АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Б.Хмельницкого, 59-б, г.Иваново, 153022

тел/факс (4932) 42-96-65, http://ivanovo.arbitr.ru, е-mail: info@ivanovo.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А17-1483/2017

20 июня 2017 года

г. Иваново

Резолютивная часть решения объявлена 15 июня 2017 года 

Судья Арбитражного суда Ивановской области Калиничева М.С., 

при ведении протокола судебного заседания  секретарем ФИО1, 

рассмотрев  в судебном  заседании  дело по заявлению

Муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (ИНН 

<

***>,  ОГРН 

<

***>)о признании недействительным Предупреждения  о прекращении  действий (бездействия), которые  содержат признаки   нарушения антимонопольного законодательства  № 02-15/2017-002 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области от 13.02.2017, 

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: предприниматель ФИО2,  ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом», ОАО «Ритуал»,  

при участии в заседании:

 - от заявителя - ФИО3 по доверенности от 07.04.2017, ФИО4 по доверенности от 07.04.2017; - от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области - ФИО5 по доверенности от 13.02.2017;

 - от ООО «Бюро ритуальных услуг» - ФИО6 по доверенности от 01.01.2017;  - от ООО «Федеральный похоронный дом» - ФИО6 по доверенности от 02.03.2017;

 -  предприниматель ФИО2 по документу, удостоверяющему личность; 

- от ОАО «Ритуал»  - ФИО7  по доверенности от  01.08.2016, 

установил:

Муниципальное бюджетное учреждение «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (далее – МБУ, заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным Предупреждения о прекращении  действий (бездействия), которые  содержат признаки   нарушения антимонопольного законодательства  № 02-15/2017-002 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области  (далее – Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 13.02.2017 (далее - Предупреждение).

В порядке ст. 51  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)   в дело вступили в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, предприниматель ФИО2,  ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом», по результатам рассмотрения обращения которых антимонопольным органом вынесено  оспариваемое Предупреждение. 

По ходатайству заявителя, на основании  ст. 51  АПК РФ суд привлек к участию в деле  в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора,  ОАО «Ритуал». 

В обоснование заявленных требований Учреждение указало, что из совокупности  положений ст. 15,  ч.1 ст. 39.1,  пп. «д» п. 2 ч.1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее по тексту - Закон №135-Ф3, Закон о защите конкуренции), п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N30  «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением    арбитражными    судами    антимонопольного    законодательства»  следует, что антимонопольный орган в рамках ч. 1 и 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Предупреждение УФАС от 13.02.2017 вынесено без соответствующего анализа  состояния конкуренции на товарном рынке. Заявитель также указал, что  проект  Договора по организации работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иваново (далее - проект Договора)  был разработан и предложен для заключения хозяйствующим субъектам  на основании  п.2 ст.1, ст. 153, 161 Гражданского Кодекса Российской Федерации (ГК РФ) с целью  обеспечить исполнение хозяйствующими субъектами   требований, установленных нормативными актами  в сфере погребения и похоронного дела.   Проект Договора  не   регулирует публично-правовые отношения и   не является актом органа власти, в связи с чем  оспариваемое Предупреждение  вынесено с превышением полномочий, предоставленных антимонопольному органу ч.1 ст. 39.1 Закона № 135-ФЗ. По существу оспариваемого Предупреждения  Учреждение указало, что МБУ  при подготовке проекта Договора действовало в соответствии с  п.п. 1.1, 2.2, 4.1  Правил работы муниципальных кладбищ и порядка их содержания,  утв. Решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 (далее   - Правила работы муниципальных кладбищ), п.п. 2.1, 2.2, 2.3.6, 4.6. Устава МБУ. В соответствии с п. 2.2. Правил работы муниципальных кладбищ порядок и время захоронения определяет администрация кладбищ. Волеизъявление лица быть погребенным на том или ином месте,  согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона № 8-ФЗ от 12.01.1996 «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон №  8-ФЗ)  не является абсолютным в силу возможности возникновения обстоятельств, при которых исполнение волеизъявления умершего невозможно. Время захоронения  вправе и обязана  устанавливать исключительно администрация кладбищ, а не хозяйствующие субъекты, которые не являются заказчиками.  Обязанность хозяйствующих субъектов, осуществляющих погребение на городских кладбищах,  соблюдать положения СанПин 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения»  (далее - СанПин 2.1.2882-11)   следует из  положений  ст. 3, п.1 ст. 17 Закона № 8-ФЗ,  преамбулы  ч. 3 ст. 39  Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999г. № 52-ФЗ (далее – Закон № 52-ФЗ),  решения Ивановской городской Думы от 31.10.2000 г. № 377 (п. 5.),  Правил работы муниципальных кладбищ (п. 2.1.), раздела III указанного СанПин. Деятельность по погребению является формой эксплуатации кладбищ, о чем свидетельствует анализ положений раздела 4 Инструкции о порядке похорон и содержания кладбищ в РСФСР, утв. Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12.01.1979  № 25.  Указанные в п. 1.4 и п. 2.5 проекта Договора требования  к перечню работников и их квалификации основаны на положениях     ст. ст. 1, 8, 154, 161, 421, 422 ГК РФ, ст. ст. 195.1,195.3. Трудового Кодекса Российской Федерации (ТК РФ). Оспариваемое Предупреждение расценивается МБУ как вмешательство в самостоятельность муниципального бюджетного учреждения и понуждение его заключить договор с хозяйствующими субъектами на заведомо несоответствующих закону условиях, которые сформулированы не сторонами по договору, а антимонопольным органом.

