (пункт 2), а также нарушения в убежищах с инвентарными № 20051, 20052 (заглубленные склады № 6, 8, 3 класса на 200 человек, газоперерабатывающий завод, г. Оренбург, п. Каргала, 30 км): не обеспечена сохранность герметизации и гидроизоляции всего сооружения, вследствие затопления грунтовыми водами (пункты 3, 9), не обеспечена сохранность вследствие затопления грунтовыми водами специального оборудования, предусмотренного в паспорте защитного сооружения гражданской обороны – фильтровентиляционной системы, фильтров и средств регенерации, герметических клапанов, противовзрывных секций (пункты 4, 10), техническое обслуживание и ремонт технических систем убежища, строительных конструкций, защитно-герметических дверей и ставней не производились с установленной периодичностью, в связи с затоплением грунтовыми водами (пункты 5, 11), не обеспечена сохранность вследствие затопления грунтовыми водами системы отопления, системы водоснабжения и канализации системы электроснабжения (пункты 6, 7, 8, 12, 13, 14); нарушения в убежищах с инвентарными № 010080, 20 (заглубленный склад службы автоматизации, 3 класса на 200 человек, Газопромысловое управление, Оренбургский район, 2,5 км. восточнее с. Дедуровка), с инвентарным                        № 116465, 21 (заглубленный склад службы электроснабжения, 3 класса на 200 человек, Газопромысловое управление, Оренбургский район, 2,5 км. восточнее с. Дедуровка), с инвентарным № 22 (заглубленный склад УКПГ-1, 3 класса на 200 человек, Газопромысловое управление, Оренбургский район, 5,5 км. западнее с. Нижняя Павловка), с инвентарными № 122422, 18 (заглубленный склад инвентаря УЭСП, отдельно стоящее, Оренбургская область, Оренбургский район, с. Нижняя Павловка) допускается оштукатуривание потолков и стен помещений (пункты 15, 16, 17, 18), нарушения в убежище с инвентарным № 101412, УМТСиК, отдельно стоящее, Оренбургская область,       г. Оренбург, ул. Донгузская, 26, поданном на списание в МЧС России: не обеспечена сохранность строительных конструкций, в связи с частичным обрушением стен и перегородок в помещениях для укрываемых (пункт 19), техническое обслуживание и ремонт технических систем убежища не производился с установленной периодичностью в связи с частичным обрушением строительных конструкций – стен и перегородок в помещениях для укрываемых (пункт 20), не обеспечена сохранность герметизации и гидроизоляции всего сооружения вследствие неисправности защитно-герметических дверей (пункт 21), не обеспечена сохранность и произведен частичный демонтаж специального оборудования, предусмотренного в паспорте защитного сооружения гражданской обороны – фильтровентиляционной системы, фильтров и средств регенерации, герметических клапанов, противовзрывных секций (пункт 22), система отопления в неисправном состоянии, вследствие коррозии и частичного демонтажа (пункт 23), система водоснабжения и канализации в неисправном состоянии, вследствие коррозии и частичного демонтажа (пункт 24), система электроснабжения в неисправном состоянии вследствие коррозии и частичного демонтажа.

Полагая, что предписание управления от 31.10.2018 № 17 вынесено незаконно и нарушает его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что предписание управления от 31.10.2018 № 17 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы общества. 

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела, исследованных с соблюдением требований, установленных статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и  законодательству.

Полномочия управления по проведению проверок соблюдения требований в области гражданской обороны установлены Указом Президента от 11.07.2004 № 868, постановлениями Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 № 1418 и от 21.05.2007 № 305, а также приказом МЧС России от 14.06.2016             № 323 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Положением о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденным приказом МЧС России от 06.08.2004              № 372.

С учетом этого суды пришли к выводу о том, что предписание                          от 31.10.2018 № 17 выдано управлением в рамках предоставленных ему полномочий.

В силу статьи 1 Федерального закона № 28-ФЗ гражданская оборона – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Во исполнение Федерального закона № 28-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 разработан и утвержден Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, определяющий правила создания в мирное время, период мобилизации и военное время на территории Российской Федерации убежищ и иных объектов гражданской обороны (далее – Порядок № 1309), в пункте 10 которого определено, что организации: создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, объекты гражданской обороны; обеспечивают сохранность существующих объектов гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Согласно материалам дела основанием для выдачи обществу оспариваемого предписания послужили выводы о неисполнении пунктов 1, 14-25, 35, 37, 40, 59, 61-67 ранее выданного предписания от 31.10.2017 № 13.

