СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Томск                                                                                  Дело № А67-7754/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  

ФИО1,

судей

Бородулиной И.И.,

Кривошеиной С.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташовой Н.В. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Томской области (№ 07АП-12482/18), на решение Арбитражного суда Томской области от 07.11.2018 по делу № А67-7754/2018 по заявлению Администрации Калтайского сельского поселения (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>, 

<

...>) к Главному управлению МЧС России по Томской области (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>, 634067, 

<

...>) о признании незаконным и отмене предписания №7/1/1 от 17.04.2018 в части,

            В судебном заседании приняли участие: 

от заявителя: ФИО2, представитель по доверенности от 10.07.2018, паспорт;

от заинтересованного лица: ФИО3, представитель по доверенности от 29.01.2019, паспорт;

УСТАНОВИЛ:

администрация Калтайского сельского поселения (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Томской области с уточненным заявлением к Главному управлению МЧС России по Томской области (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным и отмене предписания № 7/1/1 от 17.04.2018 в части.

Решением суда от 07.11.2018 (резолютивная часть объявлена судом 31.10.2018) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, дополнениями, в которых просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований. Апелляционная жалоба мотивирована нарушением норм материального и процессуального права, несоответствием выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела, законностью и обоснованностью предписания №7/1/1 от 17.04.2018. 

           Общество в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), представитель в судебном заседании, доводы жалобы отклонил, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии со статьей 158 АПК РФ рассмотрение дела было отложено с 30.01.2019 на 27.02.2019.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ произведена замена состава суда, сформирован следующий состав: ФИО1 (председательствующий), Бородулина И.И., Кривошеина С.В. (судьи). В связи с заменой состава суда рассмотрение дела начато с самого начала.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, Администрация Калтайского сельского поселения зарегистрирована в качестве юридического лица 29.03.2007 за ОГРН 

<

***>. 

На основании распоряжения исполняющего обязанности начальника отделения надзорной деятельности и профилактической работы Томского района управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС по ТО ФИО4 от 19.03.2018 №7 проведена внеплановая выездная проверка в отношении Администрации Калтайского сельского поселения, по результатам которой был составлен акт № 7 от 17.04.2018 с указанием на нарушения положений Федерального закона от 22.07.2008 № 123- ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», СП 8.13130.2009 «Источники наружного противопожарного водоснабжения», СНиП 2.04.02-89* «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения», СП 8.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям». 

На основании вышеуказанного акта заявителю выдано Предписание от 17.04.2018 №Г-7/1/1 со сроком исполнения - 01.06.2018. 

Полагая, что предписание от 17.04.2018 №7/1/1 является незаконным, Администрация обратилась в Арбитражный суд Томской области с настоящим заявлением. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что предписание не соответствует закону и нарушает права и интересы заявителя. Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям. 

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанных норм следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Согласно оспариваемому предписанию, заявителю вменено нарушение положений статей 6, 62, 68, 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пункта 5.1 таблицы 1, пункта 5.2 таблицы 2, пункта 9.11 СП 8.13130.2009 «Источники наружного противопожарного водоснабжения», пункта 9.29, пункта 9.30 СНиП 2.04.02-89* «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения», пункта 4.14 СП 8.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», выразившихся в необеспечении наличия двух источников забора воды в радиусе 200 метров от каждого объекта защиты (пункт 1) и необеспечение противопожарного расстояния от жилых домов и хозяйственных построек на приусадебных участках до лесного массива не менее 30 метров (пункт 2).

Согласно определению статьи 1 Федерального закона № 69-ФЗ нормативными документами по пожарной безопасности признаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 20 Федерального закона № 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Содержание противопожарных правил, норм и стандартов выражается в требованиях общего и технического характера, предъявляемых требования пожарной безопасности к источникам наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений, городских округов (далее - поселения) и организаций.

