Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А20-2124/2018

г. Нальчик

17 июля 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена  10 июля 2018г.

                                               Полный текст решения изготовлен 17 июля 2018г. 

Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе судьи А.Л. Сохроковой

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом  судебном заседании дело по заявлению  Министерства  природных ресурсов и экологии КБР, г. Нальчик   

к Кавказскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Пятигорск

об оспаривании ненормативных актов государственного органа

при участии в судебном заседании представителей:   от заявителя – ФИО2  по доверенности от 11.01.2018 №27-35/43,ФИО3 по доверенности от 09.06.2018 №27-35/2812,  

У С Т А Н О В И Л:

Министерство  природных ресурсов и экологии КБР, г. Нальчик    обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением  о признании незаконными и отмене: акт проверки Ростехнадзора от 15 марта 2018 г. № 907-Р-В-А/1.8; предписание Ростехнадзора от 15 марта 2018 г. № 907-Р-В-А/1.8; протокол об административном правонарушении от 5 апреля 2018 г. №907-Р-В-А1.8/1; протокол об административном правонарушении от 5 апреля 2018 г. №907-Р-В-А1.8/2; постановление об административном правонарушении Ростехнадзора от   20 марта 2018 г. № 907-Р-В-А1.8/1; постановление об административном правонарушении Ростехнадзора от   20 марта 2018 г. № 907-Р-В-А1.8/2.

Представители заявителя поддержали   требование. 

От Управления в судебное заседание не явились, надлежаще извещены. Учитывая изложенное,  дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  в их отсутствие. 

            Суд, выслушав представителей  стороны, изучив материалы дела, пришел к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

15 марта 2018 года по результатам проверки, проведенной Кавказским Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) в отношении Министерства природных ресурсов и экологии Кабардино-Балкарской Республики (далее -Минприроды КБР) было вынесено предписание об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства № 907-Р-В-А/1.8 .

Указанным  Предписанием на Минприроды КБР возложена обязанность до 15 июня 2018 года устранить:

1.    Нарушение ч. 1, ч, 3.4 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в отсутствии положительного заключения государственной экспертизы ФАУ «Главгосэкпертиза России» на проектную документацию объекта капитального строительства: «Рекультивация сухого пляжа хвостохранилища ОАО «Тырныаузский горно-обогатительный комбинат» с восстановлением сбросного колодца для водоотведения и водопонижения» предметом которой являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Отсутствие оценки конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасности строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения создают угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

2.                                Нарушение ч. 1, ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в отсутствии разрешения на строительство на объект капитального строительства: «Рекультивация сухого пляжа хвостохранилища ОАО «Тырныаузский горнообогатительный комбинат» с восстановлением сбросного колодца для водоотведения и водопонижения», строительно-монтажные работы осуществляются без разрешения на строительство.

По результатам рассмотрения материалов проверки, в том числе: протоколов об административном правонарушении от 5 апреля 2018 г. №№ 907-Р-В-А1.8/1 и 907-Р-В-А1.8/2, вынесены постановления Ростехнадзора о назначении административного правонарушения от 20 апреля 2018 г. №№ 907-Р-В-А1.8/1, 907-Р-В-А1.8/2, в соответствии с которыми Минприроды КБР подвергнуто административному наказанию в виде штрафа по следующим статьям:

ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ - 300,0 тыс. руб. за нарушение требований проектной документации, обязательных требований ч. 1, ч. 3, 4 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

4.1 ст. 9.5 КоАП РФ - 500, 0 тыс. руб. за нарушение требований проектной документации, обязательных требований ч. 1, ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

            Не согласившись с вышеуказанными предписанием и постановлениями  о назначении административного правонарушения, заявитель обратился в суд настоящим требованием.  

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Кодекса при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ установлено наказание за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с пунктом  1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с настоящей статьей в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 49 ГрК РФ экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, либо в случае, если при строительстве или реконструкции линейных объектов применяется модификация получившей положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе отдельных разделов проектной документации), не снижающая конструктивных и других характеристик надежности и безопасности линейных объектов и не изменяющая их качественных и функциональных характеристик, при условии, что указанная модификация проектной документации не приводит к увеличению сметы на строительство, реконструкцию линейных объектов.

В части 4 статьи 49 ГрК РФ сказано, что государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Правительственными телеграммами в адрес Администрации Главы Кабардино-Балкарской Республики обратилось Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации с предложением направить проекты по реализации крупных инфраструктурных проектов в области обращения с отходами или ликвидации накопленного экологического ущерба, имеющих значимый социально-экономический эффект, финансирование которых может быть осуществлено за счет средств федерального бюджета.

Так, в адрес Минприроды России была направлена заявка и проектно-сметная документация на предоставление субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятия «Ликвидация накопленного экологического ущерба в результате прошлой хозяйственной деятельности Тырныаузского горнообогатительного комбината Кабардино-Балкарской Республики». Из 85 субъектов, направивших свои проекты, указанный проект попал в перечень 13 объектов первоочередных объектов по всей Российской Федерации, которым предоставлена субсидия.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» одним из критериев отбора проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного вреда окружающей среде является «наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации». Указанный критерий предусматривает наличие в составе заявки субъекта Российской Федерации на участие в отборе утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, копии приказа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об утверждении положительного заключения государственной экологической экспертизы в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об экологической экспертизе», а также заключения о проверке достоверности определения сметной стоимости природоохранных проектов.

По указанному объекту дважды получено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу (приказы Росприроднадзора по СКФО от 20 июня 2017 г. № 919 и от 18 декабря 2017 г. № 2154). При этом разрешение на строительство Росприроднадзор по СКФО не потребовал, что подтверждает отсутствие признаков строительства или реконструкции капитального объекта.

В соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии Кабардино-Балкарской Республике из федерального бюджета на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба (от 20 февраля 2017 г. № 051-08-161 и от 8 февраля 2017 г. № 051 -08-2018-010) после проведения конкурсных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» заключен Государственный контракт от 26 июля 2017 года № 8 между Министерством природных ресурсов и экологии Кабардино-Балкарской Республики и Обществом с ограниченной ответственностью «ИНТЕР». В соответствии с Контрактом ООО «Интер» обязуется выполнить работы по рекультивации сухого пляжа хвостохранилища ОАО «Тырныаузский горно-обогатительный комбинат» с восстановлением сбросного колодца для водопонижения и водоотведения, в объемах, порядке и на условиях согласно проектно-сметной документации и Технического задания (Приложения №1, 3 к Контракту), являющимся неотъемлемой частью Контракта, а Минприроды КБР обязуется принять результат выполненных работ и оплатить их в порядке, предусмотренном Контрактом.

Согласно проектно-сметной документации и Технического задания, являющихся неотъемлемой частью документации об электронном аукционе и Государственного контракта запланирован следующий перечень работ:

рекультивация сухого пляжа хвостохранилища;

восстановление переходного мостика к сбросному колодцу;

восстановительные работы водоотпускного колодца (устройство тельфера и демонтаж существующих щитовых шлюзовых затворов).

Ни один из перечисленных объектов не содержит признаков строительства или реконструкции капитального объекта.

Кроме того, в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01 июля 2013 г. № 65н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» пунктом 1.1 вышеуказанного Соглашения предусмотрен вид расходов «521» «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности и муниципальной собственности».

Объектом Контракта является «Рекультивация сухого пляжа хвостохранилища ОАО «Тырныаузский горно-обогатительный комбинат» с восстановлением сбросного колодца для водопонижения и водоотведения».

В соответствии с актом проверки и предписанием Ростехнадзора от 15 марта 2018 г. № 907-Р-В-А/1.8 проверочные мероприятия были осуществлены в отношении объекта капитального строительства «Рекультивация сухого пляжа хвостохранилища ОАО «Тырныаузский горно-обогатительный комбинат» с восстановлением сбросного колодца для водопонижения и водоотведения», однако:

рекультивация сухого пляжа не является капитальным строительством. В соответствии с ГОСТ 17.51.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель» - это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.

восстановление сбросного колодца - это комплекс работ, направленных на восстановление функции для водопонижения и водоотведения сбросного колодца путем устройства тельфера и демонтажа существующих щитовых шлюзовых затворов. Само сооружение сбросного колодца по проектной и технической документации не ремонтируется и реконструируется.

В соответствии с пунктами 10, 13, 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано четкое определение следующим понятиям:

«объект капитального строительства» - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

«строительство» - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);

«реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов)» - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций А элементы и (или) восстановления указанных элементов;

Главным отличительным признаком капитального строения является наличие фундамента, он выступает своеобразной связью с земельными ресурсами. На основании этого появляются следующие признаки, а именно наличие разрешительных документов, которые выдаются на основании требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, они должны отвечать градостроительному плану земельного участка, иметь государственную регистрацию и облагаться налогом, быть облагороженными и оснащенными коммуникациями, отвечать требованиям противопожарной безопасности. 

Учитывая, что спорный объект не обладает признаками  капитального строительства , то  оснований для  получения разрешения на строительство  не требовалось. В своем письме от 09.07.2018г.№57-2-04-1705  Глава местной администрации  Эльбрусского муниципального района  , полномочный выдавать разрешения на строительство,  указал, что  в соответствии с требованиями   пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ на объект  «Рекультивация сухого пляжа хвостохранилища с восстановлением  сбросного колодца  для водоснабжения и водоотведения»в с.п.Былым Эльбрусского района  муниципального района КБР выдача разрешения на строительство не требуется.

Учитывая, что спорный объект не является капитальным строительством , то в действиях Министерства отсутствует состав  административных правонарушений , предусмотренных  9.4, 9.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в связи с чем,  постановления  Управления подлежат отмене.

В части требования заявителя о признании не действительным акта проверки и протоколов  об административном правонарушении , то требование в данной части подлежит прекращению , в связи с тем, что акт проверки не является не нормативным актом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое заявителем несоответствие оспариваемого акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание препятствий в ее осуществлении.

При этом под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

В данном случае оспариваемые акта проверки  и протоколы об административном правонарушении  не отвечают перечисленным признакам, следовательно, не могут быть оспорены самостоятельно в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Акт проверки и протокол об административном правонарушении являются процессуальными документами, фиксирующими факт совершения правонарушений, и служат одними из доказательств по делу.

Указанные акты сами по себе не устанавливают, не изменяют и не отменяют права и обязанности заявителя и не носят властно-распорядительного характера, следовательно, не затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В этой связи дело подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного , руководствуясь статьями 170-176, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ 

Р Е Ш И Л:

Требование Министерства  природных ресурсов и экологии КБР к Кавказскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору удовлетворить частично.

            Признать не действительным предписание Ростехнадзора от 15 марта 2018 г. № 907-Р-В-А/1.8.

            Признать не законными и отменить  постановление об административном правонарушении Ростехнадзора от   20 марта 2018 г. № 907-Р-В-А1.8/1,  постановление об административном правонарушении Ростехнадзора от   20 марта 2018 г. № 907-Р-В-А1.8/2.

            В остальной части производство по делу прекратить.

            Решение может быть обжаловано в течение месяца в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд КБР.

            

Судья                                                                               А.Л. Сохрокова