В пункте 1 оспариваемого предписания обществу вменяется нарушение требований абзаца второго пункта 2 статьи 9 Федерального закона № 28-ФЗ, согласно которому организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, а также организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты III класса опасности, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования, пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее – Федеральный закон № 151-ФЗ), согласно которому все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, пунктов 4 и 14 Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований, утвержденного приказом МЧС России                             от 23.12.2005 № 999 (далее – Порядок № 999), согласно которым организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, а также организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты III класса опасности, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования в соответствии с Федеральным законом № 28-ФЗ.

В силу статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в частности, заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона № 28-ФЗ организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, создают нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживают их в состоянии постоянной готовности.

Частью 3 статьи 7 Федерального закона № 151-ФЗ установлено, что нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 12 Федерального закона № 151-ФЗ все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, не прошедшие аттестацию или не подтвердившие в ходе проверок свою готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации, к обслуживанию организаций по договору не допускаются и к проведению аварийно-спасательных работ не привлекаются.

Основы создания, подготовки, оснащения и применения нештатных аварийно-спасательных формирований в составе сил гражданской обороны определены Порядком № 999.

На основании пункта 2 Порядка № 999 нештатные аварийно-спасательные формирования представляют собой самостоятельные структуры, созданные на нештатной основе, оснащенные специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами, подготовленные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения и зонах чрезвычайных ситуаций.

Личный состав нештатных аварийно-спасательных формирований комплектуется за счет работников организаций. Основной состав руководителей и специалистов нештатных аварийно-спасательных формирований, предназначенных для непосредственного выполнения аварийно-спасательных работ, в первую очередь комплектуется аттестованными спасателями, а также квалифицированными специалистами существующих аварийно-восстановительных, ремонтно-восстановительных, медицинских и других подразделений. Зачисление граждан в состав нештатных аварийно-спасательных формирований производится приказом руководителя организации. Основной состав руководителей и специалистов нештатных аварийно-спасательных формирований, предназначенных для непосредственного выполнения аварийно-спасательных работ, в первую очередь комплектуется аттестованными спасателями, а также квалифицированными специалистами существующих аварийно-восстановительных, ремонтно-восстановительных, медицинских и других подразделений (пункт 14 Порядка № 999).

В соответствии с пунктом 1 Положения о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 № 1091, нештатные аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации.

Судами установлено, что приказом от 29.06.2016 № 200 в обществе созданы НАСФ с правом ведения аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров: пожарно-спасательная группа в составе четырех пожарно-спасательных звеньев (30 человек) в цехе по добыче нефти, газа и конденсата (далее – ЦДНГК); пожарно-спасательная группа в составе четырех пожарно-спасательных звеньев (15 человек) в оперативно-производственной службе               № 15 (далее – ОПС-15), приказом директора ГПУ от 01.12.2016 № 703 произведено зачисление работников ЦДНГК и ОПС-15 в состав НАСФ, НАСФ – пожарно-спасательная группа ОПС № 15 Газопромыслового управления общества аттестовано на «Ведение аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров» (свидетельство об аттестации НАСФ на право ведения аварийно-спасательных работ от 31.08.2017, регистрационный № 16/3-6-68), НАСФ – пожарно-спасательная группа цеха по добыче нефти, газа и конденсата Газопромыслового управления общества аттестована на «Ведение аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров» (свидетельство об аттестации НАСФ на право ведения аварийно-спасательных работ                                  от 08.11.2018, регистрационный № 16/3-6-88).

Актом проверки экспертной группы объектовой комиссии Минэнерго России по аттестации аварийно-спасательных формирований и спасателей публичного акционерного общества «Газпром» от 26.09.2018 нештатное аварийно-спасательное формирование – аварийно-спасательная группа цеха по добыче нефти, газа и конденсата Газопромыслового управления общества была признана соответствующей обязательным требованиям, предъявляемым при аттестации аварийно-спасательных формирований и готово к оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации. Предложено аттестовать НАСФ на право ведения аварийно-спасательных работ.

