АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А83-129/2018

г.Калуга

14 февраля 2019г

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2019г

Постановление в полном объеме изготовлено 14 февраля 2019г

 

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

 

председательствующего судьи

 

                          Николаевой Н.Н.

судей

                          Калуцких Р.Г.

 

                          ФИО1

при участии:

от акционерного общества "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" – Плющ А.С. доверенность от 23.01.2019 №02-06/665, ФИО2  определение от 04.12.2018;

от службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым - не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества «Камыш-Бурунский железорудный комбинат» на решение Арбитражного суда Республики Крым от 05.06.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2018 по делу №А83-129/2018,  

 

У С Т А Н О В И Л:

Акционерное общество "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" (далее по тексту – общество, комбинат) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением об отмене постановления Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым (далее по тексту - Служба, Крымтехнадзор) от 27.12.2017 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 400 000 руб. за совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 11 статьи 19.5. КоАП РФ, и прекращении производства по делу N 07-19-03, а также о признании незаконным и отмене предписаний Службы от 30.05.2017 N 07/001, от 01.12.2017 N 07/002.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 05.06.2018 обществу восстановлен срок на оспаривание предписания Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым от 30.05.2017 N 07/001. Требования общества удовлетворены частично. Постановление от 27.12.2017 N 07-19/03/006 о признании АО "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного пунктом 11 статьи 19.5. КоАП РФ отменено в части назначения административного наказания в виде штрафа в размере 400 000 рублей, размер штрафа снижен до 200 000 рублей. В удовлетворении иной части требований отказано. Производство по делу в части прекращения производства по административному делу прекращено.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2018 решение оставлено без изменения.

Не согласившись с судебными актами, Общество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит принятые судебные акты отменить, признать незаконными обжалуемые постановление, в связи с отсутствием события и состава административного правонарушения, и предписания административного органа – ввиду отсутствия законных основания для их выдачи, о чем также указало в дополнительных письменных пояснениях суду.

В отзыве  на кассационную жалобу (с дополнениями) Крымтехнадзор просит принятые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы жалоб и письменных пояснений к ней.

Крымтехнадзор заявил ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) кассационная жалоба рассматривается в отсутствие не явившегося лица.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы и отзыва, кассационная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 30.05. 2017 года по результатам проведенной внеплановой выездной проверки согласно приказу Крымтехнадзора от 23.05.2017 N 253 деятельности акционерного общества "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" Службой обществу выдано обязательное для исполнения предписание, которым предписано выполнить восстановление дамбы Нижне-Чурбашского хвостохранилища в срок до 01.11.2017, исключить или максимально снизить любые нагрузки на дамбу со стороны верхнего бьефа, а также нагрузки на гребень дамбы, в т.ч. от автотранспорта - незамедлительно, внести сведения о дамбе в Российский регистр ГТС в срок до 01.12.2017, получить декларацию безопасности дамбы, пройти процедуру подтверждения декларации в срок до 01.12.2017, получить разрешение на эксплуатацию дамбы в срок 01.02.2018, разработать правила эксплуатации дамбы в срок до 01.02.2018, разработать проект мониторинга, безопасности ГТС, инструкцию о порядке ведения мониторинга ОТС в срок до 01.02.2018, заключить договор общеобязательного страхования гражданской ответственности в срок до 01.09.2017, обеспечить необходимую квалификацию сотрудников в срок до 01.09.2017 и провести аттестацию специалистов по вопросам безопасности в срок до 01.09.2017.

На основании приказа должностного лица Крымтехнадзора от 13.11.2017 N 568 в отношении АО "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" проведена внеплановая выездная проверка в период с 27.11.2017 по 01.12.2017, с целью осуществления  контроля ранее выданного предписания от 30.05.2017, в ходе которого выявлено неисполнение обществом в срок до 01.09.2017и 01.11.2017 пунктов 1 и 8 данного предписания.

Согласно акту проверки от 01.12.2017, при проведении визуального осмотра участка повреждения откоса, расположенного в северо-восточной части хвостохранилища протяженностью более 250 м, установлено, что на момент проверки ведутся работы по земляной отсыпке и укладке грунта в поврежденном участке тела дамбы. Работы ведутся механизированным способом. Геометрические параметры дамбы на участке проведения ремонтных восстановительных работ не соответствуют минимально возможным расчетным показателям по обеспечению устойчивости, работы по восстановлению не окончены. Таким образом, не выполнен пункт 1 предписания от 30.05.2017 N 07/001.

Также установлено, что общество осуществляет подготовку документов для заключения договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. ООО "ПромТехСтрой-безопасность" по заявлению общества выполнен "Расчет размера вероятного вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на территории Республики Крым в результате аварии гидротехнических сооружений Нижне-Чурбашского хвостохранилища". 22.11.2017 за исх. N 02-06/442 общество направило данный расчет на согласование в Государственный комитет по водному хозяйству и мелиорации Республики Крым.

