АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу 

«

Дело № А14-17867/2024

г. Калуга

8» августа 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05.08.2025 Постановление в полном объеме изготовлено 08.08.2025 

Арбитражный суд Центрального округа в составе: 

председательствующего судьи Гнездовского С.Э., судей Крыжской Л.А., ФИО1, при участии в заседании 

от заявителя жалобы: ФИО2 - представитель ИП ФИО3 по доверенности от 01.10.2024;  

 ФИО4 - представитель ООО  

 «ВСЗ-Сервис» по доверенности от 17.07.2023;  

от иных участвующих в деле лиц: не явились, извещены надлежащим образом,  

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ВСЗ-Сервис» и индивидуального предпринимателя ФИО3 на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2025 по делу  

 № А14-17867/2024, УСТАНОВИЛ: 

ООО «ВСЗ-СЕРВИС» (далее – ООО «ВСЗ - Сервис», общество), индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – ИП ФИО3, предприниматель) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Министерства имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее – министерство) в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209018:1768, площадью 4 513 кв.м., с «производственные помещения» на «дошкольное начальное и среднее общее образование».  

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 16.12.2024 признан незаконным отказ министерства в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209018:1768, площадью 4 513 кв.м., расположенного по адресу: 

<

...> с «производственные помещения» на «дошкольное начальное и среднее общее образование», изложенный в письме от 31.07.2024 № 52-17-23012, на  

министерство возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов ООО «ВСЗ - СЕРВИС», ИП ФИО3 путем принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209018:1768, площадью 4 513 кв.м., расположенного по адресу: 

<

...> с «производственные помещения» на «дошкольное начальное и среднее общее образование».  

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2025 решение суда первой инстанции отменено, принят новый судебный акт, исковое заявление оставлено без удовлетворения.  

Не соглашаясь с названным постановлением суда апелляционной инстанции, министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением норм права.  

В судебном заседании представитель заявителей кассационной жалобы поддержал изложенные в ней доводы.  

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного заседания.  

Как следует из дела, в том числе его электронных материалов, земельный участок с кадастровым номером 36:34:0209018:1768, площадью 4 513 кв.м., расположенный по адресу: 

<

...>, и видом разрешенного использования – «производственные помещения» арендован ООО «ВСЗ - Сервис» и ИП ФИО3 до 22.11.2059 на основании договора аренды № 7955-22/гз от 27.07.2022. Для земельного участка установлен вид разрешенного использования «произведенные помещения», что соответствует виду разрешенного использования земельного участка, указанного выписке из ЕГРН.  

На земельном участке расположено двухэтажное нежилое здание с кадастровым номером 36:34:0209018:111 (адрес: 

<

...>, вид разрешенного использования: отсутствует, год завершения строительства: 1962; кадастровые номера помещений, расположенных в здании: 36:34:0209018:829, 36:34:0209018:830) в котором размещены принадлежащие на праве собственности объекты недвижимости:  

- ИП ФИО3 - нежилое помещение IV с кадастровым номером 36:34:0209018:829 (дата государственной регистрации права собственности: 30.08.2021; обременение: ипотека; назначение: нежилое; этаж № 1, этаж № 2; площадь: 423,4 кв.м., вид разрешенного использования «дошкольное, начальное и среднее общее образование»);  

- ООО «ВСЗ - Сервис» - нежилое помещение I, II, III с кадастровым номером 36:34:0209018:830 (дата государственной регистрации права собственности: 28.08.2019; обременение: ипотека; назначение нежилое; этаж № 1; площадь: 406,4 кв.м.; вид разрешенного использования: «дошкольное, начальное и среднее общее образование») передано в аренду ИП ФИО3 по договору № СВС-18/24 от 01.05.2024 для использования в соответствии с видом деятельности арендатора.  

Заявители обратились в министерство с заявлением о выкупе земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209018:1768 без проведения торгов как собственники здания, расположенного на данном земельном участке. Даное заявление оставлено министерством без удовлетворения со ссылкой на то, что  

земельный участок с видом разрешенного использования «производственные помещения» используется не по целевому назначению под спортивный детский сад «Звездочка».  

