Арбитражный суд Мурманской области

ул.Академика Книповича, д.20, г.Мурманск, 183038

http://murmansk.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

город Мурманск                                                                     Дело № А42-10884/2020

«03» октября 2021 года

Резолютивная часть решения объявлена 10 сентября 2021 года. Полный текст решения изготовлен 3 октября 2021 года.

Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Варфоломеева С.Б.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области (место нахождения: 183032, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (место нахождения: 630008, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

третьи лица: Министерство финансов Российской Федерации (место нахождения: 109097, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

Федеральное казначейство (место нахождения: 101000, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

Министерство финансов Мурманской области (место нахождения: 183032, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

Комитет по тарифному регулированию Мурманской области (место нахождения: 183006, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел» (место нахождения: 184020, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозёрск (место нахождения: 184310, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания» (место нахождения: 183038, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания  № 1» (место нахождения: 197198, 

<

...>, корп.2А, пом.54Н; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) в лице филиала «Кольский» (место нахождения: 184355, 

<

...>)

акционерное общество «Апатит» (место нахождения: 162622, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) в лице Кировского филиала (место нахождения: 184250, 

<

...>)

акционерное общество «Мончегорская теплосеть» (место нахождения: 184511, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

акционерное общество «Мурманская ТЭЦ» (место нахождения: 183038, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

акционерное общество «Мурманэнергосбыт» (место нахождения: 183034, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

акционерное общество «Оленегорские тепловые сети» (место нахождения: 184536, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>; ранее – муниципальное унитарное предприятие «Оленегорские тепловые сети» муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области)

общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой» (место нахождения: 191124, 

<

...>, лит.А, пом.55Н; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

общество с ограниченной ответственностью «Тепло людям. Умба» (место нахождения: 183038, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд» (место нахождения: 191124, 

<

...>, лит.А, пом.55Н; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс» (место нахождения: 191124, 

<

...>, лит.А, пом.55Н; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконными акта б/н от 26.12.2019 и представления от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО2 – дов.№ 4 от 29.01.2021

ФИО3 – дов.№ 8 от 25.02.2021

ФИО4 – дов.№ 5 от 29.01.2021

от третьих лиц: Минфина МО – ФИО5 – дов.б/н от 01.12.2020

ФИО6 – дов.№ 02-11/3 от 15.02.2021

Комитета по тарифам – ФИО7 – дов.№ 11 от 29.04.2021

ПАО «ТГК» – ФИО8 – дов.№ 51/39-н/51-2019-6-219

от 26.12.2019

АО «ТЭЦ» – ФИО9 – дов.№ МТ-01/2021 от 01.01.2021

АО «МЭС» – ФИО10 – дов.б/н от 07.12.2020

при участии в онлайн-заседании представителей:

от ответчика – ФИО11 – дов.№ 51-16/18/1555 от 29.01.2021

ФИО12 – дов.№ 51-16-19/28645 от 29.10.2018

от третьих лиц: Федерального казначейства – ФИО13 –

дов.№ 09-04-11/24958 от 21.11.2018

АО «Апатит» – Табаки И.В. – дов.№ 284-АП от 25.06.2021

ООО «ПромВоенСтрой», ООО «Теплонорд», ООО «Теплострой» –

ФИО14 – дов.б/н от 29.01.2020

от остальных третьих лиц – не явились, извещены

от иных участников процесса – нет

установил:

Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области (далее – Министерство ЖКХ, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее – Казначейство по Новосибирской области, ответчик) о признании незаконными акта б/н от 26.12.2019 и представления от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 о возмещении в федеральный бюджет неправомерно израсходованных дотаций на общую сумму 3.144.552.970 руб.

Указанное заявление определением Арбитражного суда Новосибирской области от 23.11.2020 направлено для рассмотрения по подсудности в Арбитражный суд Мурманской области (л.д.96-101 т.13).

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) произведена замена судьи Зыкиной Е.А. на судью Варфоломеева С.Б. (л.д.80, 81 т.30).

В обоснование заявленных требований Министерство ЖКХ считает, что Казначейство по Новосибирской области не имело правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых акта и представления.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требования Министерства ЖКХ по основаниям, изложенным в заявлении и неоднократных дополнениях к нему (л.д.1-26 т.6; л.д.153-175 т.26; л.д.11-16 т.31).

Представители ответчика в онлайн-заседании и письменном отзыве на заявление (л.д.10-24 т.3) с заявленными требованиями не согласились и полагают, что в их удовлетворении следует отказать, поскольку спорные дотации бюджетом Мурманской области использованы не по целевому их назначению и при отсутствии документального подтверждения оснований использования, в отсутствие контроля за последующим субсидированием за счёт средств спорных дотаций и при несвоевременном учёте этого субсидирования. Одновременно ответчик ставит под сомнение возможность оспаривания в судебном порядке акта проверки.

