Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. ТюменьДело № А75-6498/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 19 марта 2025 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующегоШохиревой С.Т.

судейЧерноусовой О.Ю.

ФИО1

при ведении протокола судебного онлайн-заседания с использованием средств веб-конференции информационной системы «Картотека арбитражных дел» помощником судьи Ким А.А. рассмотрел кассационную жалобу Администрации Советского района на решение от 04.07.2024 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа –Югры и постановление от 02.10.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-6498/2024 по заявлению Администрации Советского района (628242, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, 

<

...> Пионерии, дом 10, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (628011, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об оспаривании предупреждения в части.

Другое лицо, участвующее в деле, – муниципальное автономное учреждение «Центр комплексного обслуживания муниципальных учреждений Советского района «Сфера» (628240, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Советский район, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>).

В онлайн-режиме посредством использования системы веб-конференции в судебном заседании приняли участие представители: 

от Администрации Советского района – ФИО2 по доверенности от 18.12.2024;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре – ФИО3 по доверенности от 13.01.2025, ФИО4 по доверенности от 22.05.2023; 

от муниципального автономного учреждения «Центр комплексного обслуживания муниципальных учреждений Советского района «Сфера» – ФИО5, директор, приказ. 

Суд установил:

Администрация Советского района (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее – антимонопольный орган, управление) о признании недействительным пунктов 1, 2, 3, 5 предупреждения от 13.03.2024 № 086/01/39.1-3/2024.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное автономное учреждение «Центр комплексного обслуживания муниципальных учреждений Советского района «Сфера» (далее – учреждение, МАУ «Сфера»).

Решением от 04.07.2024 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, оставленным без изменения постановлением от 02.10.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе (с учетом дополнительных пояснений), поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленное требование.

По мнению подателя кассационной жалобы, оспариваемое предупреждение управления незаконно, поскольку в действиях администрации по закреплению в уставе учреждения спорных положений отсутствует нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ); перечень сфер деятельности, в которых могут быть созданы автономные учреждения, Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) не ограничен; администрация вправе осуществлять посредством созданного ею учреждения полномочия по содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений Советского района, материально-техническому и организационному обеспечению их деятельности; при этом учреждением соблюдается принцип публичности проведения закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ); позиция антимонопольного органа, поддержанная судами, о необходимости осуществления закупок на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), ошибочна.

В отзыве на кассационную жалобу (с учетом дополнительных пояснений) управление просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу администрации – без удовлетворения.

В отзыве на кассационную жалобу учреждение поддерживает позицию администрации.

Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в антимонопольный орган поступила жалоба общества с ограниченной ответственностью «АКСИ» от 11.12.2023 на действия учреждения при проведении ценового запроса в электронном магазине по организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района (реестровый номер извещения 32313066887), которая решением управления от 11.01.2024 признана необоснованной.

Между тем в ходе рассмотрения указанной жалобы управление на основании истребованных документов установило, что в соответствии с Уставом МАУ «Сфера», утвержденным постановлением администрации от 08.11.2012 № 3723 (далее – устав), учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг по централизованному ведению бюджетного, бухгалтерского и налогового учета, кадрового делопроизводства, содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации трудоустройства несовершеннолетних и отдыха детей в каникулярное время, а также организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района» (пункт 2.1 раздела 2 устава «Цель деятельности, предмет и виды деятельности учреждения»); указанные виды деятельности определены в уставе учреждения как основные (пункт 2.3 устава); финансовое обеспечение данных видов деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджета Советского района путем доведения до учреждения и исполнения муниципального задания (пункты 3.8, 3.9 устава).

Закупочная деятельность учреждения в соответствии с действующим законодательством осуществляется на основании Закона № 223-Ф, при этом в целях осуществления указанных в уставе видов деятельности учреждение проводит закупки не для удовлетворения потребностей самого учреждения, а для иных муниципальных учреждений и администрации.

Антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и выдал ей предупреждение от 13.03.2024 № РВ/1585/24 о необходимости в срок до 15.04.2024 принять меры о прекращении допущенных нарушений путем внесения в устав учреждения следующих изменений: 

1. В пункте 2.1 устава «Цель деятельности, предмет и виды деятельности учреждения» исключить выполнение следующих работ: содержание и обслуживание муниципальных учреждений, а также организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района. 

2. В пункте 2.2 устава «Предметом деятельности учреждения является» исключить: «осуществление комплекса мероприятий по содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района».

3. В пункте 2.3 устава «Основные виды деятельности» исключить подпункты 2 «содержание зданий и помещений муниципальных общеобразовательных организаций» и 4 «организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района».

4. В пункте 2.4 устава «Иные виды деятельности» исключить: «организация питания (в том числе обучающихся, посещающих группы продленного дня)».

5. В пункте 2.6 устава «Учреждение осуществляет приносящую доход деятельность» исключить подпункты 1 «организация питания» и подпункт 2 «оказание транспортных услуг физическим и юридическим лицам».

Не согласившись с пунктами 1, 2, 3, 5 указанного предупреждения, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии у управления правовых основания для вынесения администрации предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Оставляя принятые по делу судебные акты без изменения, суд округа исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В силу части 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение выдается, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного Закона.

Предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть оспорено в арбитражном суде. Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения (пункт 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Выдавая оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган исходил из того, что, закрепив в уставе учреждения спорные положения, администрация фактически создала хозяйствующий субъект, который действует на конкурентных рынках (услуги по содержанию зданий и сооружений, организация транспортного обслуживания), оказывая за счет средств субсидий услуги муниципальным учреждениям Советского района, получая, таким образом, необоснованное преимущество перед другими хозяйствующими субъектами; потребность органа местного самоуправления в работах услугах для обеспечения его деятельности и функционирования, в том числе для содержания муниципального имущества, является муниципальной нуждой, которая должна быть реализована в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ; МАУ «Сфера» вправе проводить закупки на основании Закона № 223-ФЗ только для собственных нужд. 

Согласно статье 2 Закона № 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности (части 1, 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Кроме указанных в части 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами; автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе) (части 6, 7 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Таким образом, Законом № 174-ФЗ предусмотрено, что некоммерческая организация в форме автономного учреждения создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти в определенных сферах деятельности. 

Для удовлетворения собственных нужд автономные учреждения проводят закупки на основании Закона № 223-ФЗ.

Как следует из материалов дела, учредителем МАУ «Сфера» является муниципальное образование Советский район; функции и полномочия учредителя осуществляет администрация; отдельные функции и полномочия учредителя осуществляются Управлением образования администрации и Департаментом муниципальной собственности администрации (пункт 1.4 устава).

В соответствии с пунктом 2.1 устава МАУ «Сфера» (в редакции постановления администрации от 15.11.2022 № 3577) учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг по централизованному ведению бюджетного, бухгалтерского и налогового учета, кадрового делопроизводства, содержанию и обслуживанию муниципальных учреждений, организации трудоустройства несовершеннолетних и отдыха детей в каникулярное время, а также организации транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района 

Основными видами деятельности учреждения согласно пункту 2.3 устава являются:

организация и ведение бюджетного, бухгалтерского и налогового учета и отчетности, обязательных и хозяйственных операций муниципальных учреждений, организаций Советского района в натуральном и денежном выражении путем сплошного, непрерывного, документального и взаимосвязанного их отражения в бухгалтерских регистрах в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

содержание и обслуживание зданий и помещений муниципальных образовательных организаций Советского района, муниципальных учреждений Советского района в сфере культуры и библиотечного обслуживания;

организация транспортного обслуживания муниципальных учреждений Советского района;

организация отдыха детей в каникулярное время;

организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

По мнению администрации, материально-техническое и организационное обеспечение деятельности администрации, в том числе организация транспортного обслуживания, содержание и обслуживание зданий и помещений муниципальных организаций и учреждений Советского района, могут осуществляться администрацией через подведомственное муниципальное учреждение за счет средств субсидий на выполнение муниципального задания в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ). 

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

К вопросам местного значения муниципального района отнесены среди прочего владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (подпункт 3 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ); организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования взрослых по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья (подпункт 11 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ).

Соответственно, потребность в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и обеспечиваемых за счет средств бюджетов, является муниципальной нуждой.

Согласно статье 72 БК РФ, статье 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления (в том числе муниципальных районов) обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ).

Распоряжаясь муниципальным имуществом, предназначенным для решения установленных законом вопросов местного значения, органы местного самоуправления от имени муниципального образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, осуществлять функции и полномочия их учредителя (часть 1 статьи 49, пункт 1 части1 статьи 50, части 1 и 4 статьи 51 Закона № 131-ФЗ).

Таким образом, удовлетворение муниципальных нужд (решение вопросов местного значения) органами местного самоуправления возможно как путем проведения закупок товаров, работ, услуг в соответствии с Законом № 44-ФЗ, так и в рамках реализации указанных выше полномочий путем создания муниципальных предприятий и учреждений в определенных законом сферах, закрепления за ними муниципального имущества, с возложением обязанности по его содержанию в надлежащем состоянии и предоставлением для этих целей субсидий из местного бюджета. 

Вопреки позиции администрации в рассматриваемом случае ею не реализован ни один из указанных способов удовлетворения муниципальных нужд (не создано учреждение, за которым закреплено муниципальное имущество в целях его надлежащего содержания, для чего осуществляются закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ; не проведены закупки на основании Закона № 44-ФЗ).

Вместе с тем администрацией образовано автономное учреждение, которому поручено оказывать услуги иным муниципальным учреждениям за счет средств субсидий из местного бюджета, при этом рынок таких услуг является конкурентным (имеются иные хозяйствующие субъекты, которые могут оказать соответствующие услуги).

Принимая во внимание, что администрацией фактически создан хозяйствующий субъект, который выходит на конкурентный рынок без проведения торгов, оказывая услуги за счет средств соответствующего бюджета, и получая, таким образом, преференции, суды пришли к верному выводу о наличии у управления оснований для выдачи администрации предупреждения от 13.03.2024 № 086/01/39.1-3/2024 о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленного администрацией требования о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 5 предупреждения от 13.03.2024 № 086/01/39.1-3/2024.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в соответствии со статьей 288 АПК РФ не установлено.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 04.07.2024 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и постановление от 02.10.2024 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-6498/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий С.Т. Шохирева 

СудьиО.Ю. ФИО6

ФИО1