ООО «ВСЗ-Сервис» и ИП ФИО3 в целях приведения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209018:1768 в соответствие с фактическим землепользованием 18.06.2024 обратились к заинтересованному лицу с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с «производственные помещения» на «дошкольное начальное и среднее общее образование», поскольку принадлежащие на праве собственности заявителям помещения в здании имеют вид разрешенного использования «дошкольное начальное и среднее общее образование».  

Письмом от 31.07.2024 № 52-17-23012 министерство отказало заявителям в изменении вида разрешенного использования земельного участка, сославшись на возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка только в случае, если описание данного вида максимально соответствует «исходному».  

Полагая изложенный в письме № 52-17-23012 от 31.07.2024 отказ министерства изменить вид разрешенного использования земельного участка незаконным, заявители обратились в суд с настоящим заявлением.  

Удовлетворяя заявление и признавая незаконным оспариваемый отказ министерства, суд первой инстанции исходил из того, что министерство не представило безусловных доказательств подтверждающих наличие законных оснований для отказа заявителям в изменении вида разрешенного использования земельного участка, при этом, наличие оспариваемого отказа фактически препятствует осуществлению заявителями выбранного вида предпринимательской деятельности на законных основаниях. Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что если текущий вид разрешенного использования участка не отражает назначения расположенного на нем здания, такому участку в любом случае должен быть установлен новый вид разрешенного использования, соответствующий его фактическому использованию, даже если такой вид разрешенного использования не предусмотрен действующими ПЗЗ. Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, по мнению суда первой инстанции, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка.  

Отменяя решение суда первой инстанции и частично удовлетворяя исковое заявление, апелляционный суд установил, что земельный участок находится в зоне смешанной общественно-деловой застройки (ОДМ), а в данной зоне, согласно ЗКО, к основным видам разрешенного использования относится, в том числе «дошкольное, начальное и среднее общее образование». Суд апелляционной инстанции также указал на то, что права на земельный участок заявителей - право долгосрочной аренды и целевое назначение земельного участка производны от права собственности на здание и его назначения; специальной процедуры предоставления права на размещение детских образовательных учреждений нормами права не предусмотрено; заявители в  

силу закона вправе свободно владеть и пользоваться принадлежащим им на праве собственности объектами недвижимости и земельным участком под ним на праве долгосрочной аренды при условии соблюдения градостроительных регламентов. В этой связи апелляционный суд счел, что в данном случае заявителям необходимо самостоятельно воспользоваться процедурой выбора вида разрешенного использования земельного участка, а оспариваемый отказ, хотя по своему содержанию и не соответствует закону, но не нарушает прав заявителей, так как право на приведение в соответствие целевого назначения здания и сведений о виде разрешенного использования земельного участка под ним фактическому землепользованию должно быть реализовано ими самостоятельно; участие органов местного самоуправления или органов власти в уведомительной процедуре выбора вида разрешенного использования в качестве их обязанности нормами права не предусмотрено.  

Вместе с тем апелляционным судом не учтено нижеследующее. 

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 данного Кодекса).  

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16.10.2020 № 42-П (далее – постановление № 42-П) указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.  

С этой целью в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в ГрК РФ (пункты 7 и 9 статьи 1) и ЗК РФ (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено ЗК РФ (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения  

всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами (постановление № 42-П).  

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 названного Кодекса).  

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса).  

Вместе с тем объем прав арендатора земельного участка, в частности, земельного участка публичной формы собственности, на изменение разрешенного вида использования земельного участка ограничен в сравнении с правомочиями собственника.  

Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденном 14.11.2018, сформулирован ряд правовых позиций.  

В силу части 8 статьи 36 ГрК РФ Верховный Суд Российской Федерации в пункте 6 приведенного Обзора отметил, что земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.  

Таким образом, система правового регулирования правоотношений, связанных с порядком определения и выбора видов разрешенного использования земельных участков, построена на обеспечении баланса публичного и частных интересов. Достижению данной цели в числе прочего способствует, с одной стороны, исключение недобросовестного использования процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка в целях обхода установленных процедур предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, с другой – защита правомерных ожиданий добросовестных приобретателей земельных участков, сохранение возможности их эксплуатации по установленному виду разрешенного использования вне зависимости от изменения документов территориального планирования.  

