ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А72-13178/2018

г. Самара

01 марта 2019 года

Резолютивная часть постановления оглашена 25 февраля 2019 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 марта 2019 г.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Сергеевой Н.В., 

судей Кувшинова В.Е., Юдкина А.А.,

при ведении протокола секретарем  судебного заседания ФИО1

с участием:

от заявителя ФИО2 - представителя ФИО3 (доверенность от 10.09.2018),

от Администрации города Ульяновска – представителя ФИО4 (доверенность от 25.07.2018),

от Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Ульяновска – представителя ФИО4 (доверенность от 24.04.2018),

от Агентства государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе ФИО2 на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25 декабря 2018 года по делу № А72-13178/2018 (судья Лубянова О.А.) 

по заявлению ФИО2 

к Администрации города Ульяновска 

о признании недействительными постановлений № 887 от 18.05.2018, № 994 от 04.06.2018, 

третьи лица: Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Ульяновска, 

Агентство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области,

УСТАНОВИЛ:

ФИО2 (далее по тексту - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании недействительными постановлений Администрации города Ульяновска от 18.05.2018 №887 «О признании утратившим силу градостроительного плана земельного участка от 12.04.2012 №RU73304000-148» и от 04.06.2018 №994 «Об отмене разрешения на строительство от 25.02.2016 № 73-73-074-2016».

Определением от 28.09.2018 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Агентство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 25 декабря 2018 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, ФИО2 обратилась  суд с апелляционной жалобой.

В апелляционной жалобе ФИО2 просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что оспариваемое решение суда противоречит принципам градостроительной деятельности, обращает внимание суда на допустимость размещения торгового центра на территории 5-16 этажной жилой застройки (отдельные доминанты до 24 этажей) в соответствии с Генеральным планом г.Ульяновска, ссылается на судебную практику на аналогичным спорам. В дополнениях к апелляционной жалобе ФИО2 указывает на то обстоятельство, что Администрация г.Ульяновска продолжает до настоящего времени выдавать разрешения на строительство при аналогичных обстоятельствах.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель Администрации г.Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства Администрации г.Ульяновска в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве на жалобу.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 22.11.2011 г. Администрацией г.Ульяновска принято постановление № 224 «О предварительном согласовании ФИО5 места размещения объекта в Железнодорожном районе г.Ульяновска», согласно которому утверждена схема расположения земельного участка по адресу: г.Ульяновск, западнее жилого дома №4 по ул. Варейкиса, участок № 2 по генплану, предварительно согласовано место размещения торгового центра на земельном участке площадью 1000 кв.м.

Земельный участок по адресу г.Ульяновск, западнее жилого дома №4 по ул. Варейкиса, участок № 2 по генплану расположен в территориальной зоне Ж4 (территория 5-16 этажной жилой застройки (отдельные доминанты до 24 этажей)).

12.04.2012 г. Администрация г.Ульяновска выдала градостроительный план земельного участка № RU73304000-148 на земельный участок с кадастровым номером 73:24:010907:2554 по адресу: г.Ульяновск, западнее жилого дома №4 по ул. Варейкиса, участок № 2 по генплану. В пункте 2.2 градостроительного плана назначение объекта указано: торговый центр.

12.07.2012 г. между администрацией г.Ульяновска и ФИО5 заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 73:24:010907:2554. Земельный участок передан в аренду на период строительства. Договор аренды зарегистрирован в Управлении Росреестра по Ульяновской области.

25.02.2016 г. Администрация г.Ульяновска выдала разрешение на строительство № 73-73-074-2016.

24.02.2018 г. ФИО2 приобрела по договору купли-продажи объект незавершенного строительства, проектируемое назначение – нежилое здание, степень готовности объекта незавершенного строительства 12%, расположенный на земельном участке с кадастровым номером 73:24:010907:2554 по адресу г.Ульяновск западнее жилого дома №4 по ул. Варейкиса, участок № 2 по генплану. Договор зарегистрирован в Управлении Росреестра по Ульяновской области.

01.05.2018 г. ФИО2 приняла по договору передачи прав и обязанностей по аренде земельного участка права и обязанности по аренде земельного участка с кадастровым номером 73:24:010907:2554. Договор зарегистрирован в Управлении Росреестра по Ульяновской области.

18.05.2018 г. Администрацией г.Ульяновска принято постановление №887 «О признании утратившим силу градостроительного плана земельного участка от 12.04.2012 № RU73304000-148», а 04.06.2018 г. - постановление №994 «Об отмене разрешения на строительство от 25.02.2016 № 73-73-074-2016».

Не согласившись с постановлениями Администрации г.Ульяновска от 18.05.2018 №887 и от 04.06.2018 №994 ФИО2 обратилась в суд.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 198, 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемых ненормативных правовых актов, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на их принятие, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ). В свою очередь, заявитель должен доказать, что оспариваемым ненормативным правовым актом нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возложены обязанности, созданы иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. 

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на принципах, направленных, в том числе, на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий; ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и т.д. (статья 2 Градостроительного кодекса).

Статьей 3 Градостроительного Кодекса РФ (далее по тексту ГрК РФ) предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В статье 9 ГрК РФ указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (подпункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного Кодекса РФ – далее ГрК РФ).

