ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410031, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74; тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А12-26788/2017

г. Саратов

01 ноября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 ноября 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе 

председательствующего судьи Акимовой М.А., 

судей Землянниковой В.В., Луговского Н.В. 

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу инспекции государственного строительного надзора Волгоградской области (400131, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 12 сентября 2017 года   по делу № А12-26788/2017 (судья Стрельникова Н.В.) 

по заявлению инспекции государственного строительного надзора Волгоградской области (400131, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

к администрации городского поселения город Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (404620, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

о привлечении к административной ответственности,  

 

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась инспекция государственного строительного надзора Волгоградской области (далее – заявитель, инспекция) с заявлением о привлечении администрации городского поселения город Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее – администрация) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Решением суда от 12 сентября 2017 года в удовлетворении заявленных требований инспекции отказано. Администрация освобождена от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения с объявлением устного замечания. 

Инспекция не согласилась с принятым решением и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт о привлечении администрации к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений  № 41003115748840, № 41003115748833. Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 03 октября 2017 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. Административным органом и администрацией городского поселения город Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области заявлены ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в их отсутствие. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц. 

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению. 

Из материалов дела следует, что 10 марта 2015 года администрации выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства «Перевод на автономное отопление жилых домов по ул. им. Горького, №№ 90, 92, 94 и по ул. Орджоникидзе, №№ 35, 41, 43, 45 в г. Ленинске Ленинского района Волгоградской области», расположенного по адресу: 

<

...> далее – Объект).

22 апреля 2015 года в инспекцию застройщиком представлено извещение от 22 апреля 2015 года № 1 о начале строительства Объекта. 

Приказом руководителя инспекции ФИО2 от 24 апреля 2015 года № 526 ФИО3, начальник отдела строительного надзора за линейными объектами инспекции, назначена для осуществления государственного строительного надзора на Объекте. 

02 ноября 2016 года в инспекцию поступило извещение от 14 октября 2016 года № 1 об окончании строительства Объекта, в связи с чем приказом инспекции от 09 ноября 2016 года № 1882 (в редакции приказа инспекции от 09 декабря 2016 года № 2102) назначено проведение внеплановой выездной проверки законченного строительством Объекта в период с 28 ноября 2016 года по 23 декабря 2016 года. 

В результате проведённой проверки административным органом выявлено несоответствие выполненных работ требованиям проектной документации, а также установлено отсутствие исполнительной документации. 

23 декабря 2016 года должностным лицом инспекции, проводившим проверку Объекта, администрации выдано предписание № 26/05 об устранении выявленных нарушений со сроком исполнения до 01 марта 2017 года, который впоследствии неоднократно продлевался, последний раз до 04 июля 2017 года (письмо инспекции от 07 июня 2017 года № 27-05/1743). 

Предписание инспекции от 23 декабря 2016 года № 26/05 в установленном законом порядке не оспорено и не признано незаконным. 

03 июля 2017 года застройщик обратился в инспекцию с извещением об устранении нарушений при строительстве Объекта, изложенных в предписании от 23 декабря 2016 года № 26/05. 

На основании приказа инспекции от 05 июля 2017 года № 1199 проведена внеплановая выездная проверка деятельности администрации, осуществляемой на Объекте, предметом которой являлось извещение от 03 июля 2017 года и истечение 04 июля 2017 года срока исполнения предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05. 

В результате проверки, проведённой с 14 июля 2017 года по 18 июля 2017 года, установлено, что предписание от 23 декабря 2016 года № 26/05 выполнено не в полном объёме, а именно: не исполнен пункт 1.1 предписания. 

Согласно пункту 1.1 предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05 работы по устройству тепловой сети к жилым домам №№ 90, 92, 94 по ул. им. М. Горького на Объекте выполнены с отступлением от проекта шифр 0129300002413000017-0098542, имеющего положительное заключение ГАУ ВО «Облгосэкспертиза» от 30 мая 2014 года № 34-1-5-0003-14, а именно: проектом предусмотрено устройство тепловых узлов в подвалах домов, а также монтаж тепловых камер для подключения к существующим тепловым сетям (л. 19-22, 33, 46, 47 ИЛО, л. 23, 24 ИОС, л. 5,6,7 ИЛО.СО). 

Фактически тепловые узлы смонтированы надземно рядом с котлами в крытых пристройках, тепловые камеры отсутствуют. 

03 июля 2017 года вместе с извещением об устранении нарушений администрацией представлена в том числе изменённая проектная документация –  раздел 3 «Технологические и конструктивные решения линейного объекта. Искусственные сооружения», 11.17.П.ОО-ИЛО, выполненная ООО «Инженерно-технический центр «Новиком-Эко». 

Однако положительное заключение повторной экспертизы проектной документации (в случае проведения повторной экспертизы проектной документации) или заключение организации, проводившей экспертизу проектной документации, в случае внесения изменений в проектную документацию, не затрагивающих конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности объекта, предусмотренные частями 3.5 и 3.6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не представлены, что свидетельствует о неисполнении пункта 1.1 предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05. 

Административный орган квалифицировал допущенное нарушение по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора  органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

24 июля 2017 года в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т.1 л.д.66-16). О времени и месте составления протокола администрация извещена надлежащим образом. Протокол составлен в присутствии исполняющего обязанности главы администрации городского поселения город Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области.

В силу части 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершённых юридическими лицами, рассматриваются судьями арбитражных судов. 