Управление считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, пояснив, что при вынесении Предупреждения УФАС руководствовалось Приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения   антимонопольного   законодательства»,   которым   утверждена   форма предупреждения. Учреждение создано в целях обеспечения осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации  полномочий органов местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ, т.е. для осуществления некоммерческой деятельности и реализации контрольно-распорядительных функций органа местного самоуправления, что установлено вступившим в законную силу  Решением  Арбитражного суда Ивановской области по делу №А17-2779/2015. Исходя из полномочий Учреждения и целей его деятельности, договор, разработанный Учреждением, является не актом гражданско-правового характера, а актом (действием) органа власти, посредством которого будет осуществляться контроль за хозяйствующими субъектами, в силу чего  указанный договор является предметом контроля со стороны антимонопольного органа. В отношении указанных  в Предупреждении пунктов договора  УФАС пояснило, что  в силу п. 2 ст.7, абз.4 п.1 ст.5 Закона № 8-ФЗ, пункта 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ, место и время захоронения выбираются заказчиком, а не администрацией кладбищ.  При этом принятие окончательного решения о выборе участка для погребения возложено на администрацию кладбищ, т.е. на Учреждение, исходя из возможности (невозможности) реализации пожелания заказчика.  Из п.2.2 Правил работы муниципальных кладбищ следует, что заказчик вправе выбрать удобное для него время погребения,  Учреждение лишь утверждает данное время, исходя из времени работы кладбища и конкретной ситуации.  По вопросу включения в договор обязанностей по соблюдению хозяйствующим субъектом СанПиН 2.1.2882-11 Управление пояснило, что Учреждение не уполномочено учредителем на осуществление федерального и санитарного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов (ст.46  Закона N 52-ФЗ, п. 1.4 СанПиН 2.1.2882-11). Из  п.4.1 Правил работы муниципальных кладбищ следует, что обязанность по соблюдению установленных норм и правил захоронения возложена на Учреждение, а не на третьих лиц, которые по смыслу указанного СаНПиН не осуществляют эксплуатацию кладбищ.  По вопросу применения  профессионального стандарта 33.009 «Специалист в области похоронного дела», утвержденного приказом Минтруда России от 07.05.2015г. № 278н (далее - профессиональный стандарт  33.009) антимонопольный орган указал, что обязательность применения профессиональных стандартов может быть введена только ТК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Трудовой Кодекс  Российской Федерации, Закон № 8-ФЗ и иные нормативные правовые акты требований о квалификации, необходимой работнику для выполнения трудовой функции в сфере похоронных услуг, не предъявляют, компенсации, льготы или ограничения для работников указанной сферы не устанавливают. Довод заявителя о необходимости предоставления хозяйствующими субъектами, осуществляющими погребение, списков своих работников, обоснованный ссылкой  на п.6.5 Правил работы муниципальных кладбищ, Управление отклонило, указав, что из данного пункта не следует, что третьи лица обязаны предоставлять, какие-либо данные о своих работниках. Кроме того, согласно п. 1.3 Правил работы муниципальных кладбищ кладбища  открыты для посещений.  