Исходя из статьи 2 Федерального закона № 69-ФЗ, законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно статьям 37, 38 Федерального закона № 69-ФЗ организации и индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Требования в области пожарной безопасности могут выражаться в законах и иных нормативных правовых актах (в том числе ведомственных, прошедших регистрацию в Минюсте России), а также в нормативных документах (нормативно-технических документах) по пожарной безопасности, обязательность применения которых установлены законодательством о пожарной безопасности и о техническом регулировании в Российской Федерации.

Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент о требованиях пожарной безопасности) предусматривает, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 62 Федерального закона № 123-ФЗ здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров. В качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные). 

В силу части 1 статьи 68 Федерального закона № 123-ФЗ к источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся: наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации; противопожарные резервуары. Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом (часть 3 данной статьи). 

Пунктом 5.1. таблицы 1 СП 8.13130.2009 определен расход воды на наружное пожаротушение (на один пожар) и количество одновременных пожаров в городских округах, городских и сельских поселениях для расчета магистральных (расчетных кольцевых) линий водопроводной сети.

Расход воды на наружное пожаротушение (на один пожар) зданий классов функциональной пожарной опасности Ф1, Ф2, Ф3, Ф4 для расчета соединительных и распределительных линий водопроводной сети, а также водопроводной сети внутри  микрорайона или квартала принимается для здания, требующего наибольшего расхода воды, по таблице 2 пункта 5.2 СП 8.13130.2009.

В соответствии с пунктом 8.4 СП 8.13130.2009 водопроводные сети должны быть, как правило, кольцевыми. Тупиковые линии водопроводов допускается применять: для подачи воды на противопожарные или на хозяйственно-противопожарные нужды независимо от расхода воды на пожаротушение - при длине линий не свыше 200 м. 

Пунктом 9.11. СП 8.13130.2009 предусмотрено, что пожарные резервуары или искусственные водоемы надлежит размещать из условия обслуживания ими зданий, находящихся в радиусе: при наличии автонасосов - 200 м; при наличии мотопомп - 100 - 150 м в зависимости от технических возможностей мотопомп.

В силу пункта 9.29. СНиП 2.04.02-89* «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения» количество пожарных резервуаров или водоемов должно быть не менее двух, при этом в каждом из них должно храниться 50  объема воды на пожаротушение. Расстояние между пожарными резервуарами или водоемами следует принимать согласно п. 9.30, при этом подача воды в любую точку пожара должна обеспечиваться из двух соседних резервуаров или водоемов. Пожарные резервуары или водоемы надлежит размещать из условия обслуживания ими зданий, находящихся в радиусе: при наличии автонасосов - 200 м; при наличии мотопомп - 100-150 м в зависимости от типа мотопомп (п.9.30).

Таким образом, из анализа положений статей 6, 62, 68, 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ, СП 8.13130.2009, СНиП 2.04.02-89* арбитражный суд первой инстанции обоснованно указал, что не усматривается необходимость установления расстояния в 200 метров до объекта защиты и наличия двух источников пожарного водоснабжения, как сформулировано в пункте 1 предписания. 

При изложенных обстоятельствах, коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, о том, что исходя из сформулированного в п. 1 оспариваемого предписания нарушения о том, что Администрацией не обеспечено наличие двух источников забора воды в радиусе 200 метров от каждого объекта защиты (не обеспечена подача воды на тушение пожара из двух соседних резервуаров или водоемов). Д. Кандинка – один источник забора воды, с. Калтай – расстояние более 200 метров, с. Курлек – расстояние более 200 метров, невозможно установить, какие нормы права были нарушены Администрацией и в каких конкретных действиях выражаются данные нарушения.

Предписание Управления является ненормативным правовым актом, влекущим определенные правовые последствия для лица, которому выдано это предписание.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения. 

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности. 

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Управлением в нарушение требований статей 65, 200 АПК РФ не представлено четкой формулировки требований пункта 1 оспариваемого предписания.

Пунктом 2 предписания установлено нарушение Администрацией статьи 69 Федерального закона № 123-ФЗ, пункта 4.14 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», выразившихся в необеспечении противопожарного расстояния в с. Курлек (южная часть, ул. Трактовая), южная часть с.

