АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-39727/2018

Дело № А49-2911/2018

г. Казань

22 ноября 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрушкина В.А.,

судей Муравьева С.Ю., Фатхутдиновой А.Ф.,

при участии представителей:

истца – Красновой Н.В. (по доверенности от 02.07.2018),

ответчика – Воробьевой К.Ю. (по доверенности от 13.11.2018),

третьего лица – Воробьевой К.Ю. (по доверенности от 06.07.2018), 

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу  администрации города Пензы 

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 (председательствующий судья Корнилов А.Б., судьи Засыпкина Т.С., Рогалева Е.М.)

по делу № А49-2911/2018

по исковому заявлению индивидуального предпринимателя Шафеева Рашида Адильшановича к администрации города Пензы о признании недействительным ненормативного правового акта, с участием третьих лиц: Управления муниципального имущества администрации города Пензы, Мишутина Вячеслава Алексеевича, Лазарева Игоря Михайловича,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Шафеев Рашид Адильшанович (далее – ИП Шафеев Р.А.) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Пензы (далее – Администрация) от 04.09.2017 № 1610/4 «Об организации и проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка из состава земель населенных пунктов, адрес: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: обл. Пензенская, г. Пенза, ул. Аустрина, 139А».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее  АПК РФ), привлечены: Управление муниципального имущества администрации города Пензы, Мишутин Вячеслав Алексеевич (далее – Мишутин В.А.), Лазарев Игорь Михайлович (далее – Лазарев И.М.). 

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 17.07.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 решение суда первой инстанции отменено, принят новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворены: признано недействительным постановление Администрации города Пензы от 04.09.2017 № 1610/4 «Об организации и проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка из состава земель населенных пунктов, адрес: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: обл. Пензенская, г. Пенза, ул. Аустрина, 139А». 

В кассационной жалобе Администрации, поданной в Арбитражный суд Поволжского округа, постановление суда апелляционной инстанции предлагается отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель кассационной жалобы считает, что требования истца, заявленные с пропуском срока исковой давности, направлены на оспаривание права аренды третьего лица в отношении спорного земельного участка, также полагает, что истцом выбран ненадлежащий способ защиты нарушенного права.

В судебном заседании представитель ответчика и третьего лица поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель истца возражал против ее удовлетворения. 

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, отзыве на нее и в выступлении представителей лиц, участвующих в деле, Арбитражный суд Поволжского округа считает, что оспариваемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, ИП Шафееву Р.А. и Лазареву И.М. на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 58:29:1005002:60, расположенный по адресу: г. Пенза, ул. Аустрина, 129Д, имеющий общие границы с земельным участком с кадастровым номером 58:29:1005002:143, расположенным по адресу: г. Пенза, ул. Аустрина, 139А. 

Шафеев Р.А. обратился в Администрацию с заявлением от 23.08.2016 о предоставлении ему в аренду земельного участка площадью 3889 кв. м с кадастровым номером 58:29:1005002:143.

25.08.2016 Мишутин В.А. и Мишутина Г.Б. обратились в Администрацию с аналогичными заявлениями о предоставлении того же земельного участка в аренду.

Письмом от 09.09.2016 администрация сообщила ИП Шафееву Р.А., что испрашиваемый земельный участок будет сформирован для проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.

Лазарев И.М. и ИП Шафеев Р.А обратились в Управление муниципального имущества администрации города Пензы с заявлением от 26.09.2017 о подготовке соглашения о перераспределении земельных участков с кадастровым номером 58:29:1005002:143, площадью 3889 кв.м., с кадастровым номером 58:29:1005002:60 площадью 3234 кв.м.

17.10.2016 Шафеев Р.А. подал в администрацию города Пензы заявление о разрешении на подготовку проекта межевания территории, в границах земельных участков с кадастровыми номерами: 58:29:1005002:143, 58:29:1005002:1432, 58:29:1005002:1486, 58:29:1005002:134, 58:29:1005002:1094, 58:29:1005002:1098, 58:29:1005002:1472, 58:29:1005002:1096, 58:29:1005002:1097, 58:29:1005002:1184, 58:29:1005002:1185, 58:29:1005002:1484, 58:29:1005002:1460, 58:29:1005002:1458, 58:29:1005002:73, 58:29:1005002:27, 58:29:1005002:80, 58:29:1005002:60 с целью расширения размещения рыбного производства.