Исходя из приведенных целей правового регулирования приведенные нормы права не ограничивают собственника объекта недвижимости в изменении его допустимого фактического использования и в соответствующем изменении вида разрешенного использования арендуемого публичного земельного участка  

с учетом измененного градостроительного регламента. Изложенные нормы не рассчитаны на исключение возможности добросовестных арендаторов земельного участка – собственников легально возведенного объекта недвижимости при изменении документов территориального планирования и функционального зонирования муниципального образования заявить об изменении разрешенного вида использования земельного участка на один из видов, допускаемых новыми правилами землепользования и застройки для зоны размещения арендуемого земельного участка.  

Норма части 8 статьи 36 ГрК РФ, являющаяся по своему функциональному предназначению гарантией для правообладателя земельного участка, не может быть использована с обратной целью экономически и юридически необоснованного ограничения арендатора земельного участка – собственника легально возведенного объекта недвижимости публичным собственником земли в изменении вида использования легально возведенного на земельном участке строения и, соответственно, разрешенного вида использования земельного участка.  

Такое применение приведенных норм права нарушает положения статьи 209 Гражданского кодекса, препятствует собственнику объекта недвижимости использовать данный объект по своему усмотрению без нарушений требований закона.  

По крайней мере, ограничение прав собственника строения должно быть обусловлено наличием законного интереса публичного собственника земельного участка (не допустить обход установленных льготных либо конкурентных процедур предоставления земельных участков, исключить угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия и пр., не допустить злоупотребление правом в иной форме и с иной противоправной целью).  

Положения статей 450, 606 и 615 Гражданского кодекса Российской Федерации возлагают на арендатора обязанность использовать имущество в соответствии с условиями договора и назначением имущества; изменение договора допускается по соглашению сторон.  

В силу пункта 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.  

Вместе с тем необходимо учитывать специфику предоставления земельного участка в аренду собственнику расположенного на таком участке легально возведенного строения, в том числе исключительный характер права на использование участка под объектом недвижимости и в целях его эксплуатации, ограничение переговорных возможностей сторон в силу императивного характера норм градостроительного законодательства, необходимость установления баланса интересов собственника строения в использовании принадлежащего ему имущества и публичных интересов, обеспечиваемых арендодателем на соответствующей территории.  

Тем самым условие договора аренды о разрешенном виде использования применительно к названной ситуации заведомо не выступает исключительно результатом согласования свободной воли арендатора и арендодателя, но предопределено объективными обстоятельствами – наличием на земельном  

участке объекта недвижимости определенного назначения, требованиями градостроительного законодательства, в силу чего возможности арендодателя влиять своей волей на решение данного вопроса имеют основания для своего ограничения в сравнении с общим правилом изменения договора по соглашению сторон.  

Кроме того, не может быть проигнорировано и то обстоятельство, что в ситуации изменения документов территориального планирования и функционального зонирования воля публичного собственника на возможные виды использования земельных участков в соответствующей зоне участка с очевидностью выражена, а не мотивированное ссылкой на нарушение закона возражение публичного собственника против изменения вида разрешенного использования арендуемого земельного участка свидетельствует о противоречивом поведении субъекта гражданского оборота.  

И, напротив, действия арендатора по приведению вида разрешенного использования земельного участка (его изменению) в соответствие с допустимым предполагаемым использованием объекта недвижимости и документами территориального планирования и функционального зонирования, действующими на момент подачи им соответствующего заявления, нельзя трактовать как не основанные на законе, в отсутствие доказательств неправомерности либо недобросовестности таких действий.  

Надлежащий характер применяемого способа защиты нарушенного права может быть констатирован, если такой способ защиты установлен законом, соответствует характеру правоотношения и позволяет достигнуть цели судебной защиты – восстановления нарушенного права.  

Разрешенный вид использования земельного участка относится к сведениям, подлежащим включению в Единый государственный реестр объектов недвижимости (кадастр недвижимости) в силу статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ).  

Одновременно разрешенный вид использования земельного участка отражается в условиях договора аренды земельного участка, определяя допустимые цели его использования.  

Следовательно, восстановление нарушенного права арендатора земельного участка публичной собственности – собственника легально возведенных на данном участке объектов недвижимости на выбор вида использования объекта недвижимости и земельного участка предполагает необходимость внесения изменений как в ЕГРН, так и в договор.  

В силу пункта 2 части 1 статьи 32 Закона № 218-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка.  