Пунктом 4.14 СП 8.13130.2013 предусмотрено наличие противопожарных расстояний от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 м.

В соответствии со статьей 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Допускается уменьшать указанные в таблицах 12, 15, 17, 18, 19 и 20 приложения к настоящему Федеральному закону противопожарные расстояния от зданий, сооружений и технологических установок до граничащих с ними объектов защиты (за исключением жилых, общественных зданий, детских и спортивных площадок) при применении противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона. При этом расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое значение пожарного риска, установленное статьей 93 настоящего Федерального закона. Противопожарные расстояния от критически важных для национальной безопасности Российской Федерации объектов до границ лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны составлять не менее 100 метров, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Таблицами 12, 15, 17, 18, 20 предусмотрены противопожарные расстояния от зданий и сооружений на территориях складов нефти и нефтепродуктов до граничащих с ними объектов защиты; от автозаправочных станций бензина и дизельного топлива до граничащих с ними объектов; от резервуара на складе общей вместимостью до 10 000 кубических метров при хранении под давлением или 40 000 кубических метров при хранении изотермическим способом до зданий и сооружений объектов, не относящихся к складу; от складов сжиженных углеводородных газов общей вместимостью от 10 000 до 20 000 кубических метров при хранении под давлением либо от 40 000 до 60 000 кубических метров при хранении изотермическим способом в надземных резервуарах или от 40 000 до 100 000 кубических метров при хранении изотермическим способом в подземных резервуарах, входящих в состав товарно-сырьевой базы, до промышленных и гражданских объектов; от резервуарных установок сжиженных углеводородных газов до объектов защиты.

Как следует из материалов дела, решением Томского областного суда от 16.02.2018 по делу №3а-4/2018, вступившим в законную силу, утвержденный решением Совета Калтайского сельского поселения № 99 от 03.03.2014 (в редакции решений Совета Калтайского сельского поселения от 04.02.2016 № 185, от 13.10.2016 № 208, от 31.08.2017 № 257) генеральный план и Правила землепользования и застройки, которым установлены границы муниципального образования «Калтайское сельское поселение» признан противоречащим федеральному законодательству в части включения в границы населенных пунктов села Курлек, села Калтай, деревни Кандинка МО «Калтайское сельское поселение» лесных участков, расположенных на землях лесного фонда. 

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 06.06.2018 №88- АПГ18-4 решение Томского областного суда от 16.02.2018 оставлено без изменения.

Таким образом, судом установлен факт нахождения в границах населенных пунктов - села Курлек, села Калтай, деревни Кандинка МО «Калтайское сельское поселение», земель лесного фонда, являющихся федеральной собственностью, в связи с чем, как верно указал суд первой инстанции, Администрация не имела возможности совершить действия, направленные на устранение выявленных нарушений, указанных в пункте 2 предписания.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. 

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

            Ссылка апеллянта на решение Томского районного суда Томской области от 11.07.2018, не принимается апелляционным судом. Суд общей юрисдикции рассматривал дело о привлечения к административной ответственности должностного лица – ФИО5 Правовые выводы суда общей юрисдикции не являются преюдициальными и арбитражный суд данными выводами не связан, поскольку они должны быть сделаны арбитражным судом на основании имеющихся в деле доказательств в соответствии с требованиями ст. 71, 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

             Доводы Управления направлены на переоценку верно установленных судом фактических обстоятельств дела. В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельств и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

 С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания и представления и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными. 

 Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

 В соответствии со статьей 110  АПК РФ судебные расходы подлежат отнесению на заинтересованное лицо, который освобожден от уплаты государственной пошлины в порядке части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

 Руководствуясь статьей 110, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд                             

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 07.11.2018  Арбитражного суда Томской области по делу № А67-7754/2018, оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Томской области - без удовлетворения.

   Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Председательствующий  

ФИО1

Судьи

И.И. Бородулина

С.В. Кривошеина