Дело № А43-32833/2017

18 апреля 2018 года

г. Владимир

 

Резолютивная часть постановления объявлена 11.04.2018.

Постановление

 в полном объеме изготовлено 18.04.2018.

 

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Белышковой М.Б., Протасова Ю.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» 

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018 

по делу № А43-32833/2017, 

принятое судьей Соколовой Л.В. 

по заявлению муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» 

о признании недействительным представления Контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017                   № 28-966/17ис,

при участии:

от муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» – ФИО2 по доверенности от 26.09.2017 № 27;

от Контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода – ФИО3 по доверенности от 11.12.2017 № 01-257/Д,

 

и установил:

 

муниципальное автономное общеобразовательное учреждение № 186 «Авторская академическая школа» (далее – Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода (далее – Управление) от 20.06.2017 № 28-966/17ис.

Решением от 02.02.2018 Арбитражный суд Нижегородской области частично удовлетворил требование заявителя и признал недействительным представление Управления в части возмещения в доход бюджета города Нижнего Новгорода суммы незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг), в размере, превышающем 411 444,04 руб. (309 603,25 руб.) (пункт 3 представления). В остальной части в удовлетворении требования отказано. 

Учреждение не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его в указанной части (с учетом уточнения) отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Управления в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда  первой инстанции – оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены решения в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, в соответствии с муниципальным заданием, разработанным на 2015-2016 годы на оказание муниципальной услуги, Учреждение оказывает услуги по предоставлению общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам. 

Соглашениями от 12.01.2015 № 24, от 11.01.2016 № 37 Учреждению определяются и предоставляются субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на обеспечение выполнения муниципального задания с учетом нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества. 

С учетом дополнительных соглашений Учреждению в 2015 году предоставлена субсидия в сумме 56 857 543,24 руб., в 2016 году –                                    61 563 036,56 руб.

В период с 17.04.2017 по 02.06.2017 Управлением проведена  проверка финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за 2015-2016 годы.

По результатам данной проверки составлен акт от 02.06.2017, в котором зафиксированы следующие нарушения:

- в нарушение статей 69.1, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Учреждением за счет средств, предоставленных ему на выполнение муниципального задания в проверяемом периоде, оплачивались расходы, не связанные с выполнением задания (оплата коммунальных услуг), а именно: 2015 год - 2 529 428,41 рублей, 2016 год -  3 652 045,34 рублей;

- в нарушение постановления главы администрации г.Н.Новгорода от 11.06.2008 № 2703 «О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода» Учреждением принимались пожертвования от физических лиц без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном законом порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств;

- в нарушение статьи 574 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) Учреждением не заключен договор пожертвования с АО «Транснефть - Верхняя Волга»;

- при внесении изменений в Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 31.10.2008 № 5202 (далее – Постановление № 5202), Учреждением не вносились соответствующие изменения в Положение об оплате труда школы.

В нарушение Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного Постановлением № 5202, в проверяемом периоде излишне начислено заработной платы 13 753, 66 рублей, недоначислено - 214 565,12 рублей.

Названный акт проверки подписан Учреждением с возражениями.

По результатам рассмотрения данных возражений Управлением выдано заявителю представление для принятия мер по устранению выявленных нарушений от 20.06.2017 № 28-966/17ис, которым на заявителя возложены следующие обязанности:

1) разработать план мероприятий по устранению выявленных нарушений с указанием сроков устранения, должностных лиц и мер дисциплинарной ответственности за неисполнение плановых мероприятий;

2) соблюдать требования действующего законодательства: своевременно вносить необходимые изменения в локальные акты учреждения, осуществлять начисление и выплату заработной платы работникам учреждения в соответствии с требованиями действующего законодательства; прием пожертвований от юридических и физических лиц осуществлять в соответствии с ГК РФ, законодательством Российской Федерации, Нижегородской области, правовыми актами Городской Думы г.Н.Новгорода и администрации г.Н.Новгорода;

3) возместить в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидий, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в размере                          721 047,30 рублей;

4) не допускать нарушений порядка заполнения унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, вести личные дела работников Учреждения в соответствии с действующим законодательством;

5) исполнение должностных обязанностей директором Учреждения осуществлять в соответствии с условиями трудового договора, устава Учреждения, требованиями действующего законодательства.