Таким образом, к моменту истечения срока исполнения предписания, обществом были предприняты все меры по устранению нарушений, однако, выдача свидетельства зависит, в том числе, от организационных вопросов, а именно от периодичности проведения заседаний экспертной группы объектовой комиссии Минэнерго России.

Судами установлено, что  пунктом 2 оспариваемого предписания обществу вменяется нарушение требований пунктов 2, 3 и 4 постановления Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 № 178 «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», согласно которым, в целях совершенствования мероприятий гражданской обороны по защите населения, проживающего в районах размещения потенциально опасных объектов, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей, Совет Министров-Правительство Российской Федерации постановил установить зоны действия локальных систем оповещения. Данным пунктом предписания обществу вменяется нарушение, выразившееся в отсутствии сопряжения локальной системы оповещения, созданной в районе размещения химически опасного объекта УМТСиК, с региональной автоматизированной системой централизованного оповещения населения Оренбургской области (РАСЦО).

Совместным приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий № 422, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации № 90, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25.07.2006 № 376 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения» (далее – Положение) установлено, что системы оповещения создаются на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и локальном уровнях. Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

В силу статей 7, 8 и 9 Федерального закона № 28-ФЗ создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями в пределах своих полномочий на соответствующих территориях (объектах), по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

В соответствии с пунктом 6.45 СП 165.1325800.2014 «Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне» сопряжение систем оповещения населения вышестоящего уровня с системами оповещения населения нижестоящего уровня является обязательством вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, кроме систем оповещения объектового уровня. Техническое и программное сопряжение объектовых систем с РАСЦО является обязательством собственника объекта.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 13.11.2012 № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций» в рамках реализации областной целевой программы от 29.04.2010 № 303-пп «Модернизация региональной автоматизированной системой централизованного оповещения населения Оренбургской области (РАСЦО) на 2011-2014 гг.» в городе Оренбурге проводились работы по реконструкции РАСЦО области.

Судами установлено, что в связи с этим в 2012 году на территории УМТСиК проводились работы подрядными организациями по установке и подключению оконечных устройств в систему централизованного оповещения области – были смонтированы три блока управления электросиренами УЗС-1-1А-06Н. В 2013 году открытое акционерное общество «Ростелеком» проводило работы по техническому обслуживанию локальной системы оповещения с целью проверки работоспособности электросирен в системе централизованного оповещения населения города (письмо от 23.09.2013 № 16-17/46). В 2014 году комиссией ГУ ГО, ПБ и ЧС были проведены приемо-сдаточные испытания элементов РАСЦО, расположенных на территории УМТСиК общества (письмо от 29.09.2014 № 942-35/03-05). Несмотря на все указанные мероприятия смонтированные блоки управления (локальные системы оповещения) так и не были подключены по независящим от общества причинам к РАСЦО.

В письмах от 02.02.2016 исх. № 29-956 и от 14.04.2016 № 29-3648 общество обращалось в ГУ МЧС России по Оренбургской области с просьбой о содействии в подключении смонтированных блоков управления электросиренами к РАСЦО, на которые получен ответ от 21.04.2016                               № 183-35/03-05 (л.д. 143 т. 1) о том, что в IV квартале 2016 года и в I-II квартале 2017 года планируется передача оборудования фрагмента РАСЦО в муниципальное образование «городской округ город Оренбург» и после окончания приема-передачи оборудования фрагмент РАСЦО МО «городской округ город Оренбург» будет сопряжен с РАСЦО ГО Оренбургской области на программно-аппаратном уровне, а до этого момента ГУ ГО, ПБ и ЧС по Оренбургской области просят обеспечить сохранность блоков запуска сирен УЗС-1-1А-06Н на объектах УМТСиК общества.

