АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А61-1154/2022

г. Краснодар

27 декабря 2023 года

Резолютивная  часть постановления объявлена  26 декабря 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме    27 декабря  2023 года    

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Прокофьевой Т.В.,  при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Карьер+» (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 22.02.2023), ФИО2 (доверенность от 22.02.2023), ФИО3 (приказ, директор), в отсутствие в судебном заседании  заинтересованного лица – Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия – Алания (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – публичного акционерного общества «Россети Северный Кавказ» в лице филиала – «Севкавказэнерго» (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>),  извещенных о месте и времени судебного разбирательства, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Карьер+» на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2023 по делу № А61-1154/2022, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Карьер+» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия – Алания (далее – министерство) о признании недействительными протокола от 29.12.2021 № 14/21, приказа от 29.12.2021 № 475, обязании восстановить лицензию ВЛК 80078 ТР и продлить срок ее действия. К участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено публичное акционерное общество «Россети Северный Кавказ» в лице филиала «Севкавэнерго» (далее – сетевая организация). 

Решением суда от 24.10.2022 требования общества удовлетворены. Признано недействительным решение министерства об аннулировании лицензии на право пользования недрами, оформленное протоколом от 29.12.2021 № 14/21 и приказом от 29.12.2021 № 475. На министерство возложена обязанность продлить срок действия лицензии в соответствии с заявлением общества от 01.12.2021. Суд счел недоказанным создание обществом при осуществлении лицензионной деятельности угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне проведения горноотводных работ.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 02.02.2023 решение суда первой инстанции от 24.10.2022 отменено, в удовлетворении требований отказано по мотиву нарушения обществом режима охранных зон линий передачи электроэнергии (далее – ЛЭП).

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа 04.07.2023 постановление суда апелляционной инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции для проверки оснований прекращения права недропользования с учетом правового регулирования в период совершения вмененных ему нарушений и прекращения права недропользования.

Постановлением апелляционной инстанции от  15.09.2023  решение суда первой инстанции в части обязания министерства продлить обществу срок действия лицензии отменено,  на министерство возложена обязанность  рассмотреть заявление общества о продлении срока действия лицензии на недропользование и принять соответствующее  решение. В остальной части  решение суда оставлено без изменения.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось общество, просит отменить постановление апелляционной инстанции. В силу статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс)  законность обжалуемого судебного акта проверяется кассационной инстанцией исходя из  содержащихся в ней доводов и приведенных в отзыве на жалобу возражений. В связи с этим постановление апелляционной инстанции подвергается кассационной проверке только в части отмены решения суда первой инстанции.

   В отзыве на кассационную жалобу сетевая организация просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы кассационной жалобы.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее,  считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям. 

 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что обществу министерством выдана  лицензия на пользование недрами от 25.02.2015 ВЛК 80078 ТР с целью разведки и добычи строительных песков на участке «Кантышевский – 11» месторождения строительных песков в Пригородном районе Республики Северная Осетия – Алания на участке «Кантышевский – 2» сроком действия до 25.02.2020 (продлен до 01.03.2022) (далее – лицензия, участок). Общество заключило лицензионное соглашение об условиях недропользования, являющееся приложением к лицензии, пунктом 1 которого (в редакции дополнений от 20.09.2016) ему предоставлено право пользования недрами с целью разведки и добычи песка на участке площадью 16,66 га, расположенном по правому берегу реки Камбилеевка в 2,5 км к северо-западу от окраины поселка Майский и в 1,5 км юго-восточнее поселка Майский в Пригородном районе Республики Северная Осетия – Алания. Министерство 19.12.2016 утвердило акт № 150/12 об уточнении границ горного отвода для разработки открытым способом участка. Уточнено, что горный отвод расположен в Пригородном районе Республики Северная Осетия – Алания в 5 км к северу от села Чермен и в 16 км севернее города Владикавказ. В целях недропользования по договору от 20.10.2017 № 3819 администрация местного самоуправления «Муниципальное образование "Пригородный район"» предоставила обществу в аренду земельный участок с кадастровым номером 15:08:0020101:2399 общей площадью 8,6715 га по названному адресу сроком по 25.02.2020, соглашением от 26.02.2020 срок аренды продлен до 01.03.2022.