Учреждение не согласилось с указанным представлением и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 265 БК РФ установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе государственные (муниципальные) учреждения (статья 266.1 БК РФ).

В статье 269.2 БК РФ установлено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пунктам 1, 8 статьи 123.22 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно частям 1, 2 статьи 4 Федерального закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (часть 4 статьи 4 Федерального закона № 174-ФЗ).

В соответствии со статьей 6 БК РФ под получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Из части 1 статьи 78.1 БК РФ следует, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Субсидия представляет собой пособие, преимущественно в денежной форме, предоставляемое государством за счет средств государственного бюджета местным органам власти, юридическим и физическим лицам.

Согласно пункту 3 части 3.23 статьи 2 Федерального закона № 174-ФЗ контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Постановлением администрации г. Н.Новгорода от 13.01.2006 № 88 утверждено Положение о контрольно-ревизионном управлении (далее – Положение), согласно пункту 1.2 которого Управление является органом внутреннего муниципального финансового контроля и контрольным органом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

На основании пункта 3.1 Положения одной из функций Управления является организация и проведение в рамках своих контрольных полномочий плановых и внеплановых контрольных мероприятий по проверке соблюдения обязательных требований, установленных бюджетным законодательством и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации, Нижегородской области, города Нижнего Новгорода.

В соответствии с пунктом 4.1.6 Положения Управление имеет право производить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности учреждений, финансируемых из районного бюджета.

В силу пункта 2.1.1 Положения при реализации контрольной деятельности Управление осуществляет полномочия органа внутреннего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с Порядком осуществления контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденным постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 13.10.2016 № 3339 (далее – Порядок).

Порядок определяет требования к осуществлению Управлением полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ, статьей 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Внутренний муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе в целях установления законности составления и исполнения бюджета города Нижнего Новгорода в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности (пункт 1.2 Порядка).

Согласно пункту 1.4.1 Порядка при реализации контрольной деятельности Управление осуществляет полномочия по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.

Объектами внутреннего муниципального финансового контроля являются в том числе муниципальные учреждения и муниципальные предприятия города Нижнего Новгорода (пункт 1.6 Порядка).

В соответствии с пунктами 2.1, 2.10 Порядка контрольная деятельность подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется путем проведения контрольных мероприятий.

Методами осуществления контрольной деятельности являются ревизия, проверка, обследование. Проверки, обследования подразделяются на выездные и камеральные.

В рамках ревизий, проверок могут проводиться встречные проверки, а также обследования.

Процедура проведения контрольных мероприятий установлена в разделе 3 Порядка. 

Контрольная деятельность осуществляется должностными лицами Управления (пункт 3.1 Порядка).

При реализации полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Управление осуществляет контроль: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий (пункт 3.2 Порядка).

Учитывая положения вышеуказанных нормативно-правовых актов и принимая во внимание то обстоятельство, что субсидии выделяются из муниципального бюджета и по своей природе представляют собой средства, выделяемые из муниципального бюджета, а Учреждение в своей деятельности пользуется муниципальным имуществом, суд правомерно посчитал, что Управление обладает полномочиями по проверке финансово-хозяйственной деятельности Учреждения, в рамках которой осуществляются операции с бюджетными средствами.

При этих условиях суд пришел к обоснованному выводу о том, что Управление наделено полномочиями осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок (ревизий) соблюдения муниципальным автономным учреждением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

Доводы заявителя об обратном правомерно отклонены судом как основанные на ошибочном толковании норм права.

В частности, необоснованным является довод о том, что при проведении спорного контрольного мероприятия Управление вышло за пределы своей компетенции.

Так, в соответствии с пунктом 3.1. Положения Управление в соответствии с возложенными на него задачами организует и проводит в рамках своих контрольных полномочий плановые и внеплановые контрольные мероприятия по проверке соблюдения обязательных требований, установленных бюджетным законодательством, законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, Нижегородской области, города Нижнего Новгорода.

В силу пункта 1.23 Стандартов осуществления Управлением полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденных постановлением администрации г. Н.Новгорода от 25.04.2017 № 1752 (далее - Стандарты), по результатам данного этапа и при необходимости детализации темы проверки составляется программа контрольного мероприятия, которая должна содержать наименование объекта контроля, проверяемый период, перечень основных вопросов, подлежащих контролю.