На письмо общества от 17.03.2017 № 001-29-2576 в Департамент пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области с просьбой о содействии в подключении смонтированных блоков управления электросиренами к РАСЦО 21.03.2017 получен ответ о том, что в IV квартале 2017 года, I-II кварталах 2018 года планируется передача оборудования фрагмента РАСЦО в муниципальное образование городской округ город Оренбург» и после окончания приема-передачи оборудования фрагмент РАСЦО МО «городской округ город Оренбург» будет сопряжен с РАСЦО ГО Оренбургской области на программно-аппаратном уровне, а до этого момента ГУ ГО, ПБ и ЧС по Оренбургской области просят обеспечить сохранность блоков запуска сирен УЗС-1-1А-06Н на объектах УМТСиК общества. 06.10.2017 получено письмо о допуске сотрудников Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области для осмотра и проверки технического состояния сирен (без включения оповещения) на территории УМТСиК общества.

Согласно письму от 28.09.2018 исх. № 1675-35/03-08 Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области в сентябре-октябре 2018 года организована проверка наличия и состояния аппаратуры, документации модернизированного сегмента системы оповещения ГО населения г. Оренбурга с целью дальнейшей передачи объектов РАСЦО в муниципальное образование «город Оренбург» и запланировано посещение межведомственной рабочей группы Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области и публичного акционерного общества «Ростелеком» объектов общества на 28.09.2018 и указано на то, что в случае положительных результатов проверки может быть обеспечена техническая возможность организации управления электрическими сиренами локальных систем оповещения объектов общества непосредственно с пункта управления департамента ПБ и ГЗ Оренбургской области при выполнении следующих мероприятий: организация интернет-канала (Ethernet 128 кБит/сек) от устройства запуска сирен УЗС-1-1А-06Н в VPN сеть РАСЦО Оренбургской области для сопряжения устройства запуска сирен КПТС АСО УЗС-1-1А-06Н с РАСЦО Оренбургской области; настройка блоков управления электросиренами УЗС-1-1А-06Н; настройка VPN сети РАСЦО Оренбургской области (совместно с публичным акционерным обществом «Ростелеком»).

Судами сделан вывод о том, что с учетом даты исполнения предписания и даты посещения межведомственной рабочей группы Департамента пожарной безопасности и гражданской защиты Оренбургской области и публичного акционерного общества «Ростелеком» объектов общества у него объективно отсутствовала возможность исполнения предписания.

Судами установлено, что в пунктах 3-14 оспариваемого предписания обществу предложено устранить нарушения в убежищах, инвентарные                      № 20051, 20052.

Объекты арендовались заявителем в период до октября 2017 года, а с 30.11.2017 арендатором объектов является общество. В соответствии с договором субаренды от 30.11.2018 № 1536-08 общество в период с 30.11.2017 до 01.11.2018 являлось субарендатором объектов гелиевого и газоперерабатывающего заводов. С 01.11.2018 из организационной структуры общества исключен гелиевый завод с передачей функций по эксплуатации в общество. Данные обстоятельства были доведены обществом до управления в письме от 07.11.2018 № 0011-26-12158, в котором общество указало на невозможность исполнения предписания от 31.10.2018 № 23/1/1.

Судами установлено, что пунктами 15, 16, 17, 18 оспариваемого предписания обществу вменяется нарушение пункта 3.2.8 Правил № 583, согласно которому оштукатуривание потолков и стен помещений для укрываемых не допускается; внутренняя отделка помещений защитных сооружений производится из несгораемых или трудносгораемых материалов, а стены, потолки, перегородки окрашиваются преимущественно в светлые тона.

Согласно условиям договора от 19.02.2008 № 329-29, заключенного между обществом и Территориальным управлением Федерального агентства по Управлению федеральным имуществом по Оренбургской области, общество приняло на ответственное хранение и в безвозмездное пользование ряд объектов гражданской обороны, в том числе и указанные в акте проверки и протоколе.

На основании паспорта убежища № 20 проект убежища утвержден Гипропромтрансстрой в августе 1976 года, утвержден и введен в действие МПС с 01.02.1974, дата приемки в эксплуатацию – октябрь 1988 года. Паспорт утвержден директором ГПУ общества и начальником Управления ГОЧС и ПБ администрации г. Оренбурга.

Согласно паспорту убежища № 21 проект убежища утвержден Гипропромтрансстрой в августе 1976 года, утвержден и введен в действие МПС с 01.02.1974, дата приемки в эксплуатацию – октябрь 1979 года. Паспорт утвержден директором ГПУ общества и начальником Управления ГОЧС и ПБ администрации г. Оренбурга.