Вступившие в дело в качестве третьих  лиц, не заявляющих  самостоятельных требований относительно предмета спора,  предприниматель ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом», поддержали позицию антимонопольного органа, указав, что проект Договора разработан Учреждением  под конкретного субъекта - ОАО «Ритуал», которое эксплуатирует кладбища в качестве специализированной службы и обязано соблюдать профессиональный стандарт 33.009  в силу Постановления Правительства РФ от 27.06.2016 N 584. С доводами жалобы о гражданско-правовом характере  предлагаемого Учреждением проекта Договора   предприниматель ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом не согласны, указав, что непосредственно из содержания указанных в Предупреждении пунктов проекта Договора однозначно следует, что Учреждение будет осуществлять контроль за деятельностью хозяйствующего субъекта в части соблюдения Правил работы муниципальных кладбищ, так как именно в компетенцию Учреждения входит дача разрешения на установку намогильных сооружений, контроль въезда на кладбища, утверждение времени погребения и т.п.   Оставив за собой право выбора места и времени погребения, Учреждение ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов, которые в силу абз. 4 п.1 ст. 5 Закона № 8-ФЗ  и п.2.2 Правил работы муниципальных кладбищ обязаны учитывать волеизъявление родственника умершего,  иного лица, взявшего на себя обязанность осуществлять погребение, в отношении  времени и места погребения. Учитывая изложенное, третьи лица считают, что  пункты п. 2.1, 2.2 проекта Договора  подлежат уточнению с учетом положений вышеназванных норм.  Третьи лица  считают, что ими не осуществляется эксплуатация кладбищ,  и в силу прямого указания СанПиН 2.1.2882-11  его действие не распространяется на третьих лиц. ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом» поддержали позицию УФАС о неправомерности требования  Учреждения о  соответствии квалификации работников, допускаемых к выполнению работ по погребению умерших на муниципальных кладбищах города Иванова, требованиям профессионального стандарта 33.009. По вопросу предоставления списков работников третьи лица пояснили, что Правилами работы муниципальных кладбищ соответствующего условия для осуществления деятельности на городских кладбищах не указано. Более того, сотрудники могут меняться, привлекаться по гражданско-правовому договору, в связи с чем при каждом заказе на погребение Общество будет вынуждено   уточнять списки.

ОАО «Ритуал» поддержало позицию заявителя, указав, что в силу прямого указания пункта 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ именно администрация кладбища устанавливает время захоронения, а заказчик  лишь согласовывает его. Указание Управлением в Предупреждении на необходимость исключения из проекта Договора ссылки на СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения»  ОАО «Ритуал» считает  неправомерным, пояснив, что  целью указания Учреждением  в проекте Договора положений СанПиНа 2.1.2882-11 является исключительно организация деятельности на территории муниципальных кладбищ в соответствии с общеобязательными требованиями федеральных нормативных актов. Соответствующую ссылку в проекте Договора на СанПиН 2.1.2882-11 следует рассматривать не как контроль, а как профилактические меры, направленные на предотвращение возникновения и распространения вредоносных факторов среды обитания и уменьшения их воздействия на человека.

Изучив представленные в материалы дела документы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд  установил следующее.

28.11.2016 в УФАС поступило заявление предпринимателя  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» о нарушении МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» ст. 15 Закона № 135-ФЗ.  В тексте заявления  предприниматель  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом»  сообщили, что  в  настоящее  время не могут осуществлять  в полном  объеме деятельность на товарном рынке «Услуги по погребению умерших» в географических границах  «Территория муниципальных кладбищ города Иванова» в связи с отсутствием договора с муниципальным бюджетным учреждением «Служба заказчика по содержанию кладбищ». Договор об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города предпринимателем  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом» не подписан в связи с возникшими разногласиями.  Соответствующий договор подписан   МБУ лишь с одним хозяйствующим субъектом -  ОАО «Ритуал».

