АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А25-2687/2023

г. Краснодар

10 июля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 июля 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Цатуряна Р.С., судей Тамахина А.В. и Ташу А.Х., при участии в судебном заседанииот истца – Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службыпо надзору в сфере природопользования (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 18.12.2024), в отсутствие ответчика – администрации Ногайского муниципального района (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), третьего лица – администрации Эркен-Шахарского сельского поселения, извещенных о времении месте судебного заседания путем размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации Ногайского муниципального района на решение Арбитражного судаКарачаево-Черкесской Республики от 13.12.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2025 по делу № А25-2687/2023, установил следующее.

Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) обратилось в арбитражный судс заявлением к администрации Ногайского муниципального районаКарачаево-Черкесской Республики (далее – администрация) о взыскании 4 357 606 рублей 18 копейки вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Эркен-Шахарского сельского поселения.

Решением суда от 13.12.2024, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.04.2025, иск удовлетворен.

В кассационной жалобе администрация просит отменить обжалуемые судебные акты и принять новый акт об отказе в удовлетворении требований. Как указывает заявитель, на него прямо не возложена обязанность по ликвидации несанкционированно размещенных отходов, обнаруженных на землях в границах муниципальных образований; органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию таких размещений на участках, расположенныхв границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, если разместившее данные отходы лицо не установлено; наделение местных властей полномочиями в отношении таких земель и обязанность действовать от имени собственника не могут рассматриваться как основание для возложения на них всей полноты ответственности за ликвидацию размещений отходов. Судами не учтены разъяснения, изложенные в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", а также пунктов 16 – 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования "Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края" и администрации Новосибирского района Новосибирской области"» (далее – постановление № 27-П), согласно которому орган местного самоуправления(не являющийся собственником спорного земельного участка) может только обеспечить ликвидацию свалки при наличии соответствующего справедливого софинансирования, поэтому администрация не может нести всю полноту ответственности за причинение вреда окружающей среде вследствие образования на нем несанкционированной свалки отходов, так как органы всех трех уровней публичной власти несут ответственностьза обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

В отзыве на кассационную жалобу учреждение указало на несостоятельностьее доводов и просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу –без удовлетворения.

В судебном заседании представитель управления возражал против доводов жалобы.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя управления, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает,что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 10.08.2022 управлениена основании обращения и задания от 08.08.2022 № 733/Р провело выездное обследование с привлечением специалистов аккредитованной лаборатории филиала ФГБУ «ЦЛАТИпо ЮФО» – ЦЛАТИ по Карачаево-Черкесской Республике, в результате которого установило факт несанкционированного размещения отходов производства и потребления на земельном участке, расположенном севернее в 5 метрах от дома, находящегосяпо адресу: Карачаево-Черкесская Республика, Ногайский район, а. Кубан-Халк,ул. Школьная, 31, над обрывом (координаты: 44,382989° СШ, 41,958555° ВД).

Данный факт подтверждается актом выездного обследования от 10.08.2022№ 09-22-733/Р/3, протоколом осмотра от 10.08.2022 № 09-22-733/Р/1, фото-таблицейк протоколу осмотра от 10.08.2022 № 09-22-733/Р/2 и протоколом отбора пробот 12.08.2022 № 338/22.

Специалистами аккредитованной лаборатории филиала ФГБУ «ЦЛАТИпо ЮФО» – ЦЛАТИ по Карачаево-Черкесской Республике произведен отбор проб отходов с целью проведения лабораторных исследований.

По результатам проведенного отбора проб составлены протоколы испытанийот 13.08.2022 № 490/22, от 13.08.2022 № 492/22, от 13.08.2022 № 494/22, от 19.08.2022 № 489/22, от 19.08.2022 № 491/22, от 19.08.2022 № 493/22, от 19.08.2022 № 495/22, экспертное заключение по результатам отбора проб, лабораторных исследований, измерений и испытаний в рамках обеспечения государственного контроля (надзора)в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 19.08.2022 № 47.

Управление определило размер вреда, причиненного почвам вследствие нарушения природоохранного законодательства, в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной Приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238 (далее – Методика № 238),и направило расчет администрации с требованием возместить ущерб.