Определением Арбитражного суда Новосибирской области от 22.04.2020, постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2020, определениями Арбитражного суда Мурманской области от 02.02.2021, 13.05.2021 (л.д.5-7 т.1; л.д.114-119 т.12; л.д.45-47 т.14; л.д.116, 117 т.26) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены на стороне заявителя Министерство финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) и Федеральное казначейство и на стороне ответчика: Министерство финансов Мурманской области (далее – Минфин МО), Комитет по тарифному регулированию Мурманской области (далее – Комитет по тарифам) и получившие за счёт спорных дотаций субсидии теплоснабжающие организации: муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел», муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозёрск, муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания» (далее – МУП «МУК»), публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания № 1» в лице филиала «Кольский» (далее – ПАО «ТГК»), акционерное общество «Апатит» в лице Кировского филиала (далее – АО «Апатит»), акционерное общество «Мончегорская теплосеть» (далее – АО «Мончетеплосеть»), акционерное общество «Мурманская ТЭЦ» (далее – АО «ТЭЦ»), акционерное общество «Мурманэнергосбыт» (далее – АО «МЭС»), муниципальное унитарное предприятие «Оленегорские тепловые сети» муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области (впоследствии преобразованное 03.09.2020 в акционерное общество «Оленегорские тепловые сети»; л.д.14-18 т.15; далее – АО «ОТС»), общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой» (далее – ООО «ПромВоенСтрой»), общество с ограниченной ответственностью «Тепло людям. Умба» (далее – ООО «Тепло людям»), общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд» (далее – ООО «Теплонорд»), общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс» (далее – ООО «Теплострой»; все вместе –третьи лица).

В письменных отзывах на заявление Минфин РФ, Федеральное казначейство поддержали позицию ответчика по настоящему делу (л.д.24-28 т.11; л.д.42-47 т.30), Минфин МО, Комитет по тарифам (в том числе в дополнениях к отзыву), МУП «МУК», АО «Мончетеплосеть», АО «ОТС», АО «ТЭЦ», ООО «Тепло людям» – заявителя по настоящему делу (л.д.37-50, 52-62 т.3; л.д.46-49 т.25; л.д.24-27, 29, 30, 43-46 т.16; л.д.19, 20 т.17; л.д.79-83 т.25); остальные третьи лица письменных отзывов на заявление не представили.

Представители Минфина МО, Комитета по тарифам, ПАО «ТГК», АО «ТЭЦ», АО «МЭС» в судебном заседании, АО «Апатит», ООО «ПромВоенСтрой», ООО «Теплонорд», ООО «Теплострой» в онлайн-заседании полагают, что оспариваемые акты не основаны на законе и фактических обстоятельствах; представитель Федерального казначейства в онлайн-заседании считает, что правовых и фактических оснований для удовлетворения заявления не имеется.

Остальные третьи лица, извещённые надлежащим образом о настоящем судопроизводстве, в судебное заседание не явились.

С учётом мнения представителей заявителя, ответчика и явившихся третьих лиц, обстоятельств дела и в соответствии с частью 6 статьи 121, частью 1 статьи 123, частью 5 статьи 156, частью 2 статьи 200 АПК РФ суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся третьих лиц.

Заслушав пояснения представителей заявителя, ответчика и явившихся третьих лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Казначейством по Новосибирской области на основании приказа от 29.11.2019 № 1153 (л.д.103-106 т.1) в Министерстве ЖКХ в период со 02.12.2019 по 26.12.2019 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Мурманской областью обязательств по соглашению от 12 июля 2019 года № 01-01-06/06-145 (л.д.93-95 т.1) о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 3.054,0 млн.руб. (в том числе целевое использование средств), обоснованности объёма потребности, необходимой для компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций в 2018-2019 годах, а также обоснованности расчёта и образования межтарифной разницы при предоставлении субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг населению, соответствующей просроченной кредиторской задолженности за период с 01.01.2018 по 01.11.2019.

Результаты проверки оформлены актом б/н от 26.12.2019 о выявлении ряда нарушений бюджетного законодательства (л.д.56-92 т.1), а потому выдано представление от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984, в соответствии с пунктами 2, 3 которого Министерству ЖКХ в срок до 01.07.2020 следует перечислить в бюджет Российской Федерации 3.054.269.300 руб. и 90.283.670 руб. необоснованно израсходованных на субсидирование теплоснабжающих организаций дотаций федерального бюджета и не позднее 30 календарных дней с даты получения представления устранить причины и условия других бюджетных нарушений, изложенных в пунктах 1, 4-6 этого представления (л.д.51-55 т.1).

Считая указанные акт и представление Казначейства по Новосибирской области несоответствующими закону и фактическим обстоятельствам, Министерство ЖКХ обратилось в арбитражный суд с требованием признать их незаконными.