Программа проверки финансово-хозяйственной деятельности Учреждения содержит пункт 3 «Наличие других источников доходов, помимо субсидий из бюджета на финансовое обеспечение муниципального задания. Правомерность и эффективность их образования и использования».

Кроме того, пункт 4 Программы проверки финансово-хозяйственной деятельности Учреждения содержит пункт 4 «Соблюдение порядка ведения банковских и кассовых операций, соблюдение установленного порядка выдачи авансов под отчет (выборочным методом)». В данном случае представителями Управления проводилась проверка оформления приходных денежных документов, в том числе правомерность принятия в кассу денежных средств оформлением приходного кассового ордера в виде пожертвования.

Согласно пункту 2.3. Стандартов при проведении контрольного мероприятия проверяется соответствие совершенных объектом контроля финансовых и хозяйственных операций законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, перечень которых подготавливается в процессе предварительного изучения.

В соответствии с частью  3 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Постановление главы администрации г. Нижнего Новгорода от 11.06.2008 № 2703 «О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода» (далее – Постановление № 2703) является действующим муниципальным правовым актом.

В этой связи суд пришел к обоснованному выводу о том, что проверка Управлением соблюдения обязательных требований, предусмотренных муниципальными правовыми актами, в том числе Постановлением № 2703, в рамках программы проверки правомерна.

Существенных нарушений, ущемляющих права проверяемого лица, при проведении спорной проверки судом не установлено.

В соответствии с пунктом 3 статьи 582 ГК РФ пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению.

В силу части 1 статьи 574 ГК РФ дарение, сопровождаемое передачей дара одаряемому, может быть совершено устно, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

Согласно пункту 1.1 Постановления № 2703 руководителям муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода при привлечении и расходовании добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, в том числе родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников, необходимо осуществлять прием добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц на основании письменного заявления на имя руководителя Организации либо заключенного в установленном законом порядке договора пожертвования, в которых указываются сумма добровольного пожертвования или целевого взноса, цель использования, реквизиты физического или юридического лица, дата подачи заявления, подписания договора.

Между тем, как установил суд и Учреждением не оспаривалось, в ходе проведенной проверки Управлением выявлено, что в нарушение вышеназванных положений заявителем при получении от АО «Транснефть - Верхняя Волга» добровольного пожертвования в сумме 80 000 рублей договор с данной организацией не заключался, а пожертвования от физических лиц принимались Учреждением без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств.

Доводы заявителя о противоречии Постановления № 2703 нормам федерального законодательства правомерно отклонены судом как необоснованные, поскольку в настоящее время указанное постановление органа местного самоуправления в установленном порядке не отменено и не признано недействующим, в связи с чем является обязательным для исполнения муниципальными образовательными организациями г.Н.Новгорода в целях предупреждения незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся и воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, а также соблюдения принципа добровольности при привлечении финансовых средств указанных лиц.

В ходе проведенной проверки Управлением выявлено, что Положение об оплате труда школы разработано Учреждением на основании Постановления № 5202. При этом после внесения изменений в данное постановление соответствующие изменения в Положение об оплате труда школы в части установления повышающего коэффициента к уровню образования, надбавки за выслугу лет, выплат за наличие званий, Учреждением не вносились.

Ссылки заявителя на согласование с представительными органами работников обоснованно не приняты судом, поскольку сроки согласования локальных правовых актов с представительными органами работников определены статьей 372 Трудового кодекса Российской Федерации.

При проведении спорной проверки Управлением также выявлено, что в нарушение Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного Постановлением № 5202, в проверяемом периоде излишне начислено заработной платы 13 753, 66 рублей, недоначислено 214 565,12 рублей. Данное обстоятельство по существу Учреждением не оспорено.

Кроме того, Управлением выявлено нарушение порядка по применению и заполнению унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденных постановлением Госкомстата Российской Федерации от 05.01.2004 № 1, а именно в личных карточках работника (форма Т-2) не заполнены разделы: образование, стаж работы и отпуск.

Довод Учреждения о необязательности заполнения вышеназванных разделов в личных карточках работников судом отклонен как необоснованный. 