13.07.2017 между АО "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" и ООО "ПромТехСтрой-Безопасность" заключен договор N 13-07/2 о разработке декларации безопасности гидротехнических сооружений по объекту "Комплекс гидротехнических сооружений Нижне-Чурбашского хвостохранилища шламов" со сроком выполнения работ в течение 260 дней. В период с 22.11.2017 по 24.11.2017 проведено преддекларационное обследование гидротехнических сооружений Нижне-Чурбашского хвостохранилища, на основании чего Служба пришла к выводу о неисполнении пункта 8 предписания от 30.05.2017 N 07/001.

Иные пункты предписания от 30.05.2017 N 07/001 были исполнены.

05.12.2017 составлен протокол N 07-19-03/001 об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5. КоАП РФ, за неисполнение предписания.

27.12.2017 Службой вынесено определение об отказе в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по административному делу и принято постановление N 07-19-03, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5. КоАП РФ (невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений) и назначено наказание в виде штрафа в размере 400 000,00 рублей.

Также вынесено предписание от 01.12.2017 N 07/002 об устранении нарушений, по пунктам 1 и 8 с назначением сроков 01.06.2018 и 01.07.2018 соответственно.

Несогласие с предписаниями и постановлением послужило основанием обращения в суд.

Отказывая в удовлетворении требований, суды исходили из законности требований административного органа об устранении нарушений, указав на полномочия Крымтехнадзора по проверке вопросов эксплуатации гидротехнического сооружения? принадлежащего Обществу, на предмет соответствия Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее Закона N 117-ФЗ), с момента передачи Ростехнадзором указанному органу субъекта соответствующих полномочий и списка гидротехнических сооружений, в число которых включено и Нижне-Чурбашское хвостохранилище.

Между тем, судами не учтено следующее.

Отнесение той или иной деятельности (предметная компетенция) деятельности контрольно-надзорных органов определяется нормами специальных законов в соответствующей сфере регулирования и подзаконными актами, определяющими уполномоченные органы в указанной сфере. 

В соответствии со статьей 4 Закона №117-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений.

В соответствии с указанной нормой закона постановлением Правительства

Российской Федерации от 27 октября 2012 г. N 1108 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, которое, в силу пункта 1,  определяет порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, повреждение которых может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций. 

Названное положение корреспондирует статье 1 Закона №117-ФЗ, где определена сфера его  действия - закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 настоящего Федерального закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Таким образом, не любое гидротехническое сооружение, а только сооружение, повреждение которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, является предметной компетенцией надзорной деятельности органа федерального государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, каковым, в силу пункта 1 Положения, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений) – Ростехнадзор. 

Соответственно, полномочия в соответствующей сфере, которые в силу статьи 4 Закона №117-ФЗ, могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ограничены названной выше предметной компетенцией.

В обоснование законности осуществления федерального государственного надзора в настоящем деле Крымтехнадзор сослался на соглашение между Ростехнадзором и Крымтехнадзором, утвержденное распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.09.2014 №1692-р  с прилагаемым перечнем гидротехнических сооружений III и IV класса опасности, куда было включено  и Нижне-Чурбашскоге хвостохранилище шламов. Однако включение в список объектов, потенциально относящихся к предмету ведения  контролирующего органа, не может восприниматься как дополнительные, помимо требований закона, правовые основания безусловного отнесения таких объектов к числу поднадзорных.

 Как следует из распоряжения, в отношении объектов, включенных в перечень, должны были состояться организационные процедуры, завершающиеся включением объектов в соответствующий Регистр. Указанное требовало мероприятий, которые подтвердили бы соответствующий статус и класс опасности объекта, или исключили его из числа поднадзорных.

Для этого, в соответствии с положениями пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 03.07.2016 №255-ФЗ был дан срок до 01.01.2019

Позиция Крымтехнадзора, полагающего, что обязанность доказывания законности предписания отсутствует, ввиду отнесения гидротехнического сооружения к предмету компетенции указанного органа по факту включения в перечень объектов по соглашению, противоречит и положениям части 5 статьи 200 АПК РФ о доказывании, которая возлагается на орган, принявший оспариваемый акт или решение.

Суды двух инстанций изложенное не учли, исходили из презумпции отнесения объекта к числу поднадзорных Крымтехнадзору ввиду наличия соглашения и необоснованно возложили бремя доказывания обратного на Общество.

При этом суды не учли, что Общество указало на обстоятельства, исключающие отнесение объекта к предмету надзорной деятельности Крымтехнадзора.

Так, на территории Республики Крым до присоединения к Российской Федерации отсутствовало законодательное регулирование в области безопасности гидротехнических сооружений, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. 

В связи с этим начальным этапом организации работы по применению указанного закона должна была явиться идентификация сооружений, относящихся в сфере регулирования Закона №117-ФЗ, и  иных сооружений, безопасность которых обеспечивается соблюдением общих положений ко всем зданиям, строениям и сооружениям, т.е. к сфере регулирования Градостроительного кодекса Российской Федерации (статья 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поскольку Закон №117-ФЗ предусмотрел в качестве способа обеспечения целей закона возложения на собственника гидротехнического сооружения обязанности по декларированию безопасности гидротехнических сооружений (статья 10 Закона №117-ФЗ), этапом которого является преддекларационное обследование, проводимое в соответствии с  пунктом 7 Положения о декларировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. N 1303, то надлежащим способом установления свойств гидротехнического сооружения,  позволяющих отнести его к сфере действия Закона №117-ФЗ, или наоборот, исключения его из этой сферы, должны были стать результаты такого обследования. 