Постановлением Администрации города Пензы от 02.11.2016 №1900 «О подготовке проекта межевания территории, ограниченной улицей Аустрина, внутриквартальным проездом, улицей Совхозная в городе Пензе» постановлено подготовить проект межевания территории, ограниченной улицей Аустрина, внутриквартальным проездом, улицей Совхозная в городе Пензе (пункт 1).

Постановлением администрации города Пензы от 15.03.2017 № 401 утвержден проект межевания территории ограниченной улицей Аустрина, внутриквартальным проездом, улицей Совхозная в городе Пензе.

Указанное постановление издано, в том числе на основании постановления администрации города Пензы от 02.11.2016 № 1900, протокола публичных слушаний от 27.02.2017, заключения о результатах публичных слушаний от 27.02.2017, в целях обеспечения эффективного и рационального использования земель, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления города Пензы по их управлению. 

Письмом от 07.04.2017 № 2008 по результатам рассмотрения заявления Шафеева Р.А. и Лазарева И.М. от 21.03.2017 вх. № 2008 о перераспределении земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005002:60 Администрация сообщила о согласии на заключение соглашения о перераспределении земельного участка 58:29:1005002:60 в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным постановлением Администрации № 401 от 15.03.2017 (условное обозначение земельного участка ЗУ6). 

Администрацией вынесено постановление от 04.09.2017 № 1610/4 «Об организации и проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка из состава земель населенных пунктов, адрес: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: обл. Пензенская, г. Пенза, ул. Аустрина, 139А» (далее – Постановление от 04.09.2017 № 1610/4).

В соответствии с пунктом 1 постановления от 04.09.2017 № 1610/4 Управлению муниципального имущества администрации города Пензы поручено организовать проведение аукциона на право заключения договора аренды земельного участка площадью 3889 кв. м. с кадастровым номером 58:29:1005002:143 с видом разрешенного использования «объекты складского назначения» сроком на 5 лет 6 месяцев.

Установлена начальная цена предмета аукциона в размере ежегодной арендной платы, определенной по результатам рыночной оценки – 972 000руб., размер задатка 60% начального размера ежегодной арендной платы за земельный участок – 583 000 руб., шаг аукциона 3% начального размера ежегодной арендной платы за земельный участок – 29 160руб. 

Проектом межевания территории ограниченной улицей Аустрина, внутриквартальным проездом, улицей Совхозная в городе Пензе, предусмотрена ликвидация отдельных земельных участков, в том числе, земельного участка площадью 3889 кв.м. с кадастровым номером 58:29:1005002:143, а также образование новых земельных участков, в том числе: земельного участка № 6 площадью 4856 кв. м, сформированного из земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005002:60 (находящегося в общей долевой собственности ИП Шафеева Р.А. и Лазарева И.М.) и части земельного участка 58:29:1005002:143 (испрашиваемого в аренду), а также образование земельного участка № 5 площадью 3068 кв. м, сформированного из оставшейся части земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005002:143.

Письмом от 07.04.2017 № 2008 Глава администрации города Пензы предложил обратиться в Управление муниципального имущества администрации города Пензы для заключения соглашения о перераспределении, приложив кадастровый паспорт земельного участка, образованного в результате перераспределения 

Впоследствии 26.09.2017 ИП Шафеев Р.А. обратился в Управление муниципального имущества с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земельных участков с кадастровыми номерами 58:29:1005002:60 и 58:29:1005002:143 в соответствии с проектом межевания. 

Письмом от 26.10.2017 № 9/10949 Управление муниципального имущества сообщило о невозможности рассмотреть вопрос о заключении соглашения о перераспределении земельных участков, поскольку издано постановление от 04.09.2017 № 1610/4 об организации и проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005002:143. 