Ссылка заявителя на письмо Минфина России от 26.01.2017                                  № 02-07-10/4004 судом правомерно не принята, поскольку данное письмо не является нормативным правовым актом.

С учетом приведенных норм и установленных обстоятельств суд пришел к правильному выводу об обоснованности требований оспариваемого представления, изложенных в его пунктах 1, 2 (2.1, 2.2), 4, 5, о своевременном внесении необходимых изменений в локальные акты Учреждения, об осуществлении начислений и выплаты заработной платы работникам Учреждения в соответствии с требованиями действующего законодательства, о приеме пожертвований от юридических и физических лиц в соответствии с ГК РФ, законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области, правовыми актами Городской Думы г. Н.Новгорода и администрации г. Н.Новгорода, о недопущении нарушений порядка заполнения унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, о ведении личных дел работников Учреждения в соответствии с действующим законодательством, а также о разработке плана мероприятий по устранению выявленных нарушений с указанием сроков устранения, должностных лиц и мер дисциплинарной ответственности за неисполнение плановых мероприятий и об исполнении должностных обязанностей директором Учреждения в соответствии с условиями трудового договора, устава Учреждения, требованиями действующего законодательства (носящими организационный характер).

Относительно возложения на Учреждение в пункте 3 представления обязанности по возмещению в доход бюджета города Нижнего Новгорода суммы незаконных расходов средств субсидий, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг), в размере 721 047,30 рублей (за исключением 309 603,25 руб.) суд пришел к следующим выводам.

В статье 34 БК РФ закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Поскольку автономное учреждение не поименовано в перечне участников бюджетного процесса, определенном в статье 152 БК РФ, оно не является участником бюджетного процесса.

При этом из статьи 78.1 БК РФ следует, что автономные учреждения являются организациями, финансируемыми за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем предоставления субсидии, в том числе на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением из бюджета района бюджетных ассигнований в рамках выполнения муниципального задания, регулируются нормативными правовыми актами муниципального образования, что соответствует статье 3 БК РФ, в соответствии с которой нормативные правовые акты муниципального образования приравнены к бюджетному законодательству Российской Федерации и относятся к категории «иные нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения».

Как разъяснено в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Следовательно, является правомерным вывод суда о том, что автономные учреждения также обязаны обеспечить целевое и эффективное расходование предоставленных им бюджетных денежных средств.

В свою очередь использование автономным учреждением средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными муниципальными правовыми актами местной администрации, влечет наступление ответственности для бюджетного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 69.1 БК РФ субсидии автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания отнесены к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных услуг.

В пункте 1 статьи 78.1 БК РФ определено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного имущества.

Постановлением администрации г. Н.Новгорода от 20.01.2016 № 119 утверждено Положение о формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания, распространяющийся на 2016 год (Положение № 119).

В 2015 году действовало Положение о формировании муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, утвержденное постановлением администрации г. Н.Новгорода от 23.05.2011 № 2009 (Положение № 2009).

Согласно пунктам 11, 12, 16 Положения № 2009 финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением осуществляется в виде субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода.

Размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг в рамках муниципального задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным бюджетным учреждением или муниципальным автономным учреждением или приобретенного муниципальным бюджетным учреждением или муниципальным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

Предоставление муниципальному бюджетному или муниципальному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется в пределах показателей кассового плана на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, заключаемого муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением и структурным подразделением администрации, в соответствии с примерной формой, утверждаемой департаментом финансов администрации города Нижнего Новгорода.

В пункте 3.1 Положения № 119 также установлено, что объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных муниципальному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование) (далее - имущество учреждения), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения.

Исходя из пунктов 3.5, 3.9 Положения № 119 базовый норматив затрат на оказание муниципальной услуги состоит из базового норматива затрат, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги и базового норматива затрат на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги, включающие затраты на коммунальные услуги.

Аналогичные положения содержались в пункте 14 Положения                      № 2009.

В соответствии с пунктами 3.25, 3.29 Положения № 119 финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете города Нижнего Новгорода на указанные цели.

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальным казенным учреждением осуществляется в соответствии с показателями бюджетной сметы этого учреждения.

Предоставление муниципальному бюджетному или муниципальному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемого отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации города Нижнего Новгорода, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных бюджетных или муниципальных автономных учреждений, с муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением.