Как указано в пункте 7 названного Положения, разработке декларации безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в эксплуатации, консервируемых или ликвидируемых, предшествует обследование гидротехнических сооружений, которое организуется их собственником и (или) эксплуатирующей организацией, а в случае с гидротехническими сооружениями, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен либо от права собственности на которые собственник отказался, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений, на территории которого находятся указанные сооружения, с обязательным участием представителей органа надзора.

В случае если участниками обследования установлено, что возможные повреждения гидротехнических сооружений не приведут к возникновению чрезвычайной ситуации, декларирование безопасности таких гидротехнических сооружений не проводится, сведения о них не вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений и разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения не требуется. 

Таким образом, на собственника гидротехнического сооружения могут быть возложены соответствующие обязанности по Закону №117-ФЗ, и принятых в его исполнение Правил безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов, утвержденные Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 28.01.2002 N 6,  только по результатам преддекларационного обследования.

Судами установлено, и Крымтехнадзор не отрицал, в том числе в отзыве с дополнениями на кассационную жалобу, что преддекларационное обследование Обществом было проведено и по его результатам 06.07.2018

Таким образом, объект не являлся поднадзорным Крымтехнадзору, в отношении Общества не могла быть проведена внеплановая проверка указанным органом и выдано предписание от 30.05.2017 об устранении нарушений Закона №117-ФЗ, последующее предписание от 01.12.2017 также незаконно.

Обеспечение целей побуждения собственника к надлежащему выполнению общих мероприятий по содержанию недвижимого имущества – сооружения – таким образом, в том числе и в публичных целях, должно обеспечиваться иными способами.

Таковым, в частности, является приостановление, прекращение или запрет на осуществление деятельности в порядке статьи 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации или понуждение к исполнению обязанности в судебном порядке.

В связи с этим возложение обязанностей на Общество в судебном порядке, в соответствии с апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Крым от 06.07.2017 по делу N 33-5286/2017, которым исковые требования заместителя прокурора г. Керчи в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц к АО "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" о понуждении провести работы по восстановлению дамбы удовлетворены, и Общество обязано провести работы по восстановлению дамбы Нижне-Чурбашского хвостохранилища, с указанием видов работ, не порождает преюдициально установленных обстоятельств.

Не являются и преюдициальными для настоящего дела и обстоятельства, установленные  решением Арбитражного суда Республики Крым от 29.03.2017 по делу N А83-9951/2016, где рассматривалось требования должностного лица о признании незаконным постановления N 07-14-01 от 01.12.2016 о привлечении к административной ответственности по статьи 9.2 КоАП РФ, т.к. по субъектному составу часть 2 статьи 65 АПК РФ не может быть применена.

Кроме того, правовые выводы суда о компетенции административного органа не являются обстоятельствами дела. 

Ссылка суда на факт отнесения списком сооружения к 3 или 4 классу опасности также не может быть признана обоснованной, так как в соответствии со статьей 7 Закона N 117-ФЗ класс опасности гидротехнического сооружения присваивается при внесении сведений в Российский регистр гидротехнических сооружений, который формируется, в свою очередь, также по результатам преддекларационного обследования, позволяющего отнести сооружение к сфере регулирования Законом 117-ФЗ.

Факт исполнения Обществом ряда мероприятий, которые ему было предписано провести, не является юридическим фактом, который может свидетельствовать о законности предписания.

Предписание нарушает права и законные интересы Общества, поскольку возлагает на него обязанности, не предусмотренные в отношении такого объекта недвижимости законом.

Соответственно, привлечение к  административной ответственности за неисполнение предписаний, на вынесение которых у органа Крымтехнадзора отсутствовали полномочия, также является незаконным.

Судом первой инстанции снижено назначенное Обществу административное наказание, но поскольку кассационная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для привлечения к административной ответственности, судебные акты подлежат отмене полностью с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, по делам об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Применяя статью 110 АПК РФ, суд кассационной инстанции судебные расходы по оплате государственной пошлины за оспаривание предписаний в суде первой, апелляционной и кассационной инстанций определяет подлежащими взысканию в пользу заявителя с Крымтехнадзора.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 05.06.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2018 по делу №А83-129/2018 отменить. 

Признать незаконными постановление о назначении административного наказания от 27.12.2017 N 07-19/03/006, предписание от 30.05.2017 N 07/001 и предписание от 01.12.2017 N 07/002 Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым, в связи с несоответствием статье 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

Взыскать со Службы по экологическому и технологическому надзору Республики Крым в пользу акционерного общества «Камыш-Бурунский железорудный комбинат» 9000 (девять тысяч) рублей судебных расходов по государственной пошлине. 

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                   Н.Н. Николаева 

 

Судьи                                                                                                 Р.Г. Калуцких

 

                                                                                                             ФИО1