По запросу прокурора Республики Северная Осетия – Алания от 15.06.2018 министерство обследовало участок линии электропередачи ВЛ-110 кВт № 106, расположенный в пределах месторождения строительных песков «Кантышевское – 2» (акт от 27.06.2018), выявив, что где в границах горного отвода общества расположены четыре опоры ЛЭП сетевой организации (земельные участки с кадастровыми номерами: 15:08:0020101:110, 15:08:0020101:111, 15:08:0020101:112, 15:08:0020101:113, 15:08:0000000:2279, далее участки 110, 112, 111, 113, 2279), а в непосредственной близости от границы – одна опора ЛЭП (на расстоянии 7,55 м на юго-запад). По результатам обследования выявлено, что опора ЛЭП на участке 112 не находится в границах горного отвода общества, расположена западнее на 7,55 м от его границы, на полуострове с расстоянием от центра опоры 9,73 м до края выемки глубиной 20 – 25 м; на участке 113 – на полуострове находится ЛЭП высотой 20 – 25 м, расстояние от центра ЛЭП до края выемки составляет от 7 м до 13,42 м; на участке 2279 – высотой 20 – 25 м, расстояние от центра ЛЭП составляет до края выемки от 5,51 м до 10,19 м. Выход за границы горного отвода в 2018 году министерство сочло нарушением Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 № 160 (далее – Правила № 160). Комиссия министерства сочла необходимым прекратить добычу обществом строительного песка в охранной зоне ЛЭП и провести мероприятия по рекультивации и обеспечению проезда (подъезда) спецтехники в пределах охранных зон ЛЭП. В протоколе комиссии от 16.08.2018 № 7/18 зафиксировано обсуждение вопроса о досрочном прекращении права недропользования общества в пределах охранных зон объектов электросетевого хозяйства. По результатам обследования горноотводного участка (акт от 27.06.2018) обществу вручено уведомление от 09.07.2018 № 150/1890 об отзыве лицензии на недропользование с требованием до 01.08.2018 провести работы по рекультивации и восстановлению охранной зоны с учетом прохождения инструктажа и согласования с сетевой организацией. Проведя повторное инструментальное обследование участка 01.08.2018, министерство выявило, что опора ЛЭП на участке 2279 обкопана с восточной стороны с расстоянием от края опоры до края откоса выемки 2,47 м. Откос отработки вертикальный, высота уступа от отметки у подножия опоры до отметки верха вскрытого полезного ископаемого составил 8,68 м. С учетом этих обстоятельств министерство сочло ситуацию по недропользованию в непосредственной близости от опор ЛЭП не изменившейся, работы по рекультивации и восстановлению охранной зоны опор – не производившимися, что нарушает № 160, приняло решение о приостановлении действия лицензии до 31.08.2018. Обществу предписано провести работы по рекультивации и восстановлению охранной зоны всех опор ЛЭП, расположенных на территории участка. Указом от 16.08.2018 № 262 приостановлено действие лицензии.

В протоколе от 28.11.2018 указано, что две опоры ЛЭП на участках 113 и 2279 обсыпаны вскрышной породой и утрамбованы, восстановлены подъездные дороги к ним, в районе расположения опоры ЛЭП на участке 110 проведены вскрышные работы, из-за чего она оказалась на расстоянии от центра опоры 9,73 м до края выемки глубиной 10 м, при этом возможность подъезда к опоре отсутствует. Рабочей группой принято решение о приостановлении действия лицензии, установлении срока на восстановление охранной зоны ЛЭП до 01.01.2019. 

Письмом от 16.12.2018 сетевая организация уведомила министерство о том, что участок трассы ВЛ-110 кВт № 106 в охранной зоне, где общество ведет рекультивационные работы, обследован, работы по рекультивации и укреплению земель выполнены в полном объеме, претензий к обществу нет.

 