Получатель средств субсидии обязан производить расходование средств субсидии с учетом соблюдения условий их предоставления, определенных Соглашением, в соответствии с показателями, отраженными в плане финансово-хозяйственной деятельности, действующим законодательством и нормативными правовыми актами.

Незаконно использованные средства полученной субсидии, в том числе нецелевые расходы, подлежат возмещению учреждением в установленном порядке.

Из анализа вышеприведенных норм в совокупности суд пришел к правильному выводу о том, что предоставляемые муниципальному автономному учреждению субсидии подлежат расходованию на цели, связанные исключительно с выполнением муниципального задания, в том числе на оплату коммунальных услуг, полученных Учреждением в рамках выполнения муниципального задания.

В рассматриваемом случае суд установил и материалами дела подтверждается, что в соответствии с муниципальным заданием Учреждение оказывает муниципальную услугу, по которой устанавливается задание: представление общедоступного бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам. Потребители услуги - дети школьного возраста.

В проверяемом периоде между Учреждением и Департаментом образования администрации г.Н.Новгорода заключены соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ): на 2015 год - соглашение от 12.01.2015 № 24; на 2016 год - соглашение от 11.01.2016 № 37.

В соответствии с разделом 1 указанных соглашений и дополнительных соглашений к ним субсидия выделяется на выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

При этом, как установлено в ходе проверки, Учреждение помимо бесплатных общеобразовательных услуг оказывает платные услуги, в том числе физкультурно-оздоровительным центром (бассейн), не только детям, но и взрослым гражданам, а также услуги: «Школа будущего первоклассника», «Школа юного лидера «Умка», «Проведение консультаций психолога, логопеда», «Проведение семинаров». При этом данные услуги муниципальным заданием Учреждения не предусмотрены.

В свою очередь коммунальные услуги (теплоснабжение, горячее холодное водоснабжение, электроснабжение) оплачивались Учреждением полностью на счет средств субсидий, выделяемых администрацией г.Н.Новгорода для выполнения муниципального задания.

Поскольку затраты на коммунальные услуги осуществлялись в том числе при осуществлении платных услуг, не предусмотренных муниципальных заданием, является правильным вывод Управления и суда о том, что расходы на их оплату должны быть оплачены в том числе из средств, поступающих на счет Учреждения за оказание платных услуг.

В связи с этим требование возместить в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг), обоснованно признано судом законным.

Доводы заявителя о том, что Учреждением не были нарушены положения бюджетного законодательства, полученные доходы от оказания платных услуг поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения (на содержание ФОЦ), а оплата коммунальных услуг подлежит за счет средств субсидии в полном соответствии с целевым использованием, обоснованно не приняты судом, как основанные на неверном толковании вышеназванных норм права.

Управлением не оспаривается право Учреждения осуществлять приносящую ей доход деятельность и распоряжаться доходами от такой деятельности, однако финансовая самостоятельность Учреждения в части использования таких доходов не свидетельствует об обоснованности действий по оплате расходов, связанных с осуществлением приносящей доход деятельности, за счет средств бюджета города.

Таким образом, суд обоснованно посчитал законным и справедливым возмещение в бюджет города Нижнего Новгорода незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в общей сумме 411 444,04 руб., в том числе:                                      200 598,80 руб. (за ФОЦ) за 2015, 2016 годы исходя из расчета заявителя; 59,54 руб. за иные платные услуги за 2016 год (учитывается расчет заявителя на сумму 8127,25 за минусом произведенных выплат в размере 8067,71 руб., о чем указано в заключении); 210 785,70 руб. за иные услуги в 2015 году исходя из расчета Управления.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что оспариваемое представление в рассмотренной части вынесено уполномоченным органом, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку не возлагает на него незаконную обязанность исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Учреждением не доказано. 

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Учреждению в удовлетворении заявленного требования в рассмотренной части. 

Основания для отмены решения Арбитражного суда Нижегородской области в обжалуемой части отсутствуют. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Учреждения по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

                                    П О С Т А Н О В И Л:

 

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.02.2018 по делу № А43-32833/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального автономного общеобразовательного учреждения № 186 «Авторская академическая школа» - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                  Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.  

 

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

 

Судьи

М.Б. Белышкова

 

Ю.В. Протасов