Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А51-19992/2018

г. Владивосток

21 февраля 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 февраля 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей Л.А. Бессчасной, А.В. Пятковой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента финансов Приморского края,

апелляционное производство № 05АП-833/2019

на решение от 24.12.2018 

судьи Чугаевой И.С.

по делу № А51-19992/2018 Арбитражного суда Приморского края

по иску администрации города Владивостока 

(ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Приморскому краю в лице Департамента финансов Приморского края 

(ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о взыскании убытков в размере 2 872 594,80 рублей,

при участии:

от Администрации города Владивостока: ФИО2 по доверенности от 17.12.2018, сроком действия до 31.12.2019, паспорт;

от Департамента финансов Приморского края: ФИО3 по доверенности от 18.10.2018 сроком действия на 1 год, служебное удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Владивостока (далее – истец, администрация) обратилось в арбитражный суд Приморского края с исковым заявлением к Приморскому краю в лице Департамента финансов Приморского края (далее – ответчик, департамент) о взыскании убытков в размере 2 872 594,80 рублей.

Решением от 24.12.2018 исковые требования администрации удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ответчик обратился с апелляционной жалобой в суд, в которой просит решение суда от 24.12.2018 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Департамент считает, что жилищное законодательство напрямую не устанавливает к полномочиям каких органов (федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ) относится обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, и не содержит порядка финансирования указанных полномочий. Полагает, что в случае постановки инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на учет в органе местного самоуправления в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 01.01.2005 и признанных малоимущими, обеспечение их жилыми помещениями в соответствии со статьей 14 Жилищного кодекса Российской Федерации должно осуществляться органами местного самоуправления. 

В рассматриваемом случае администрация города Владивостока в целях реализации статей 12, 130 Конституции Российской Федерации, статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 14, 49 Жилищного кодекса Российской Федерации исполнила свои расходные обязательства по предоставлению малоимущему гражданину жилого помещения муниципального жилищного фонда. В связи с этим и, ссылаясь на установленный жилищным законодательством порядок обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан, признанных в установленном порядке, нуждающимися в улучшении жилищных условий, а также на предусмотренные источники финансирования указанных полномочий, департамент считает, что у суда отсутствовали правовые основания для удовлетворения требований администрации за счет бюджета субъекта. 

Полагает, что положения Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не предусматривают внеочередного льготного порядка предоставления жилых помещений указанной категории лиц.

Ответчик не согласен с размером убытков, взысканных судом, указывая на то, что из складывающейся судебной практики по данной категории споров, к спорным правоотношениям подлежит применению расчет убытков исходя из кадастровой стоимости предоставленной квартиры. При этом, доказательств недостоверности представленной выписки из ЕГРП о кадастровой стоимости объекта недвижимости от 10.12.2018, материалы дела не содержат.

Кроме того, департамент считает, что отсутствует противоправное поведение Приморского края и причинно-следственная связь между действиями Приморского края и понесенными администрацией г. Владивостока убытками.

Представитель департамента в судебном заседании доводы жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель администрации в судебном заседании по доводам жалобы возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве, приобщенном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к материалам дела, обжалуемое решение Арбитражного суда Приморского края считает законным и обоснованным, в связи с чем просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Распоряжением департамента здравоохранения Приморского края от 18.01.2011 № 15-р «Об установлении опеки над ФИО4, ДД.ММ.ГГГГ года рождения» ФИО5 была назначена опекуном недееспособного ФИО4 

Постановлением администрации от 23.05.2017 № 1325 ФИО4 принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении как лицо, страдающее тяжелой формой хронического заболевания, при котором совместное проживание с ним в одной квартире невозможно. 

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Владивостока от 29.11.2017 по гражданскому делу № 2-4094/2017 удовлетворены исковые требования ФИО5, действующей в интересах недееспособного ФИО4, к администрации о предоставлении жилого помещения по договору социального найма. На администрацию возложена обязанность предоставить ФИО4 во внеочередном порядке благоустроенное жилое помещение по договору социального найма в черте Владивостокского городского округа, отвечающее санитарно-техническим нормам в размере не менее 18 кв.м и не более 36 кв.м. 

Постановлением администрации от 02.08.2018 № 2167 администрация предоставила ФИО4 жилое 

<

...> общей площадью 34,2 кв.м и заключила договор социального найма от 06.08.2018 № 507. 

В соответствии с данными ФС Государственной статистики по Приморскому краю средняя цена одного квадратного метра общей площади всех квартир в II квартале 2018 года на вторичном рынке жилья в г. Владивостоке составляла 83 994 рублей. 

Соответственно, стоимость жилого помещения, предоставленного ФИО4, составляет 2 872 594,8 руб. т.е. 34,2 кв.м. * 83 994 руб.

Полагая, что в результате предоставления гражданину ФИО4 указанной квартиры истец понес убытки в размере стоимости квартиры, которые ему не компенсированы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на неё, выслушав представителей сторон, коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О, в силу статьей 12, 130 (части 1) и 132 (части 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями статьей 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), статей 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Данная норма, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, направлена на защиту указанной категории граждан, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Проанализировав вышеуказанные нормы права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что публично-правовым образованием, к расходным обязательствам которого относится финансирование расходов на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, является субъект Российской Федерации.

Данная правовая позиция сформулирована Верховным Судом Российской Федерации и изложена в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016), а также определениях от 30.09.2015 № 309-ЭС15-5872, от 29.01.2016 № 303-ЭС15-12721.

Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Закон № 181-ФЗ) предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 3 статьи 17 Закона № 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством.

В соответствии со ст.1 Федерального закона № 181-ФЗ инвалидом признается лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. В зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».

Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно ст.8 Федерального закона № 181-ФЗ медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством Российской Федерации. Порядок организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно материалам дела, распоряжением Департамента здравоохранения Приморского края от 18.01.2011 № 15-р «Об установлении опеки над ФИО4, ДД.ММ.ГГГГ года рождения» ФИО5 была назначена опекуном недееспособного ФИО4 

Постановлением администрации г. Владивостока от 23.05.2017 № 1325 ФИО4 принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении как лицо, страдающее тяжелой формой хронического заболевания, при котором совместное проживание с ним в одной квартире невозможно. 

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Владивостока от 29.11.2017 по гражданскому делу № 2-4094/2017, на администрацию г. Владивостока возложена обязанность предоставить ФИО4 во внеочередном порядке благоустроенное жилое помещение по договору социального найма в черте Владивостокского городского округа, отвечающее санитарно-техническим нормам в размере не менее 18 кв.м и не более 36 кв.м. 

Во исполнение указанного судебного акта, администрация постановлением от 02.08.2018 № 2167 предоставила ФИО4 жилое 

<

...> общей площадью 34,2 кв.м и заключила договор социального найма от 06.08.2018 № 507. 

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из содержания указанных выше нормативных актов и разъяснений следует, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета, обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что социальная защита (социальное обеспечение) инвалидов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а обязанность по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов установлены федеральным законодателем, суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае (с учетом конкретных обстоятельств дела) компенсация расходов, понесенных муниципальным образованием на обеспечение жильем по договорам социального найма инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, должна производиться за счет средств субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом случае администрацией города Владивостока исполнена обязанность по предоставлению жилого помещения ФИО4, то есть обязанность, связанная с реализацией государственных полномочий по социальной поддержке инвалидов, которые отнесены к расходному обязательству Приморского края как субъекта Российской Федерации.

Доказательств того, что в спорный период из бюджета субъекта  федерации выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, ответчиком в рамках рассматриваемого дела не представлено.

Поэтому администрация города Владивостока вправе требовать компенсации своих расходов, связанных с предоставлением жилья ФИО4

В соответствии со ст.15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. 

В силу п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). 

В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате бездействия государственных органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. 

Согласно ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. 

Согласно части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

 Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», рассматривая иски, предъявленные согласно статье 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. 

Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. 

При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну. 

Пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан. До устранения этого пробела взыскание должно осуществляться из казны Приморского края в лице ее финансового органа - Департамента финансов Приморского края. 

Проверив размер предъявленных к взысканию убытков, суд признал его подтвержденным. 

При этом, суд исходит из средней цены 1 кв. м квартир на вторичном рынке жилья Приморского края в II квартале 2018 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленным территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю. 

Департаментом не доказано, что примененная судом первой инстанции средняя рыночная стоимость квартиры превышала рыночную стоимость аналогичных жилых помещений в Приморском крае в рассматриваемом периоде.

 Настаивая в апелляционной жалобе на необходимости определения размера убытков исходя из кадастровой стоимости предоставленного жилого помещения, департамент не учел, что жилое помещение предоставлено органом местного самоуправления из муниципального жилищного фонда во исполнение решения суда общей юрисдикции, который не возлагал на администрацию обязанность предоставить конкретно определенное жилое помещение с установленной кадастровой стоимостью объекта недвижимости, в связи с чем стоимость такого помещения может быть определена только исходя из стоимости за квадратный метр по данным ФС Государственной статистики по Приморскому краю по общему показателю.

Довод заявителя жалобы о том, что материалами дела не доказан, факт наличия убытков, так как жилые помещения не выбыли из муниципального жилищного фонда, подлежит отклонению, поскольку исполнение расходных обязательств субъекта РФ путем передачи жилого помещения по договору социального найма наделяет физическое лицо правом бессрочного владения и пользования жилым помещением, а также правом его приватизировать. Реализация названных прав лишает муниципальное образование возможности использовать указанное помещение в целях исполнения непосредственно обязательств органа местного самоуправления и влечет расходование средств муниципального бюджета на выполнение государственных полномочий по реализацию мер социальной поддержки инвалидов. Предоставив жилое помещение по договору социального найма, истец в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться этой квартирой, поскольку она обременена жилищными правами названного лица. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

Как верно указал суд первой инстанции, в связи с фактической передачей квартир и заключения договоров социального найма с указанными выше гражданами, Администрация фактически утратила возможность распоряжаться указанными квартирами, и понесла убытки в виде ее стоимости.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы, материалами дела подтверждено наличие совокупности всех условий, необходимых для взыскания с ответчиков убытков, а именно: противоправное поведение (бездействие) ответчиков, наличие и размер убытков, причинно-следственная связь между возникновением убытков и бездействием ответчиков.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования администрации, взыскав с департамента убытки в размере 2 872 594,80 руб.

В целом доводы, изложенные в жалобе, были предметом исследования арбитражного суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку, по существу направлены на переоценку выводов суда, не опровергая их, сводятся к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что, в соответствии со статьей 270 АПК РФ, не может рассматриваться в качестве основания для отмены обжалуемого судебного акта. Иных убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем, удовлетворению не подлежит.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом не рассматривался, поскольку заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 24.12.2018  по делу №А51-19992/2018  оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

Л.А. Бессчасная

А.В. Пяткова