Поскольку ответчик в добровольном порядке не исполнил требование истцао возмещении вреда, причиненного почвам, управление обратилось в арбитражный судс иском.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались статьями 15, 125, 210, 307, 413 и 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 12, 13 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 6, 46, 158, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 24.06.1998№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), положениями Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерацииот 12.11.2016 № 1156 (далее – Правила № 1156), Методикой № 238, разъяснениями, изложенными в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательствао возмещении вреда, причиненного окружающей среде», правовыми позициями, изложенными в пункте 22 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2023), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19.07.2023, пункте 26 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.06.2022 (далее – Обзор судебной практики от 24.06.2022), пункте 35 Обзора судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.12.2023 (далее – Обзор судебной практики от 13.12.2023), определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.04.2023 № 308-ЭС22-27164, и, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что спорная несанкционированная свалка находится на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, принимая во внимание, что лицо / лица, создавшие несанкционированную свалку, не установлены, пришли к выводу о наличии оснований для взыскания причиненного почвам ущерба с администрации (органа, уполномоченного выступать от имени собственника и на который возложена обязанность по поддержанию спорного участка в надлежащем состоянии).

В соответствии с частью 1 статьи 77 Закона № 7-ФЗ юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградациии разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

В части 3 статьи 77 Закона № 7-ФЗ указано, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затратна восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Согласно статье 78 Закона № 7-ФЗ компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затратна восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствиис таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управлениев области охраны окружающей среды (пункт 1). На основании решения судаили арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ (пункт 2).

Размер вреда, причиненного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, исчисляется в соответствии с Методикой № 238.

Судами установлено, что факт причинения вреда почвам как объекту охраны окружающей среды размещением несанкционированной свалки, подтвержден документально; государственная собственность на земельный участок не разграничена.

Оценив в совокупности представленные доказательства, суды пришли к выводу, что со стороны администрации и ответственных должностных лиц допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер к ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления на спорном участке, и как следствие причинение вреда почвам как объекту охраны окружающей.

В случае если на земельном участке размещена несанкционированная свалка твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) и лицо, разместившее эту свалку, являющуюся источником образования загрязняющих почву веществ, не установлено, необходимо учитывать следующее.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Частью 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлен,в частности, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды.

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (статья 12 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятияпо защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами,в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначениеми принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе землекак природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдатьпри использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградациюи ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные указанным Кодексом, федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В данном случае администрация выступает не от своего имени,а как муниципальный орган от имени муниципального образования в защиту его прави законных интересов.

Спорный земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, на праве собственности или аренды физическимили юридическим лицам не принадлежит (доказательств обратного материалы делане содержат), что подтверждается также общедоступными сведениями Публичной кадастровой карты Росреестра, поэтому суды пришли к верному выводу о том, что именнона администрацию как орган местного самоуправления возложена обязанность поддерживать земельный участок в надлежащем состоянии.

Данный вывод соответствует пункту 26 Обзора судебной практики от 24.06.2022.

Согласно пункту 1 статьи 13.4 Закона № 89-ФЗ накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населенияи иного законодательства Российской Федерации.

Пунктом 18 Правил № 1156 обязанность обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО либо заключить договор с региональным оператором на оказание услуг по такой ликвидации возложена на собственника земельного участка.

Таким образом, если будет установлено лицо, виновное в несанкционированном размещении отходов на земельном участке, то данное лицо будет обязано возместить вред, причиненный почве в результате ее загрязнения.

В том случае, если такое лицо не установлено, имущественную ответственность несет собственник земельного участка, орган, уполномоченный выступать от имени собственника – публичного правового образования, орган, уполномоченныйна управление и распоряжение земельными участками, государственная собственностьна которые не разграничена, не обеспечившие ликвидацию несанкционированного размещения отходов, которое привело к загрязнению почвы, посколькуего противоправное поведение (бездействие) обусловило причинение экологического вреда (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 20.04.2023 № 308-ЭС22-27164 по делу № А32-53521/2021).

Судами установлено нахождение свалки в границах Ногайского МОКарачаево-Черкесской Республики. При этом администрацией допущено противоправное бездействие, выразившееся в непринятии мер по своевременному выявлениюи ликвидации свалки (до предъявления требований контролирующих органов)и по надлежащей организации обращения с ТКО на соответствующей территории. Судами проверена компетенция администрации и сделан вывод о ненадлежащей организации мероприятий по охране окружающей среды и отсутствии должного контроляза деятельностью муниципальных органов, на которые непосредственно возложены обязанности по очистке, уборке и восстановлению территорий населенного пункта после загрязнения. Непринятие своевременных мер привело к причинению вреда почвам,на которых размещались отходы.

В данном случае загрязнение окружающей среды произошло не в результате непосредственных действий ответчика по загрязнению окружающей среды, а в результате бездействия, выразившегося в неисполнении возложенных на него законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды (организация мероприятий по охране окружающей среды, организация благоустройства территории населенного пункта, осуществление муниципального земельного контроля и надзора), направленныхна исключение риска возникновения условий, приводящих к загрязнениюокружающей среды.