Из паспорта убежища № 22 следует, что проект убежища утвержден Гипропромтрансстрой в 1970 году, утвержден и введен в действие ЮЖНИИГИПРОгаз в мае 1976 года, дата приемки в эксплуатацию – ноябрь 1978 года.

Паспорт утвержден директором ГПУ общества и начальником Управления ГОЧС и ПБ администрации г. Оренбурга. На момент составления проектов убежищ и до 01.07.1978 действовали СН 405-70, утвержденные постановлением ГОССТРОЯ СССР от 13.02.1970. При принятии защитных сооружений в эксплуатацию действовал СНиП II-11-77 «Защитные сооружения гражданской обороны», утвержденный и введенный в действие с 01.07.1978. Объекты приняты в эксплуатацию.

Согласно акту проверки от 03.12.2010 № 29-2-4-8/10 ГУ МЧС по Оренбургской области при проверке газопромыслового управления общества факта оштукатуривания потолков и стен помещений убежищ не установлено, из акта обследования данных убежищ от 20.08.2018 следует, что специалистами общества с ограниченной ответственностью «Инвестиционная строительная компания «Стройтехсервис» (лицензия от 11.03.2011 № ДЭ-11-012504) отделка стен и перегородок выполнена в виде затирки цементным раствором с последующей окраской.

С учетом этого судами сделаны выводы о том, что вменяемые обществу нарушения не были допущены, в связи с чем пункты 15-18 оспариваемого предписания являются недействительными.

Судами установлено, что пунктами 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 оспариваемого предписания обществу вменяется нарушение пунктов 3.2.1, 3.2.2, 3.2.11 Правил № 583 в убежище с инвентарным № 101412, расстояние от которого до мест расположения административных зданий структурных подразделений общества превышает нормы, установленные СНиП II-11-77*, что делает невозможным его использование обществом по прямому назначению и в отношении которого актом от 18.10.2017, составленным Главным специалистом-экспертом отдела госнадзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС УНД и ПР ГУ МЧС России по Оренбургской области, предложено оказать содействие по списанию защитных сооружений гражданской обороны и установить срок выполнения предписания до 01.10.2020.

В соответствии с пунктом 3.2.1 Правил № 583 при эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны в режиме повседневной деятельности должны выполняться требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в защитных сооружениях гражданской обороны как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени. 

При этом должна быть обеспечена сохранность: защитных свойств как сооружения в целом, так и отдельных его элементов: входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставней, противовзрывных устройств; герметизации и гидроизоляции всего сооружения; инженерно-технического оборудования и возможность перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации.

На основании пункта 3.2.2 Правил № 583 при эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны в мирное время запрещается: перепланировка помещений; устройство отверстий или проемов в ограждающих конструкциях; нарушение герметизации и гидроизоляции; демонтаж оборудования; применение сгораемых синтетических материалов при отделке помещений. При наличии проектного обоснования и согласования (заключения) органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям допускается устройство временных легкосъемных перегородок из негорючих и нетоксичных материалов с учетом возможности их демонтажа в период приведения защитных сооружений гражданской обороны в готовность к приему укрываемых.

Согласно пункту 1.5 Методических рекомендаций по организации подготовки и порядку рассмотрения представляемой на согласование документации на списание с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны, направленные письмом МЧС России                    от 21.06.2007 № 1-4-60-5-14 если восстановление пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны технически невозможно или экономически нецелесообразно, а также когда они не могут быть использованы для защиты укрываемых или переданы на баланс в установленном порядке другим организациям (правопреемникам) то оформляется документация на списание с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны.

Документы, свидетельствующие об исключении убежища с инвентарным № 101412 из состава защитных сооружений гражданской обороны, не представлены. Утрата статуса защитного сооружения гражданской обороны возможна лишь по основаниям и в порядке, предусмотренным Инструкцией МЧС России от 18.10.1996 № 1-38-4, Госкомимущества Российской Федерации от 05.11.1996  № АР-13/7746 «О порядке списания с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны».

Вместе с тем судами установлен факт невозможности восстановления убежища до состояния готовности ввиду его непригодности.