По результатам проведенного   анализа состояния конкуренции   на товарном рынке антимонопольный орган установил, что заключенный договор между МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и ОАО «Ритуал» и отсутствие договора МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» с предпринимателем  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» обеспечивает сокращение количества хозяйствующих субъектов на товарном рынке и позволяет ОАО «Ритуал» воздействовать на общие условия обращения товара на указанном товарном рынке. 

 По результатам изучения условий проекта  Договора,   предложенного  Учреждением для заключения хозяйствующим субъектам ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом», антимонопольный орган сделал вывод  о  противоречии ряда условий проекта Договора  нормам действующего законодательства Российской Федерации. Учитывая изложенное, антимонопольный орган  пришел к выводу о   наличии в действиях Учреждения признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившихся в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова.  Антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона № 135-Ф3   вынес Учреждению Предупреждение  с указанием на необходимость в срок до 03.03.2017 прекратить указанные действия путем:

- исключения из п.  1.2 проекта Договора положения о том, что «Учреждение определяет место и время захоронения для выполнения Заказчиком работ по  погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова»;

- исключения из п.  1.2 проекта Договора фразы «санитарным правилам  и нормам  СанПиН 2.1.2882-11   «Гигиенические требования  к размещению устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения»;

- исключения из п. 2.2 проекта Договора фразы «санитарных правил и норм СанПиН 2.1 2882-11, предусмотренных для данного вида работ»;

-исключения из проекта Договора пунктов 1.4, 2.1, 2.5.

         Предупреждение  оспорено Учреждением в судебном порядке. 

Суд считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, исходя из следующего. 

Согласно статье 39.1 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действующей с 05.01.2016) в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Оценив оспариваемое Предупреждение,  суд установил, что соответствующий ненормативный акт содержит указание на основания его выдачи -  наличие в действиях Учреждения  признаков нарушения антимонопольного законодательства, выразившихся в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение  - ч.1 ст. 15 Закона №  135-ФЗ;  перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства – исключение из  проекта договора   ряда условий, противоречащих  нормам действующего законодательства Российской Федерации; разумный срок  выполнения Предупреждения -  03.03.2017. 

Форма и содержание Предупреждения соответствуют Порядку выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16.

 Предупреждение выдано антимонопольным органом в связи с обнаружением в действиях Учреждения признаков нарушения части 1 ст. 15 Закона  № 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

   Пунктом 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Аналогичные положения закреплены Уставом города Иваново, принятым решением Ивановской городской Думы от 14.10.2005 № 613 (п. 23 ч. 1 ст. 13 Устава города Иванова).

Согласно п. 2 ст. 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Пунктами 1,4 статьи 18 Закона N 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Пунктом 1.1 Правил работы муниципальных кладбищ установлено, что общественные муниципальные кладбища города Иванова находятся в ведении Администрации города Иванова, которая осуществляет их содержание через уполномоченный орган (учреждение) по управлению муниципальными кладбищами, выполняющий функции администрации  кладбищ.

На основании постановления Администрации города Иванова от 16.12.2011 № 2923 создано муниципальное бюджетное учреждение города Иванова «Служба заказчика по содержанию кладбищ», за которым на праве постоянного бессрочного пользования закреплены земельные участки, на которых расположены городские кладбища.

Приказом начальника Управления благоустройства от 28.12.2011 №01-02-49 утвержден Устав Учреждения.  

В действующей редакции Устава  Учреждения определено, что целями деятельности Учреждения является оказание услуг в целях обеспечения осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ (п.2.1). Предмет деятельности Учреждения, установленный  п. 2.2 Устава, определен как «обеспечение организации   погребения  на территории города Иваново и содержание мест захоронения». Согласно п. 2.3.6  Устава, Учреждение  обеспечивает соблюдение  всеми заинтересованными лицами  при осуществлении  ими деятельности  на местах погребения требований, устанавливаемых законодательными и нормативными актами, действующими на территории Российской Федерации.