Отсутствие эффективного контроля со стороны уполномоченных органовза соблюдением действующего законодательства лишает правовое регулирование смысла и приводит к снижению доверия граждан к праву в целом. В ситуации бездействияпо установлению реального причинителя вреда отказ в иске о возмещении экологического вреда, с одной стороны, способствовал бы продолжению осуществления противоправных действий виновными лицами и их безнаказанности, с другой стороны – является дестимулирующим фактором, снижающим заинтересованность и мотивацию уполномоченных органов в установлении таких правонарушителей: вред не возмещается ни причинителем вреда, ни лицами, которые могли и должны были установить ответственное за возмещение вреда лицо. Поощрение (отказ в иске) бездействия уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, порождает возможность для этих органов осуществлять выбор между различными моделями поведения, сохраняя потенциальную возможность действовать из собственного усмотрения по установлению правонарушителей, и такая вариативность может существенно отличаться от реальных экологических и публичных интересов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2025 № 309-ЭС24-22782по делу № А50-15416/2023).

Администрация не доказала, что спорная свалка образована не жителями МО,а иными лицами, не представила доказательств невозможности выявления и привлечения к ответственности лиц, производивших размещение отходов, и предпринятых с этой целью попыток, а также надлежащей организации обращения с отходами на территории, прилегающей к несанкционированной свалке (организацию достаточного количества мест сбора и накопления отходов, установку общественных контейнерных площадок либо бестарный вывоз отходов, учет прилегающих к свалке территорий при утверждении территориальной схемы обращения с отходами, выявление на таких территориях источников отходообразования, учет в схеме потоков отходов и пр. (пункт 3 статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ), что исключило бы потребность в несанкционированном складировании отходов в неустановленном месте).

В ситуации, когда возникновение и продолжение существования несанкционированной свалки сопряжено с виновным бездействием органов местного самоуправления, ответчик определен судами правильно.

Администрация ссылается на то, что суды не учли правовую позицию, изложенную в постановлении № 27-П.

Из постановления № 27-П следует, что система обращения с отходами в России построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней власти. Органы местного самоуправления не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию таких свалок на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, если собственник отходов (разместившее их лицо) не установлен. Законодателю надлежит определить принадлежность, распределение и источники финансирования полномочий по ликвидации несанкционированных свалок.

Кроме того, в постановлении № 27-П Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части данного постановления, в том числе на минимально допустимый, исходяиз обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Наделяя органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, законодатель предусмотрел в Бюджетном кодексе Российской Федерации зачислениев бюджеты муниципальных образований до разграничения государственной собственности на землю и по нормативам, установленным данным Кодексом, доходовот продажи и передачи в аренду расположенных в границах этих муниципальных образований земельных участков, государственная собственность на которыене разграничена, а также платы по соглашениям об установлении сервитута и платыза публичный сервитут в отношении указанных земельных участков (статья 62). Соответствующие доходы относятся к категории неналоговых доходов местных бюджетов и могут использоваться, в том числе, на осуществление мероприятий по выявлениюи ликвидации мест несанкционированного размещения отходов, обнаруженных на землях и земельных участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований.

Предметом иска в данном случае являлось не понуждение к вывозу отходови не взыскание расходов на такой вывоз, а возмещение вреда, причиненного почвам. Вопрос о финансировании расходов на ликвидацию свалки предметом спора не являлся.

В пункте 35 Обзора судебной практики от 13.12.2023, указано, что орган местного самоуправления, полностью исполнивший за счет бюджета муниципального образования соответствующее судебное решение, имеет право на возмещение части расходов за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновениеили продолжение функционирования места несанкционированного размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Таким образом, с учетом изложенных правовых позиций не исключается взыскание ущерба только с органа местного самоуправления с учетом его права на последующую компенсацию.

При указанных обстоятельствах, администрация не лишена возможности защитить свое право, которое оно считает нарушенным, с учетом правовых позиций, изложенныхв постановлении № 27-П, пункте 35 Обзора судебной практики от 13.12.2023 и норм бюджетного законодательства.

Доводы кассационной жалобы признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, поскольку не содержат фактов, которые не были провереныи не учтены судами при рассмотрении дела и имели бы юридическое значениедля вынесения судебных актов по существу, влияли на обоснованность и законность обжалуемых решения и постановления либо опровергали выводы судов.

Суды полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права.

Несогласие заявителя с выводами судов не свидетельствует о неправильном применении ими норм материального и процессуального права, повлиявшем на исход дела, а потому не может служить основанием для отмены судебных актов в кассационном порядке (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушения, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 13.12.2024и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2025по делу № А25-2687/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу –без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок,не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренномстатьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Р.С. Цатурян

Судьи

А.В. Тамахин

А.Х. Ташу