Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А52-1466/2020

город Псков

25 января 2021 года

Резолютивная часть решения оглашена 18 января 2021 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Буяновой Л.П., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Акционерного общества «Санкт-Петербург Телеком» (адрес: 197373, 

<

...>, лит.А, этаж 7, пом.1-Н, офис 434; 180007, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (адрес: 191028, 

<

...>; почтовый адрес: 180016, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

о признании незаконным предписания от 21.02.2020 №41-786-423/Пр,

при участии в судебном заседании: 

от заявителя: ФИО2 - представитель по доверенности от 19.04.2019 №78 АБ 6784276, предъявлены паспорт, диплом о высшем юридическом образовании;

от ответчика: ФИО3– представитель по доверенности от 10.12.2020 №Д-240-126, предъявлены служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании; ФИО4 – представитель по доверенности от 10.12.2020 №Д-240-132, предъявлены служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании,

установил:

Акционерное общество «Санкт-Петербург Телеком» (далее – заявитель, Общество, АО «Санкт-Петербург Телеком») обратилось в суд с заявлением к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – ответчик, Управление, Ростехнадзор) о признании незаконным предписания от 21.02.2020 №41-786-423/Пр об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства.

В судебном заседании представитель заявителя заявленные требования поддержал, просил признать незаконным предписание Управления от 21.02.2020 №41-786-423/Пр.

Представители ответчика в судебном заседании заявленные требования не признали, считали предписание законным и обоснованным.

Изучив представленные участниками процесса письменные позиции, выслушав их доводы, проанализировав имеющиеся документы, суд установил следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу.

Как следует из материалов дела, 16.09.2010 Общество известило Управление о начале работ по строительству объекта капитального строительства «Металлическая мачта высотой 90 метров» по адресу: Псковская область, Печорский район, д.Лопатово, на основании выданного Администрацией Печорского района Псковской области разрешения на строительство объекта капитального строительства №60515000-285 от 04.09.2010, сроком действия разрешения до 01.09.2013. 

К извещению Обществом приложены копии разрешения на строительство, положительного заключения государственной экспертизы от 03.09.2010  № 60-1-4-0075-10, проведенной Государственным учреждением «Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности».

Согласно акту приемки объекта капитального строительства от 10.11.2010 строительные работы были начаты 20.09.2010, окончены 10.11.2010.

Управление сообщило Обществу письмом от 07.03.2012 №34-1/431 о необходимости предоставления заключений ФАУ «Главгосэкспертиза» для сдачи объектов капитального строительства «Металлические мачты высотой 90 метров» в эксплуатацию.

В ответ Общество письмами от 24.09.2012 №295, от 11.07.2013 №157, от 03.02.2016 №85 направляло графики предоставления положительных заключений ФАУ «Главгосэкспертиза», в том числе по объекту в д.Лопатово Печорского района.

В отношении объекта капитального строительства «Металлическая мачта высотой 90 метров» в д.Лопатово, Печорский район Псковской области Управлением были выданы предписания об устранении нарушения законодательства о градостроительной деятельности, а именно: предписание от 28.09.2016 №34-6762-2851/Пр со сроком устранения до 27.03.2017. 

АО «Санкт-Петербург Телеком» обращалось в адрес Управления с ходатайством о продлении срока действия предписания от 28.09.2016 №34-6762-2851/Пр на срок до 31.12.2017, которое было рассмотрено положительно. 

Затем Управлением обществу было выдано предписание от 06.04.2018 №34-1846-1014/Пр со сроком устранения нарушений до 31.12.2018.

17.10.2018 АО «Санкт-Петербург Телеком» направило ответчику письмо №3600.00/76-18  об отказе в реализации проекта по строительству металлической мачты 90 м в д.Лопатово и проведении консервации, в связи с чем отозвало направленное ранее извещение о начале строительства №9 от 16.09.2010.

Кроме того, 30.11.2018 Общество в адрес Ростехнадзора направило письмо №3600.00/128-18 с просьбой прекратить исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора в связи с планированием нового строительства объекта сотовой связи по указанному адресу «Металлическая мачта высотой 72 метра».