Предприниматель, полагая, что постановление Администрации от 04.09.2017 № 1610/4 является незаконным и нарушает права и законные интересы предпринимателя в экономической деятельность, обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемое решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 27.06.2017 № 1266-О земельный кодекс Российской Федерации, будучи кодифицированным правовым актом в сфере земельных отношений, предусматривает в статье 39 в качестве основного способа приватизации земли торги, которые проводятся на конкурсной основе, обеспечивающей справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности.

Таким образом, проведение аукциона в земельных правоотношениях призвано обеспечить привлечение широкого круга потенциальных арендаторов для участия в торгах, предоставление им равных возможностей на приобретение земельного участка и получение максимальной платы публичным образованием.

ИП Шафеев Р.А. считает, что уполномоченный орган был не вправе осуществлять мероприятия по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды, поскольку такой участок подлежал предоставлению только заявителю, без проведения торгов в порядке предусмотренном для перераспределения границ.

Судебные инстанции, разрешая спор, дали различную правовую оценку и квалификацию действиям Администрации которая приступила к процедуре перераспределения земельных участков по заявлению ИП Шафеева Р.А., при наличии нескольких письменных заявлений о предоставлении спорного участка в аренду посредством аукциона.

В силу положений статей 39.3, 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением закрытого перечня случаев, установленных данными статьями.

Статьями 39.11, 39.12 ЗК РФ регламентирован единый порядок, используемый при предоставлении земельных участков на торгах вне зависимости от целей предоставления таких земельных участков.

Положения части 4 статьи 39.11 ЗК РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона могут осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица.

Суд первой инстанции правомерно установил, что, по сути, ИП Шафеев Р.А. оспаривает возможность проведения аукциона на право заключения договора аренда, считая наличие у него права на получение такого объекта в особом порядке при перераспределении земельных участков.

Между тем ИП Шафеев Р.А. не обладает правом на приобретение части спорного земельного участка без проведения необходимых публичных процедур.

ИП Шафеев Р.А. 22.08.2016 обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005002:143 в общем порядке для строительства производственных помещений, при этом с аналогичным заявлением 25.08.2016 обратились и Мишутин В.А. и Мишутина Г.Б., однако впоследствии ИП Шафеев Р.А. вновь обратился с заявлением от 17.10.2016 о разрешении на подготовку проекта межевания с целью расширения размещения рыболовного производства. 

Вместе с тем Администрация, в установленный законом срок, не осуществила необходимых публичных процедур, обеспечивающих выставление участка на аукцион, а утвердила проект межевания, предусматривающий ликвидацию, в том числе спорного участка с кадастровым номером 58:29:1005002:143, образование новых, сформированных из участка, принадлежащего ИП Шафееву Р.А. и Лазареву И.М. с кадастровым номером 58:29:1005002:60 и образования нового участка площадью 3068 кв. м., сформированного из оставшейся части исходного участка после перераспределения смежных (с кадастровыми номерами 58:29:1005002:60 и 58:29:1005002:143), впоследствии по заявлению ИП Шафеева Р.А. и Лазарева И.М. уполномоченный орган дал согласие на заключение соглашения о перераспределении участков, принадлежащего указанным собственникам и публичному образованию.

Суд апелляционной инстанции, признавая недействительным постановление Администрации об организации  и проведении аукциона, которое обеспечивало справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности при наличии нескольких заявлений, не учел, что оснований для предоставления спорного участка в особом порядке (перераспределение нескольких смежных участков) ИП Шафееву Р.А. не имелось, такое лицо вправе было приобрести право аренды только в общем  порядке на торгах. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Положениями статьи 11.2 ЗК РФ предусмотрено, что при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков и существование таких смежных земельных участков прекращается; существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (части 1, 2 статьи 11.2 ЗК РФ).

Основания перераспределения земельных участков установлены пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ.

Согласно указанной норме перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Из этой нормы следует, что для осуществления перераспределения судам необходимо было установить наличие одновременно трех условий:

1) в результате перераспределения границы земельных участков должны приводиться в соответствие с утвержденным проектом межевания территории;

2) целью перераспределения должно служить исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы;

3) размер увеличившегося земельного участка не должен превышать установленные пределы.