Факт непригодности использования убежища с инвентарным № 101412 подтвержден документально, в том числе протоколом от 20.03.2007 служебного совещания по защитному сооружению, проведенному с участием представителя ГУ МЧС России по Оренбургской области, согласовавшем принятые решения без замечаний, техническим отчетом НТП ОГУ «Технопарк ОГУ» 3127-СК-06/2007, договором от 19.02.2008 № 329-29 между территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Оренбургской области и обществом, ответственного хранения защитного сооружения – бомбоубежища № 101412, где в графе «состояние объекта» указано «не готово к приему укрываемых», отчетом общества с ограниченной ответственностью «Научно-технический центр «ПромбезопасностьОренбург» 2012 года ЦЭЗС-133/12 ЗС с указанием в заключении на то, что из-за несоответствия несущих строительных конструкций требованиям СНиП П-11-77*, ГОСТ 27751-88 и отсутствия систем жизнеобеспечения эксплуатация защитного сооружения по прямому назначению в условиях военного времени невозможна, отчетом общества с ограниченной ответственностью «ВолгоУралНИПИгаз» по результатам обследования технического состояния защитного сооружения, в котором указывается на замачивание наружных стен и сборно-монолитного покрытия в период сезонного подъема грунтовых вод из-за разрушения гидроизоляции стен и покрытия; негодность инженерного оборудования систем жизнеобеспечения сооружения и необходимость его полной замены, замачивание несущих элементов заглубленного склада в течение длительного времени, прочность бетона несущих конструкций ниже проектного значения, недостаточность несущей способности плиты покрытия, необходимость восстановления гидроизоляции ограждающих конструкций и устранения замечаний, отраженных в ведомости дефектов, необходимость полного демонтажа сооружения и восстановления его на том же месте с учетом подпора грунтовых вод, общество с ограниченной ответственностью «ВолгоУралНИПИгаз» делает вывод о нецелесообразности усиления строительных конструкций до обеспечения необходимой несущей способности и защиты от подтопления склада.

Судами установлено, что обществом предпринимались действия по списанию с учета пришедших в негодность защитных сооружений гражданской обороны.

В сентябре 2014 года ФКУ «Управление госэкспертизы и жилищного обеспечения МЧС России» вынесло экспертное заключение от 30.09.2014                     № ГЭ-4.3-14/65 – отказать в согласовании акта о снятии с учета защитного сооружения гражданской обороны № 1000147 (101412), состоящего на балансе общества, расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Донгузская, 26, так как представленные материалы не имеют достаточного обоснования на снятие с учета защитного сооружения гражданской обороны № 1000147 (101412).

В 2015 году документы на списание были представлены в ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), которое вынесло заключение – отказать в согласовании акта о снятии с учета защитного сооружения гражданской обороны инв. № 1000147 (101412), так как представленные материалы не имеют достаточного обоснования на снятие с учета защитного сооружения гражданской обороны           № 1000147 (101412).

В 2017 году документы на списание были повторно направлены в ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), которое в сентябре 2017 года вынесло заключение – отказать в согласовании акта о снятии с учета защитного сооружения гражданской обороны инв. № 1000147 (101412), так как представленные повторно материалы не имеют достаточного обоснования на снятие с учета защитного сооружения гражданской обороны № 1000147 (101412).

18.10.2017 согласно акту осмотра убежища, составленному Главным специалистом-экспертом отдела госнадзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС УНД и ПР ГУ МЧС России по Оренбургской области, было предложено оказать содействие по списанию защитного сооружения гражданской обороны и установить срок выполнения предписания до 01.10.2020.

При таких обстоятельствах судами сделан вывод об отсутствии в данном случае критерия исполнимости оспариваемого предписания, поскольку восстановление объекта до состояния готовности не представляется возможным, а для его снятия с учета обществом предпринимались соответствующие действия.

Пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого предусмотрена административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

С учетом изложенных обстоятельств суды пришли к выводу о неисполнимости пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 предписания управления от 31.10.2018 № 17 и несоответствии пункта 1 данного предписания законодательству.

Оснований для переоценки выводов судов, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4                статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд  

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 07.10.2019 по делу          № А47-16324/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

 

Председательствующий                                             О.Г. Гусев 

 

Судьи                                                                          О.Л. Гавриленко 

 

                                                                                     Т.П. Ященок