27.12.2018 Управлением в адрес Общества направлено письмо о необходимости предоставления дополнительных документов, подтверждающих заявление об отказе от реализации проекта по строительству антенно-мачтовых сооружений высотой 90 м.

Однако таких документов Обществом представлено не было. Строительство нового объекта высотой 72 метра также не было начато.

17.01.2020 АО «Санкт-Петербург Телеком» направило в Ростехнадзор заявление №94 о принятии уведомлений (извещений) об окончании строительства объектов и выдаче заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства (ЗОС) в отношении  объекта «Металлическая мачта высотой 90 м», расположенного по адресу: д.Лопатово, Печорский район, Псковская область.

На основании распоряжения от 30.01.2020 №41-786/Рк главным государственным инспектором отдела по государственному энергетическому надзору по Псковской области была проведена выездная проверка АО «Санкт-Петербург Телеком» с целью контроля деятельности юридического лица по соблюдению требований законодательства о градостроительной деятельности, обязательных норм и правил при строительстве объекта капитального строительства в соответствии с извещением об окончании строительства от 17.01.2020 №94.

По результатам выездной проверки 21.02.2020 составлен акт проверки №41-786-1011/А и выдано предписание №41-786-423/Пр со сроком исполнения до 15.06.2020, в котором указано на отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, проведенной федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением (ФАУ «Главгосэкспертиза России»), что является нарушением частей 1, 3.4, 4.1 статьи 49 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Не согласившись с вынесенным предписанием, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

В обоснование своих доводов заявитель полагает, что оспариваемое предписание требует совершения действий, противоречащих установленному законом порядку в сфере градостроительной деятельности, является заведомо неисполнимым, нарушает законные права и интересы Общества. Считает, что после окончания строительства объекта требование о предоставлении положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, проведенной ФАУ «Главгосэкспертиза России» является незаконным. Считает, что в отсутствие необходимой документации должностное лицо Ростехнадзора обладает полномочиями самостоятельно проверить выполненные строительные работы на соответствие обязательным требованиям. Как пояснил заявитель, целью оспаривания предписания является получение возможности обратиться в Управление с заявлением о выдаче заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), что невозможно без акта проверки, в котором будут отсутствовать какие-либо нарушения. 

Ответчик, возражая на доводы заявителя, указал, что поскольку рассматриваемый объект капитального строительства является опасным и технически сложным, то его строительству должно было предшествовать получение положительного заключения федеральной государственной экспертизы. Такие требования установлены градостроительным законодательством и в период с 2010 по настоящее время не изменялись, о чем заявитель не мог не знать. Ответчик считал свои действия правомерными, предписание законным и  исполнимым.

Исследовав имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, оценив доводы сторон, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 ГрК РФ определено, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

В соответствии с частью 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Пунктом 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 №54, установлено, что задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушения соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Из приведенных выше норм следует, что ответчик по результатам проведенной проверки составляет акт и вправе выдать лицу, осуществляющему строительство или реконструкцию, обязательное для исполнения предписание, в котором указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. При этом предписание должно содержать законные требования, соответствовать целям и задачам государственного строительного надзора, быть реально исполнимым.

Как установлено пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (пункт 13 статьи 1 ГрК РФ).

Застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта (пункт 16 статьи 1 ГрК РФ).

По правилам частей 1, 2 статьи 51 ГрК РФ строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Согласно части 2 статьи 48 ГрК РФ получению разрешения на строительство предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, перечисленных в частях 2, 3, 3.1 названной статьи.

Частью 3.4 статьи 49 ГрК РФ установлено, что проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, подлежит государственной экспертизе.

В пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ указаны особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, перечисленные в статье 48.1 названного Кодекса.

В силу положений пункта 3 части 1 статьи 48.1 ГрК РФ к особо опасным и технически сложным объектам относятся сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи.