Из анализа материалов дела и обстоятельств, установленных судом первой инстанции, следует, что оснований предусмотренных в статье 39.28 ЗК РФ и обстоятельств, подтверждающих необходимость такого перераспределения в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ у земельных участков с целью приведения их в соответствие с проектом межевания территории отсутствуют, что подтверждается и доказательствами о границах земельных участков с кадастровыми номерами 58:29:1005002:60 и 58:29:1005002:143.

Из содержания заявлений предпринимателя от 17.10.2016 и от 21.03.2017 следует, что перераспределение границ смежных участков вызвано наличием у ИП Шафеева Р.А. производственной необходимости расширения производства и строительства новых объектов на участке, который он вправе приобрести без аукциона в порядке особой процедуры перераспределения.

Тем самым в порядке специальной процедуры у ИП Шафеев Р.А. имелась цель  увеличить площадь земельного участка, находящегося в частной собственности за счет участка, находящегося в публичной собственности при отсутствии условий, перечисленных в статье 39.28 ЗК РФ и в обход общей процедуры предусмотренной законом. 

Согласно статье 12 ГК РФ неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону относится к способу защиты нарушенного права.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что согласно абзацу тринадцатому статьи 12 ГК РФ при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Поскольку отсутствовали обстоятельства, подтверждающие основания для перераспределения участка в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, действия администрации в части согласия заключить соглашение о перераспределении участка и утверждения проекта межевания территории нельзя признать обоснованными и соответствующими нормам земельного законодательства.

Необходимо учесть, что наличие проекта межевания территории, подразумевающего перераспределение спорных земельных участков не может признаваться единственным основанием для осуществления процедуры перераспределения в отсутствие обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 39.28 ЗК РФ.

Кроме того, при применении положений статьи 39.28 ЗК РФ следует принять во внимание и утвержденные уполномоченным органом разрешенные пределы предоставления участков, определенных Правилами землепользования и застройки.

Порядок предоставления в собственность земель, находящихся в публичной собственности, установлен статьями 39.3, 39.20 ЗК РФ и по общему правилу предусматривает проведение необходимых публичных процедур.

Исходя из смысла пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, предусмотренные подпунктами 2 - 13, в том числе в связи с наличием возможности образовать самостоятельный земельный участок (подпункт 9), подлежат рассмотрению в случае, если существуют условия, указанные в пункте 1 статьи 39.28. В противном случае уполномоченный орган принимает решение об отказе на основании подпункта 1 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, поскольку заявление о перераспределении земельных участков подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 данного Кодекса.

Следовательно, для решения вопроса о правомерности перераспределения земельных участков необходимо не только установить наличие оснований для перераспределения, указанных в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ.

Данный правовой подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2018 № 303-ЭС18-3686.

С учетом специфики земельных отношений ЗК РФ также устанавливает иные способы приватизации, к которым относится перераспределение земель, находящихся в частной и публичной формах собственности.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 1 статьи 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, суды при рассмотрении настоящего спора должны проверить наличие оснований для приобретения земельного участка в собственность в результате перераспределения.

В указанном выше определении Конституционного Суда Российской Федерации отражена правовая позиция по вопросу применения положений подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ в части ограничения возможности предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке. При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в статье 11.9 ЗК РФ, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным.

Таким образом, при отсутствии законных оснований для перераспределения земельных участков, ИП Шафеев Р.А. не обладал правом на приобретение посредством такого перераспределения части участка, находящегося в публичной  собственности.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы материального права.

С позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанций, руководствуясь статьями 39.6, 39.11 ЗК РФ, установив, что основания и обстоятельства, подтверждающие необходимость перераспределения земельных участков в данном случае отсутствуют, в связи с чем право аренды на такой объект подлежало выставлению на торги, правомерно отказал в удовлетворении требования.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 по делу № А49-2911/2018 отменить.

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 17.07.2018 по данному делу оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья				     В.А. Петрушкин 

Судьи								     С.Ю. Муравьев 

									     А.Ф. Фатхутдинова