Инспекция обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении администрации к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришёл к выводу о наличии в действиях администрации состава вменённого правонарушения, однако, посчитал допущенное правонарушение малозначительным, назначенное заявителю наказание – не отвечающим критериям справедливости и соразмерности, не соответствующим характеру и тяжести совершённого правонарушения.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным. 

В части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что по результатам проведённой проверки органом государственного строительного надзора оставляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 

Невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток (часть 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). 

Факт невыполнения администрацией в установленный срок законного предписания органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации установлен и подтверждён материалами дела. Суд первой инстанции обоснованно счёл доказанным совершение администрацией вменённого правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Вместе с тем суд первой инстанции, установив, что допущенное администрацией правонарушение не повлекло возникновения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, наступления неблагоприятных последствий, учитывая положения Европейской конвенции от 20 марта 1952 года о разумном балансе публичного и частного интересов, оценив конкретные обстоятельства дела, в соответствии с конституционными принципами соразмерности и справедливости при назначении наказания признал совершённое правонарушение малозначительным. По мнению суда первой инстанции, администрацию нельзя считать пренебрегшей формальными требованиями публичного права, так как совершённое противоправное деяние не связано с умышленным нарушением законодательства. На момент рассмотрения настоящего дела предписанием от 18 июля 2017 года № 15/05 инспекция установила срок исполнения пункта 1.1 предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05 до 01 декабря 2017 года. 

Административный орган не согласился с решением суда первой инстанции, считает его подлежащим отмене. По мнению инспекции, администрация выступает участником публично-правовых отношений и действует в публичных интересах, регулируемых Градостроительным кодексом Российской Федерации и иными федеральным законами. Какой-либо частный интерес в рассматриваемом случае со стороны администрации отсутствует, в связи с чем заявитель считает ссылку в обжалованном решении на положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод необоснованной.

Заявитель полагает, что совершённое администрацией правонарушение не может быть признано малозначительным ввиду отсутствия необходимых для этого исключительных обстоятельств. Добровольное исполнение предписания до вынесения постановления по делу об административном правонарушении может быть признано смягчающим обстоятельством, но не исключительным. Судом первой инстанции установлен факт неисполнения предписания в срок и до настоящего времени, что свидетельствует об угрозе охраняемым законодательством о градостроительной деятельности общественным отношениям. Выдача нового предписания по результатам проверки ранее выданного предписания не является продлением срока исполнения последнего. Наличие в предписании от 18 июля 2017 года № 15/05, имеющего срок исполнения до 01 декабря 2017 года, ссылки на пункт 1.1 предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05 не может считаться продлением срока исполнения предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05. 

По мнению суда апелляционной инстанции, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции в указанной части не имеется. 

Согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершённого административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. 

В силу пункта 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учётом характера совершённого правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. 

В соответствии с пунктами 18 и 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. 

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о её неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий. Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учётом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершённого лицом деяния. 

Малозначительность принято характеризовать как оценочное понятие, так как в законодательстве нет чётких критериев её определения. Следует учитывать, что статья 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит применению в исключительных случаях, когда строгость предусмотренной законом санкции не соответствует уровню общественной опасности правонарушения. 

Соответствующие органы в каждом конкретном случае самостоятельно определяют, является ли деяние малозначительным. Это позволяет учитывать особенности рассматриваемого дела и принимать решение об ответственности правонарушителя персонально в каждом случае с учётом всех обстоятельств совершённого правонарушения. 

Указанные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния (наличии либо отсутствии каких- либо опасных угроз для личности, общества или государства). При отсутствии таких угроз и в случае, как правило, совершения действия (бездействия) без прямого умысла названные органы могут освободить лицо от административной ответственности. 

По смыслу статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. 

Судом первой инстанции принято во внимание, что допущенное администрацией правонарушение не повлекло возникновения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, наступления неблагоприятных последствий. 

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что заявителем не представлено доказательств наличия обстоятельств, свидетельствующих о пренебрежительном отношении со стороны администрации к исполнению своих публично-правовых обязанностей, повлекших существенную угрозу охраняемым общественным отношениям. Также заявителем не представлено доказательств того, что деяниями администрации причинён вред личности, обществу или государству. 

В силу пункта 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь частью 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьёй 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чём указывается в мотивировочной части решения. 

Оценив совершённое правонарушение с учётом обстоятельств дела, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и, принимая во внимание неоправданно карательный характер в данном случае мер административного наказания, освободил администрацию от административной ответственности на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, объявив ему устное замечание.

Вопреки доводам апелляционной жалобы основания для переоценки данного вывода суда отсутствуют. 

Ссылка в решении суда первой инстанции на Европейскую конвенцию от 20 марта 1952 года, а также указание на то, что на момент рассмотрения настоящего дела предписанием от 18 июля 2017 года № 15/05 инспекция установила срок исполнения пункта 1.1 предписания от 23 декабря 2016 года № 26/05 до 01 декабря 2017 года, что соответствует позиции администрации, в рассматриваемом случае не могут являться основанием для отмены обжалованного судебного акта.

В соответствии с пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» по результатам рассмотрения заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд при наличии соответствующих оснований вправе принять решение об изменении оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). В этом случае суду необходимо учитывать положения пункта 2 части 1 статьи 30.7 Кодекса, в силу которых не допускается такое изменение оспариваемого решения, которое повлечёт усиление административного наказания или иным образом ухудшит положение лица, привлечённого к административной ответственности. 

По мнению апелляционной инстанции, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. 

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд    

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 12 сентября 2017 года по делу № А12-26788/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Председательствующий                       М.А. Акимова 

Судьи В.В. Землянникова 

Н.В. Луговской