В соответствии с подпунктом 14.1. Федерального закона 07.07.2003 №126-ФЗ «О связи» к особо опасным, технически сложным сооружениям связи относятся сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.

Согласно части 4.1. стать 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, при условии, если иное не установлено Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», проводятся федеральным органом исполнительной власти, указанным в абзаце первом части 3 статьи 6.1 настоящего Кодекса, или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением.

На основании части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Частью 1 статьи 55 ГрК РФ предусмотрено, что выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка подтверждается разрешением на ввод объекта в эксплуатацию.

Эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами (часть 2 статьи 55.24 ГрК РФ).

Из системного толкования положений статей 48, 49, 51, 55 ГрК РФ следует, что застройщик вправе приступить к строительству (реконструкции) объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство (реконструкцию) такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

При этом суд отмечает, что требования градостроительного законодательства, предусматривающие необходимость получения положительного заключения федеральной государственной экспертизы проектной документации в ФАУ «Главгосэкспертиза России» на строительство особо опасных и технически сложных объектов - сооружений связи как на дату начала заявителем строительных работ – 01.11.2010, так и по настоящее время остаются неизменными.

Между тем, как установлено судом и подтверждается материалами дела,  по состоянию на 20.09.2010 строительство объекта «Металлическая мачта высотой 90 метров» расположенного по адресу: Псковская область, Печорский район, д.Лопатово, было начато в отсутствие положительного заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России» проектной документации. Не получен данный документ и в настоящее время. 

При этом довод заявителя об отсутствии необходимости предоставления положительного заключения проектно-сметной документации в связи с фактическим завершением строительства спорной «Металлической мачты высотой 90 метров» еще в 2010 году судом не принимается, поскольку, как указывалось выше, окончание строительства в силу части 1 статьи 55 ГрК РФ может быть подтверждено только разрешением на ввод объекта в эксплуатацию. 

К аналогичному выводу пришли суды первой и апелляционной инстанции при рассмотрении дела №А52-1468/2010. 

Однако такого разрешения, выданного в установленном порядке, заявителем в суд не представлено. 

Таким образом, возведенный Обществом объект относится к сооружениям связи и представляет собой объект капитального строительства, подконтрольный Рстехнадзору, строительство которого требует получения положительного заключения проектной документации именно ФАУ «Главгосэкспертиза России».

Следовательно, в силу названных норм градостроительного законодательства Общество не вправе было приступать к строительству указанного объекта, не осуществив в установленном порядке государственную экспертизу проектно-строительной документации.

Заявитель, полагает, что должностное лицо Ростехнадзора не вправе ограничиваться формальным требованием получения от застройщика необходимых документов, а в случае отсутствия таких документов, сам обязан проверять фактическое состояние объекта, работ и материалов действующим СНиПам и техническим регламентам. Такой вывод, по мнению заявителя, следует из пункта 79 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Приказ Ростехнадзора от 31.01.2013 №38, согласно которому, в случае выявления отсутствия утвержденной проектной документации или ее несоответствия обязательным требованиям должностным лицом проверка выполняемых работ и применяемых строительных материалов осуществляется на соответствие обязательным требованиям.

Данную позицию суд находит ошибочной и несоответствующей требованиям частей 1 и 3.4 статьи 49 ГрК РФ, закрепляющим принцип обязательности проведения государственной экспертизы проектной документации в установленном порядке.

В этой связи, выполняя на основании Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 №54,  функцию по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанного в пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ, и установив отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, проведенной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти  автономным учреждением, Управление обоснованно пришло к выводу о нарушении Обществом требований частей 1, 3.4, 4.1 статьи 49 ГрК РФ. Правомерно выдало предписание об устранении данного нарушения. 

Довод заявителя о наличии на момент строительства положительного заключения проектной документации, выданного Государственным учреждением Госэкспертиза Псковской области, а также позиция заявителя со ссылкой на акт проверки №34-8-р-1 от 18.01.2011 в обоснование того, что непосредственно  в период строительства спорной мачты Управление знало о наличии положительного заключения ГУ Госэкспертиза Псковской области и не требовало обязательного получения положительного заключения федеральной главгосэкспертизы, судом признается несостоятельной. 