Исходя из целей, предмета и видов деятельности, установленных п.2.1, п. 2.2, п. 2.3.1-2.3.6 Устава, Учреждение наделено полномочиями органа местного самоуправлении по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений. Данный факт  установлен вступившим в законную силу  Решением Арбитражного суда Ивановской области по делу № А17-2779/2015.

Как следует из   материалов дела и объяснений Учреждения от 20.01.2017  № 13/06, МБУ, в рамках предусмотренных Уставом целей и предмета деятельности,  предлагает хозяйствующим субъектам  к заключению безвозмездные договоры    об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ города Иванова в целях обеспечения  исполнения хозяйствующими субъектами  требований, установленных нормативными  (правовыми) актами, действующими в сфере погребения и похоронного дела. В ходе судебного разбирательства представители заявителя не отрицали, что  в отсутствие соответствующего договора  хозяйствующие субъекты не допускаются к осуществлению услуг погребения на территории муниципальных кладбищ. 

Таким образом, в данном случае между третьими лицами по делу и Учреждением складываются правоотношения, которые не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В рамках сложившихся правоотношений Учреждение реализует публично-властные полномочия органа местного самоуправлении по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений.

При данных обстоятельствах  действия Учреждения правомерно оценивались Управлением  на предмет  соблюдения требований ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

Из текста  предлагаемого Учреждением проекта Договора следует, что  договор заключается Учреждением и  хозяйствующим субъектом, осуществляющим работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова (Заказчик), в целях согласования  порядка взаимодействия при осуществлении Заказчиком работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова (п.1.1).  

В соответствии с п. 1.2 проекта Договора Учреждение определяет место и время захоронения  для выполнения Заказчиком работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова, а Заказчик обязуется соблюсти требования, предъявляемые  к осуществлению данного вида работ, предусмотренные действующим законодательством, решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 № 377 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» на территории города Иванова» (в действующей редакции), санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружении похоронного назначения» и условиями настоящего Договора.

Пунктом 1.5 проекта Договора предусмотрено, что Перечень работников, находящихся с Заказчиком в трудовых отношениях, которымобеспечивается   допуск   на   территорию   муниципальных   кладбищ   города   Иванова   для осуществления работ по погребению умерших, при условии соблюдения требований настоящего Договора, согласован сторонами в Приложении № 1 к настоящему Договору.

В соответствии с п. 2.1 проекта Договора в целях исполнения условий настоящего Договора время и место захоронения умерших определяет Учреждение. Пунктом 2.2 проекта Договора предусмотрено, что в целях исполнения условий настоящего Договора Заказчик обязан обеспечить при выполнении работ по погребению умерших соблюдение требований Правил работ муниципальных кладбищ и порядка их содержания, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 № 377, санитарных правил и норм СанПиН 2.1.2882-11, предусмотренных для данного вида работ. В случае нарушения Заказчиком требований, предусмотренных вышеуказанными нормативно-правовыми документами, Учреждение освобождается от обязанности по обеспечению условий для осуществления Заказчиком выполнения работ по погребению умерших

         Пунктом 2.5 проекта Договора предусмотрено, что квалификация работников, допускаемых к выполнению работ по погребению умерших на муниципальных кладбищах города Иванова, должна соответствовать требованиям профессионального стандарта 33.009 «Специалист в области похоронного дела», утвержденного приказом Минтруда России от 07.05.2015г. № 278н. 

Вопросы, связанные с погребением и организацией похоронного дела, регулируются положениями Закона № 8-ФЗ.

В подпункте 1 пункта 1 статьи 1 Закона N 8-ФЗ закреплено, что названный Федеральный закон устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников. 