Учитывая приведенную норму права и положения части 4 статьи 37 ГрК РФ, арендатор вправе оспорить ненормативный правовой акт публичного собственника об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Вместе с тем само по себе внесение изменений в реестр недостаточно для восстановления нарушенного права арендатора, учитывая договорную природу арендного правоотношения.  

В свою очередь обращение только лишь с иском об изменении договора не обеспечит должную защиту арендатора и не позволит внести в договор аренды сведения о разрешенном виде использования земельного участка без соблюдения установленной процедуры изменения сведений о таком виде использования в ЕГРН.  

Таким образом, не исключено право собственника легально возведенных объектов недвижимости, являющегося арендатором земельного участка публичной формы собственности, ставить перед публичным собственником (арендодателем) вопрос об изменении вида разрешенного использования такого участка в пределах видов, внесенных измененными документами территориального планирования и функционального зонирования муниципального образования, с учетом предполагаемого допустимого вида использования объекта недвижимости, если договор аренды земельного участка заключен не по результатам торгов, действия арендатора не направлены на обход установленных правил предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, для соответствующей цели, а публичный собственник не обосновал наличие законного интереса в сохранении вида использования, согласованного в договоре аренды. Надлежащим способом защиты законного интереса арендатора земельного участка в данном случае является одновременное оспаривание законности ненормативного правового акта публичного собственника об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка и требование о внесении изменений в договор аренды.  

В настоящем случае, отказывая в удовлетворении требований об оспаривании отказа министерства изменить вид размещенного использования земельного участка по указанным выше основаниям, апелляционный суд не привел нормы права, устанавливающие право арендатора земельного участка изменить вид его разрешенного использования без какого-либо участия публичного собственника этого участка, тем более, учитывая состоявшиеся приведенные выше решения министерства как об отказе истцам в выкупе земельного участка без проведения торгов (как собственникам расположенной на нем недвижимости), так и в изменении вида разрешенного использования земельного участка с учетом приведенного органом публичной власти обоснованием таких решений. Правовая возможность истцов произвести спорное изменение вида разрешенного использования земельного участка использованием тех или иных эффективных способов защиты права также не обоснована. Вместе с тем, в судебном заседании суда округа представитель истцов пояснил, что Управлением Росреестра по Воронежской области им отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка именно со ссылкой на ненадлежащего заявителя.  

Кроме того, апелляционным судом не принято во внимание, что согласно нормам статьи 10 Решения Воронежской городской Думы № 466-V от 20.04.2022 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж» в соответствии с которыми, основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и (или) объектов капитального  

строительства правообладателями земельных участков и (или) объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются и изменяются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, планируемого для предоставления физическим и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, осуществляется органом, уполномоченным на распоряжение таким земельным участком, в соответствии с градостроительными регламентами соответствующей территориальной зоны и с учетом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства.  

Поскольку в соответствии с нормами ст. 286, ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, в связи с чем судебный акт подлежит отмене, а спор - направлению на рассмотрение. В связи с чем, что апелляционная жалоба не была рассмотрена с учетом приведенных выше норм права и подлежащих установлению обстоятельств, в том числе, наличия или отсутствия законного интереса публичного собственника земельного участка ограничить права собственников расположенного на нем строения (не допустить обход установленных льготных либо конкурентных процедур предоставления земельных участков, исключить угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия и пр., не допустить злоупотребление правом в иной форме и с иной противоправной целью); наличия или отсутствия действительной правовой возможности самостоятельного изменения истцами вида разрешенного использования земельного участка, иных обстоятельств, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.  

При новом рассмотрении дела арбитражному суду необходимо учесть указанные обстоятельства, дать надлежащую правовую оценку всем доводам и возражениям лиц, участвующих в деле, с учетом актуальной редакции документов территориального планирования, а также вида разрешенного использования принадлежащих на праве собственности истцам помещений в задании, расположенном на земельном участке, в совокупности и взаимной связи оценить представленные в дело доказательства, на которые в обоснование заявленных требований и возражений ссылаются как истец, так и ответчик, с изложением итогов этой оценки в судебном акте, установить обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора по существу, принять законный и обоснованный судебный акт по делу.  

Руководствуясь ст. 287, ст. 288, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2025 по делу № А14-17867/2024 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд.  

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий С.Э. Гнездовский  

Судьи Л.А. Крыжская 

ФИО1