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции исходил из того, что министерство не доказало наличие предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах обстоятельств (возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами), способных послужить основанием для досрочного прекращения лицензии на право пользования недрами, выданной обществу. Суд указал, что ни обращение сетевой организации от 26.11.2021, ни письмо прокуратора не содержат сведения об угрозе жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ в результате лицензионной деятельности общества на земельном участке 2399. Из представленных сетевой организацией документов не следует, что общество при недропользовании в 2021 году нарушало границы горного отвода и охранных зон ЛЭП. Наличие причинно-следственной связи между нарушениями, перечисленными в оспариваемом протоколе, и действиями общества при разработке недр, а также возможным наступлением тяжких последствий, не имеется. Аргументы министерства носят предположительный характер и не могут повлечь применение крайней меры ответственности в виде досрочного прекращения действия лицензии. Документально подтвержденные сведения о том, что нарушения охранных зон объектов электросетевого хозяйства привели к возникновению угрозы жизни и здоровью людей, не представлены. Суд первой инстанции принял во внимание заключение кадастрового инженера от 01.03.2022 с приложением схем расположения земельных участков и опор ЛЭП с указанием поворотных точек участка и координат опор ЛЭП в границах горного отвода и расположенных опор других ЛЭП с измерениями расстояний от опор ЛЭП до края выработки карьера. Суд согласился с выводом о нахождении опор ЛЭП 3, 31, 30, 35 за пределами участка горноотводного участка, опоры ЛЭП 37, 36, без номера расположены за пределами охранной зоны ЛЭП (более 20 метров от края выработки котлована). Суд первой инстанции критически оценил материалы проверки от 26.11.2021 по состоянию охранных зон спорных опор ЛЭП, отметив, что соблюдения при проведении инструментального обследования участков линий электропередачи ВЛ-110 кВт в границах лицензионного участка установлено, что возле опор ЛЭП на участках 110, 111 нет признаков производства работ по добыче полезного ископаемого, до ближайшей выемки не менее 35 м, возможность подъезда к опорам имеется, опора на участке 112 не охватывается границами лицензионного участка общества (западнее на 7,55 м от границы горного отвода). Суд первой инстанции также отметил, что в обращении сетевой организации от 26.11.2021 сообщается о незаконных постройках в охранных зонах ВЛ 110-330 кВ, в нем нет сведений о нарушении обществом лицензионной деятельности на участке 2399, создающей угрозу жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне выполнения работ. В обращении сетевая организация указывает на возможное нецелевое использование земельных участков, на которых расположены объекты электросетевого хозяйства. В материалах проверки отсутствуют ссылки на осуществление (выполнение) обществом работ по разведке и добыче строительного песка и несоблюдением правил и техники безопасности выполнения таких работ в охранных зонах. Сетевая организация, в свою очередь, в письмах от 16.02.2022 № МР8/СОФ/01/94, 06.12.2018 № МР8/СОФ/01/4761, 13.09.2018, 25.02.2022 № 02-09-ЭБ/1141 не приводит доводы незаконной деятельности общества в границах охранных зон ЛЭП. Связь нарушений, выявленных в 2018 году, с последствиями, обнаруженными в декабре 2021 года, не доказана, такие ссылки носят предположительный характер и не влекут досрочное прекращение действия лицензии. Акт обследования от 22.12.2021 № 205/5 при осмотре с 11 час. 10 мин. до 12 час. 30 мин. маркшейдером и инструментальном замере контрольных точек отработанных обществом участков представлен суду без фиксации самих инструментальных замеров (в том числе точках замеров, применяемых средствах измерения, ссылок на конкретные опоры ЛЭП, от которых меряется расстояние) суду не представлен. Представленный министерством обмерный чертеж с составлением ведомости координат вынесенных характерных точек элементов открытых выработок и прилегающей территории не может подменять инструментальные замеры. Этот чертеж признан судом первой инстанции не соответствующим требованиями относимости, достоверности и допустимости доказательств из-за проведения съемки не в период обследования, а значительно позже (10.01.2022). Акт об оказании услуг, составленный министерством (заказчик) и АО «Севосетингеоэкомониторинг» (исполнитель), о совершении специальных инженерно-геодезических работ по определению местоположения и геометрических размеров, элементов строительства и эксплуатации горных выработок и объектов инфраструктуры, составлен также 14.01.2022. Из пункта 2 акта следует, что услуги оказывались с 21.12.2021 по 14.01.2022. Как указал суд первой инстанции, результаты этого обследования также не могли являться основанием для выводов по результатам проверки по состоянию на 29.12.2022. Суд также отметил: вывод о нарушении обществом требований особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон электросетевого хозяйства постановлен с учетом результатов инструментального обследования в отсутствие лицензии исполнителя на осуществление маркшейдерской деятельности: из материалов проверки, содержания протокола, акта оказания услуг, обмерного чертежа неясен статус АО «Севосетингеоэкомониторинг» при участии в проведении проверки; министерство итоговый процессуальный документ по результатам проверки с выводами о выявленных нарушениях также не составляло; из материалов проверки невозможно установить, присутствовали ли при проведении маркшейдерской проверки представители министерства и прокуратуры, уведомлялось ли общество о предстоящей проверке; ни в одном из составленных министерством при проверке и в обжалуемых актах не отражены результаты отчета по маркшейдерской проверке, нет выявленных маркшейдером нарушений. Совокупность этих обстоятельств суд первой инстанции счел свидетельствующей о недоказанности совершения обществом вмененных ему министерством нарушений, совершение которых влечет прекращения право недропользования. Выполнение обществом горноотводных работ в охранной зоне опор ЛЭП не доказано, а также, что выполняемые им работы могут повлечь (или создают угрозу) неблагоприятные последствия в виде возникновения аварийной ситуации и причинения ущерба здоровью и имуществу граждан, находящихся в охранной зоне.

При новом рассмотрении дела суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции в названной части, счел недоказанным  министерством совершение обществом вмененных ему нарушений и оставил решение суда первой инстанции в этой части без изменения. Отмечено, что изданием приказа от 29.12.2021 № 475 министерство превысило свои полномочия, фактически подменило судебный порядок аннулирования лицензии, прекратив действие лицензии своим внутренним распорядительно-властным документом с нарушением установленного правового регулирования (пункт 12 статьи 20 Закона о лицензировании). Доводы о незаконности постановления апелляционной инстанции в названной части общество в кассационной жалоб не приводит.  