В силу  абз.4 п.1 ст.5 Закона № 8-ФЗ  волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти - пожелание, выраженное в устной форме в присутствии свидетелей или в письменной форме быть погребенным на том или ином месте, по тем или иным обычаям или традициям, рядом с теми или иными ранее умершими. В случае отсутствия волеизъявления умершего право на разрешение действий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, имеют супруг, близкие родственники (дети, родители, усыновленные, усыновители, родные братья и родные сестры, внуки, дедушка, бабушка), иные родственники либо законный представитель умершего, а при отсутствии таковых иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего  (пункт 3 статьи 5 Федерального закона N 8-ФЗ).

 Согласно п. 1 ст. 7 Закона № 8-ФЗ каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления. Пунктом 2 ст.7 Закона № 8-ФЗ установлено, что исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Таким образом, Законом  N 8-ФЗ определен  комплекс критериев выбора места для конкретного захоронения на кладбище, который включает в себя: учет волеизъявления умершего,  либо воли близких родственников умершего, а в отсутствие таковых - воли иных лиц, взявших на себя обязанность осуществлять погребение умершего; соседство избранного места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга; наличие необходимого свободного места; в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Пунктом 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ  прямо установлено, что  время захоронения устанавливается при оформлении заказа по согласованию с заказчиком.

При данных обстоятельствах включение в проект Договора императивного  условия   об определении времени и места  захоронения  Учреждением,   без указания на необходимость  учета волеизъявления   умершего, родственников, лиц, взявших на себя обязанность осуществлять погребение, без ссылки на согласование с  указанными лицами   времени захоронения,  содержит признаки несоответствия действующему законодательству. Соответствующее условие,  включенное в  договор с хозяйствующим субъектом, осуществляющим погребение по   поручению  близких родственников умершего, а в отсутствие таковых - иных лиц, взявших на себя обязанность осуществлять погребение умершего,    возлагает    безусловную  обязанность действовать по воле Учреждения, при наличии у хозяйствующего субъекта договорных отношений с заказчиком (родственником, лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение),    обладающим правом выразить свое волеизъявление о месте и времени погребения и   требовать  учета данного волеизъявления в порядке   подпункта 1 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 5,  пунктов 1, 2 статьи 7 Закона № 8-ФЗ.

По вопросу включения в договор обязанностей по соблюдению хозяйствующим субъектом СанПиН 2.1.2882-11 судом установлено следующее. 

Согласно пункту 1.2 СанПиН 2.1.2882-11 эти правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и эксплуатацией кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения и имеющими право на занятие данными видами деятельности.

Согласно СанПиН 2.1.2882-11 контроль за их выполнением проводится органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1.4).

Нормы об осуществлении экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора закреплены в ст. 17 Закона  № 8-ФЗ,   которой предусмотрено, что санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль за состоянием мест погребения осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктами 1.2,  2.2 проекта Договора Учреждение, возложив  на Заказчика обязанность  обеспечить при выполнении работ по погребению умерших соблюдение санитарных правил и норм СанПиН 2.1.2882-11, указало, что в случае нарушения Заказчиком требований, предусмотренных вышеуказанными нормативно-правовыми документами, Учреждение освобождается от обязанности по обеспечению условий для осуществления Заказчиком выполнения работ по погребению умерших.

Таким образом, предусмотрев возможность ограничения  деятельности Заказчика по погребению на территории муниципальных кладбищ г. Иваново  при нарушении требований СанПиН 2.1.2882-11, Учреждение наделило себя  полномочиями в сфере контроля  соответствия  действий Заказчика требованиям СанПиН 2.1.2882-11, что содержит признаки противоречия  вышеназванным нормам  права.

Пунктом 1.5 проекта Договора Учреждение предусмотрело необходимость оформления Перечня работников, находящихся с Заказчиком в трудовых отношениях, которым обеспечивается   допуск   на   территорию   муниципальных   кладбищ   города   Иванова   для осуществления работ по погребению умерших, при условии соблюдения требований настоящего   договора в качестве  Приложения № 1 к Договору.

Нормативными актами  в сфере ритуальных услуг  необходимость оформления соответствующего документа не предусмотрена.  Оформление соответствующего списка в качестве приложения к договору предполагает его согласование обеими сторонами, в то время как хозяйствующий субъект самостоятелен в выборе работников (либо лиц, привлекаемых на основании гражданских  договоров) для  осуществления от имени хозяйствующего субъекта действий по погребению. 