Как указывалось выше, требования частей 3.4 и 4.1 статьи 49 ГрК РФ в период с 2010-2020 годов не изменялись, строительству опасного, технологически сложного объекта связи обязательно должно было предшествовать получение федеральной положительной экспертизы проектной документации. 

Заявитель полагает, что предписание является незаконным, поскольку в настоящее время его не представляется возможным исполнить, в том числе по причине того, что на момент разработки проектной документации на основании технического задания от 02.07.2010 для объекта уровень ответственности (коэффициент надежности) был установлен равный 0,95 согласно ГОСТу 27751-88, утвержденному постановлением Госстроя СССР от 25.03.1988 №48. Однако с 01.09.2011 вступил в силу ГОСТ 54257-2010, в силу которого уровень ответственности был повышен до 1.1. Данный показатель, как указывает заявитель, является неотъемлемой частью исходных данных и в настоящее время уже не может быть увеличен, так как строительство объекта завершено. В этой связи получить положительное заключение на проектную документацию, разработанную в 2010 году, в настоящее время невозможно. Одновременно с этим заявитель указывает, что изменился и перечень документов, прилагаемых к заявлению на проведение государственной экспертизы, согласно Постановлению Правительства РФ от 05.03.2007 №145 в редакции от 31.12.2019, что также исключает возможность обращения Общества в ФАУ «Главгосэкспертиза России» целях исполнения оспариваемого предписания. 

В обоснование данного довода заявитель дополнительно ссылается на запрос АО «Санкт-Петербург Телеком» от 24.08.2020 в Санкт-Петербургский филиал ФАУ «Главгосэкспертизы» и ответ последнего от 24.09.2020.

Тем не менее, как верно отмечено ответчиком, из ответа Санкт-Петербургского филиала ФАУ «Главгосэкспертизы» от 24.08.2020 следует лишь разъяснение положений действующего законодательства. Трактовать данный ответ, как категорически отвергающий возможность внесения изменений в проектную документацию либо свидетельствующий о невозможности получения необходимого заявителю заключения эксперта, недопустимо. 

Более того, в предписании отсутствует конкретный способ устранения выявленного нарушения, что само по себе не является нарушением требований статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и дает хозяйствующему субъекту самостоятельно определить перечень мероприятий, необходимых исполнить в целях устранения конкретного нарушения, выразившегося в данном случае, в отсутствии необходимого положительного заключения проектной документации на строительство объекта капитального строительства. 

Кроме того, представитель Управления указывал, что на территории Псковской области АО «Санкт-Петербург Телеком» были получены разрешения на строительство 15 объектов капитального строительства «Металлическая мачта высотой 90 метров». Пять из этих объектов получили положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России», введены в эксплуатацию в установленном порядке с получением результатов экспертизы ФАУ «Главгосэкспертиза России».

При этом суд полагает возможным отметить, что на наличие возможности устранения нарушения свидетельствуют и представленные в материалы дела письма Общества от 17.10.2018 и от 30.11.2018.

Таким образом, судом установлено, что предписание принято уполномоченным органом, нарушений процедуры проверки не установлено, предписание соответствует требованиям законодательства. Факт непредставления требуемого законодательством документа подтвержден материалами проверки.  

Ввиду изложенного, суд приходит к выводу о соответствии оспариваемого ненормативного правового акта вышеприведенным положениям законодательства, а также об отсутствии нарушения законных прав и интересов заявителя, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при вынесении судебного решения суду необходимо решить вопрос о распределении судебных расходов.

При обращении в суд заявителем была уплачена по платежному поручению от 17.04.2020 №80344 государственная пошлина в размере 3 000 руб. Поскольку в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано, государственная пошлина за заявление в сумме 3 000 руб. подлежит отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требования Акционерного общества «Санкт-Петербург Телеком» к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным предписания от 21.02.2020 №41-786-423/Пр отказать. 

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

Судья       Л.П. Буянова