Отменяя решение суда первой инстанции в части обязания министерства принять решение о продлении срока действия лицензии, суд апелляционной инстанции правомерно счел возложение такой обязанности в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса неправомерным,  поскольку тем самым подменяются функции лицензирующего органа, проводящего при решении вопроса о продлении срока лицензии по установленной процедуре ряд мероприятий по проверке наличия оснований (отсутствия таковых) для продления действия лицензии. 

Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, размещения в пластах горных пород попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей, для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей. 

Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр (статья 10 Закона о недрах).

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации издан приказ от 29.09.2009 № 315, которым утвержден Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (действовал до 01.01.2022, далее – Административный регламент). 

Административный регламент определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (пункт 1). 

Внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр осуществляется по взаимному согласию пользователя недр и Роснедр или его территориального органа (в соответствии с разграничением полномочий между Роснедрами и его территориальными органами): в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, и связанного с этим изменения срока ввода в эксплуатацию объектов; при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена (пункт 37). 

Основанием для начала осуществления административной процедуры в рамках исполнения государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензию на пользование участками недр является, в частности, заявка пользователя недр с просьбой о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами (пункт 38). Обществу участок недр предоставлен с целью разведки и добычи полезных ископаемых (строительных песков), что предполагает срочный характер недропользования. Общество обратилось к министерству с заявлением от 01.12.2021 о продлении срока действия лицензии.

Рассмотрение данного вопроса включено министерством в повестку дня для рассмотрения лицензионной комиссией, что отражено в протоколе от 29.12.2021 № 14/21 (третий вопрос). Из протокола следует, что по третьему вопросу рассматривались материалы проверки по обращению руководителя ПАО «Россети Северный Кавказ» и Прокуратуры Республики Северная Осетия – Алания  от 26.11.2021 о состоянии охранных зон опор ЛЭП. По результатам обсуждения данного вопроса комиссия приняла незаконное (как установили судебные инстанции в части, не обжалуемой обществом в кассационном порядке) решение об аннулировании лицензии. Таким образом, вопрос о продлении срока действия лицензии по заявлению общества от 01.12.2021 министерство по существу не рассмотрело. По этой причине  возложение на министерство судом обязанности по рассмотрению заявления общества о продлении срока действия лицензии на право недропользование в установленном законом порядке и сроки является обоснованным.

Суд апелляционной инстанции правомерно исходил из того, что при судебном контроле суд не вправе подменять деятельность органов государственной власти или местного самоуправления. Принимая решение о возложении обязанности совершить определенные действия по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать, какое решение должно быть принято компетентным органом при реализации его полномочий. 

В данном случае именно министерство является органом, к компетенции которого  статьей 10 Закона о недрах и пункта 37 Административного регламента относится принятие решения о внесении изменений в лицензию, – в рассматриваемой ситуации, – о продлении срока  лицензии. Возлагая на министерство обязанность продлить обществу срок действия лицензии, суд первой инстанции фактически разрешил вопрос, относящийся к компетенции административного органа, тем самым подменил его, что недопустимо. 

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25.03.2021 № 575-О отметил, что интересы государства как собственника недр, наряду с иным, обеспечиваются возможностью отказа пользователю недр в продлении срока пользования участком недр в случае нарушения им условий лицензии на недропользование (статья 1.2, часть третья статьи 10 Закона о недрах). При принятии решения суд первой инстанции должной правовой оценки этому правовому регулированию не дал, судебная коллегия при новом рассмотрении дела этот недостаток с учетом требований закона устранила. 

При рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) налоговых органов судам необходимо учитывать, что в силу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  при признании указанных решений, действий (бездействия) незаконными в резолютивной части судебного акта должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, в том числе путем совершения определенных действий, принятия решения. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.  Рассматривая требование о применении восстановительной меры, судам следует принимать во внимание, что решение суда о принятии таких мер в связи с удовлетворением требования о признании недействительным ненормативного акта, действия (бездействия) должно быть исполнимым на дату его принятия, в связи с чем удовлетворение такого требования подлежит проверке в каждом конкретном случае исходя из характера нарушенных прав и конкретных обстоятельств дела, связанных с изменением правового регулирования спорных правоотношений. Обязав  повторно рассмотреть вопрос о продлении срока действия лицензии в рассматриваемой по делу ситуации в качестве способа восстановления нарушенного права суд апелляционной инстанции правомерно счел эту обязанность министерства существующей у него в изложенной судебной коллегией редакции резолютивной части судебного акта.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.  

Основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта  не установлены.

 

Руководствуясь статьями 286 ? 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2023 по делу № А61-1154/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                 Л.А. Черных

Судьи                                                                                                                А.Н. Герасименко

                                                                                                                           Т.В. Прокофьева