При данных обстоятельствах суд  приходит к выводу о наличии признаков несоответствия действующему законодательству положений п.1.5 проекта Договора.

Согласно части второй статьи 57 ТК РФ наименование должностей, профессий, специальностей и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям, указанным в квалификационных справочниках или профессиональных стандартах, если в соответствии с ТК РФ или иными федеральными законами с выполнением работ по этим должностям, профессиям, специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений.

Статьей 195.3 ТК РФ установлено, что если настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, профессиональные стандарты в части указанных требований обязательны для применения работодателями. Характеристики квалификации, которые содержатся в профессиональных стандартах и обязательность применения которых не установлена в соответствии с частью первой настоящей статьи, применяются работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда.

Таким образом, обязательность применения профессиональных стандартов может быть введена только ТК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если указанными актами установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения  определенной трудовой функции или, если в соответствии с ТК РФ или иными федеральными законами с выполнением работ по этим должностям, профессиям специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений.

Трудовой Кодекс  Российской Федерации, Закон № 8-ФЗ и иные нормативные правовые акты требований к квалификации, необходимой работнику для выполнения трудовой функции в сфере похоронных услуг, не предъявляют, компенсации, льготы или ограничения для работников указанной сферы не устанавливают.

Таким образом, обязанность по применению профессионального стандарта 33.009 у хозяйствующих субъектов отсутствует, указанный стандарт подлежит применению на добровольной основе.

Позиция Ивановского УФАС России подтверждается также Письмом Минтруда России от 04.04.2016 N 14-0/10/В-2253 (п.6 и 8 письма).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о наличии признаков несоответствия действующему законодательству положений п.2.5 проекта Договора.

Из материалов дела следует, что в рамках рассмотрения поступившего 28.11.2016 в  УФАС заявления предпринимателя  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» антимонопольным органом был  подготовлен Аналитический отчет в соответствии с Приказом ФАС России от 28.04.2010 №220 «Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке». В рамках анализа состояния конкуренции УФАС установлено, что  предприниматель ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» в настоящее время не могут осуществлять в полном объеме деятельность на товарном рынке «Услуги по погребению умерших» в географических границах «Территория муниципальных кладбищ города Иванова» в связи с отсутствием договора с муниципальным бюджетным учреждением «Служба заказчика по содержанию кладбищ». Договор об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова предпринимателем  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом»  не подписан в связи с возникшими разногласиями. Договор об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова подписан МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и ОАО «Ритуал». Учитывая изложенное,  антимонопольный орган установил, что  заключенный договор между МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и ОАО «Ритуал» и отсутствие договора МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» с предпринимателем  ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» обеспечивает сокращение количества хозяйствующих субъектов на товарном рынке и позволяет ОАО «Ритуал» воздействовать на общие условия обращения товара на указанном товарном рынке. 

При наличии в действиях Учреждения, совершенных в рамках обеспечения осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ, признаков нарушения положений ч.1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ   антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона №135-Ф3  правомерно   вынес Учреждению Предупреждение  с указанием на необходимость в срок до 03.03.2017 прекратить указанные действия. 

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, расходы по государственной пошлине подлежат отнесению на  заявителя. 

Руководствуясь статьями 96,  110,  170-176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

Р Е Ш И Л :

1. Отказать Муниципальному бюджетному учреждению «Служба заказчика по содержанию кладбищ» в удовлетворении  требований о признании недействительным Предупреждения  о прекращении  действий (бездействия), которые  содержат признаки   нарушения антимонопольного законодательства  № 02-15/2017-002, вынесенного  Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области  13.02.2017. 

2. Меры по обеспечению заявления, принятые  определением суда  от 02.03.2016 по делу №  А17-1483/2017, отменить. 

           3. Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд  в течение месяца со дня принятия в соответствии со статьями 181, 257, 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

         Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа  в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу в соответствии со статьями 181, 273, 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Ивановской области.

 

       Судья Калиничева М.С.