Частью 3 статьи 9, чч. 9, 10 статьи 31, п. 1 ч. 2 статьи 33, п. 2 ч. 1 статьи 34, ч. 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с Генеральным планом города Ульяновска, утвержденным решением Ульяновской Городской Думы №83 от 27.06.2007, земельный участок с кадастровым номером 73:24:010907:2554 относится к территории 5-16 этажной жилой застройки (отдельные доминанты до 24 этажей). В пределах указанной функциональной зоны возможно лишь размещение объектов 5-16 этажной жилой застройки (отдельные доминанты до 24 этажей).

Заявитель имеет намерение разместить на земельном участке с кадастровым номером 73:24:010907:2554 торговый центр, который не относится к 5-16 этажной жилой застройке (отдельные доминанты до 24 этажей).

Размещение объектов торговли возможно в пределах иных функциональных зон, например на территории общественных центров с сопутствующей жилой застройкой, общественной застройкой. Спорный земельный участок к таковым зонам не относится.

При таких обстоятельствах  суд первой инстанции пришел  к правильному выводу, что Градостроительный план земельного участка от 12.04.2012 № RU73304000-148 был выдан Администрацией города Ульяновска без учета требований Генерального плана города Ульяновска, Администрацией были допущены нарушения градостроительного законодательства.

С учетом вышеизложенного, суд пришел к обоснованному выводу, что Администрация города Ульяновска правомерно приняла постановление №887 от 18.05.2018 «О признании утратившим силу градостроительного плана земельного участка от 12.04.2012 № RU73304000-148».

Статьей 44 Градостроительного кодекса предусмотрена необходимость подготовки градостроительных планов земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам, в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются, в том числе, границы земельного участка, информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке, а также информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия.

Статьей 46 Градостроительного кодекса установлена обязанность органов местного самоуправления по заявлению физического или юридического лица о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, осуществить в течение тридцати дней со дня поступления обращения подготовку градостроительного плана земельного участка, утверждение и предоставление его бесплатно заявителю.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Установленный статьей 51 Градостроительного кодекса порядок выдачи разрешения в целях строительства предусматривает, что застройщик к заявлению о выдаче разрешения на строительство должен приложить градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории.

Перечень документов, необходимых для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства, установлен частью 7 статьи 51 Градостроительного Кодекса РФ. К таким документам относится, в том числе градостроительный план земельного участка.

Градостроительный план земельного участка от 12.04.2012 № RU73304000-148 признан утратившим силу. В силу норм действующего законодательства не допускается существование разрешения на строительство объекта капитального строительства при отсутствии градостроительного плана земельного участка.

В данном случае градостроительный план земельного участка от 12.04.2012 № RU73304000-148 и оформленное согласно его сведениям разрешение на строительство от 25.02.2016 № 73-73-074-2016 изначально были выданы с нарушением требований указанных выше норм о градостроительной деятельности.

Учитывая характер нарушений, связанных с подготовкой градостроительного плана земельного участка без учета требований функциональной зоны, к которой относится земельный участок с кадастровым номером 73:24:010907:2554, сведения о котором должны быть приняты во внимание при последующей выдаче разрешения на строительство, согласовании проектной документации, суд пришел к правильному выводу, что Администрация города Ульяновска правомерно отменила разрешение на строительство от 25.02.2016 № 73-73-074-2016.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что Администрация г.Ульяновска не вправе отменить выданное ею ранее постановление, суд апелляционной инстанции находит несостоятельным по следующим основаниям.

Земельным кодексом Российской Федерации определены основные принципы земельного законодательства, согласно которым регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения, обеспечивающие сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (статья 1).

Градостроительным кодексом Российской Федерации к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (статья 2). 

Разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления должен отказать в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка (статья 51).

В силу вышеприведенных положений земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, при принятии решения о выдаче предпринимателю разрешения на строительство администрация была обязана установить соответствие проектной документации нежилого здания актуальным требованиям градостроительного плана земельного участка, соответствующего генеральному плану муниципального образования - г.Ульяновск.

Исходя из правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13, реализация муниципальным образованием полномочий, возложенных на него ГрК РФ, призвана обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований в реализации таких полномочий состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

В соответствии с п.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Орган местного самоуправления в случае выявления противоречия ранее принятого им ненормативного правового акта закону вправе в порядке самоконтроля отменить его, при этом не имеется оснований для вывода о том, что норма части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не подлежит применению к актам органа местного самоуправления об утверждении ГПЗУ.

Доводу ФИО2 о допустимости размещения на территории 5-16 этажной жилой застройки в соответствии с Генеральным планом г.Ульяновска торгового центра судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, нашедшая отражение в решении суда.

Указание подателя апелляционной жалобы на судебную практику по другим делам судом апелляционной инстанции во внимание не принимается, так как в настоящем деле установлены иные фактические обстоятельства.

Доводы ФИО2 в апелляционной жалобе о том, что Администрация при аналогичных обстоятельствах продолжает выдавать разрешение на строительство иным лицам, не имеют значение при рассмотрении данного дела и не опровергают обоснованные выводы суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы сводятся фактически к повторению утверждений, исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, и не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта. Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25 декабря 2018 года по делу № А72-13178/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий                  Н.В. Сергеева

СудьиВ.Е. Кувшинов

                                                                                                                А.А. Юдкин