В частности, пунктом 1 оспариваемого представления Министерству ЖКХ вменено несоблюдение Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из областного бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу-производителю товаров, работ, услуг на возмещение затрат (недополученных доходов) в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, утверждённой Приказом Минфина МО от 30.12.2016 № 166Н (далее – Типовая форма), при заключении в июле 2019 года 13 соглашений (договоров) с теплоснабжающими организациями по их субсидированию на общую сумму 3.054.269.300 руб. (л.д.55-68, 99-112, 128-141 т.6; л.д.18-31, 58-71, 123-136 т.7; л.д.45-58 т.8; л.д.14-27, 60-72, 109-122 т.9; л.д.73-86, 113-126 т.10; л.д.1-14 т.11).

К такому выводу проверяющие пришли, исходя из того, что в названных соглашениях отсутствует условие о предоставлении получателем субсидии подтверждающих факт недополученных доходов документов (пункт 3.1.2 раздела III Типовой формы).

Как правильно отмечено ответчиком, в силу пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Такие требования в спорный период были установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг», где в абзаце втором пункта 3 в числе прочих исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации именно рекомендовано привести в соответствие с названным постановлением нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг.

Именно в развитие приведённой рекомендации возникла инкриминируемая Министерству ЖКХ Типовая форма.

Однако несоблюдение положений, пусть нормативно-правового, но всё же рекомендательного характера, нельзя квалифицировать как нарушение императивных требований законодателя, а равно требовать их соблюдения от участников бюджетного процесса. При этом на рекомендательный характер рассматриваемого условия соглашения указывает и назначение самой Типовой формы, то есть примерной формы, которой рекомендуется придерживаться, а потому понуждать соблюдать такую форму нельзя.

Тем самым, суд считает, что пункт 1 представления Казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 нельзя признать основанным на законе.

В соответствии с пунктами 2, 3 представления Казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 Министерству ЖКХ следует возвратить в федеральный бюджет дотации в сумме 3.054.269.300 руб. и 90.283.670 руб., ранее выделенные Минфином РФ по соглашениям от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 (л.д.93-95 т.1) и от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 (л.д.96-98 т.1) соответственно.

По мнению Казначейства по Новосибирской области, Министерством ЖКХ не по целевому назначению и в отсутствие необходимого документального обоснования были направлены денежные средства в указанных суммах на субсидирование 13 теплоснабжающих организаций в 2019 году и 12 теплоснабжающих организаций в 2018 году соответственно.

Статьями 28, 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который предполагает выделение этих средств в распоряжение конкретных получателей с указанием цели их использования.

Согласно пункту 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведённой из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликёрных вин с защищённым географическим указанием, с защищённым наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг.

В силу подпункта 1 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6-8.1 названной статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг предоставляются из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов).

В свою очередь, абзацами третьим, четвёртым пункта 1, пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» установлено, что дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные отдельными поручениями и указаниями Президента Российской Федерации и (или) поручениями Председателя Правительства Российской Федерации либо распоряжениями Правительства Российской Федерации, предоставляются в соответствии с соглашением, заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В развитие приведённых норм на основании распоряжений Правительства Российской Федерации от 02.07.2019 № 1422-р, от 01.12.2018 № 2654-р, поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 16.05.2019   № ДМ-П9-3953р, от 15.11.2018 № ДМ-П9-7957р (л.д.99, 100, 101, 102 т.1) между Минфином РФ и Министерством ЖКХ заключены соглашения от 12.07.2019    № 01-01-06/06-145 и от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации соответственно в сумме 3.054.269.300 руб. и 1.932.842.600 руб.

Данные дотации были направлены Министерством ЖКХ на выплату субсидий теплоснабжающим организациям по 13 соглашениям в 2019 году и по 13 соглашениям в период с 1 апреля по 30 ноября 2018 года (л.д.32, 33 т.31), из которых, согласно утверждению ответчика, необоснованное их распределение (расходование) за 2019 год составило 3.054.269.300 руб. и за 2018 год – 90.283.670 руб. (л.д.л.д.152 т.30), изложив выводы в разделах 2, 4 акта проверки.

Так, ответчик полагает, что рассматриваемые дотации выделялись для компенсации связанных с ростом цен на мазут и уголь затрат, возникших исключительно в 2018-2019 годах соответственно, что, как следствие, привело к выводам об отсутствии документального подтверждения затрат, относящихся к соответствующему временному периоду.

Между тем, вопреки указанному утверждению о временной направленности рассматриваемого датирования, в пункте 1.2 соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 под целями дотации понимается обеспечение расходов бюджета Мурманской области на компенсацию затрат организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с ростом цен на мазут и уголь, без какой-либо взаимосвязи временного возникновения этих затрат. Идентичная формулировка целей дотации содержится также в пункте 1.2 соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501.

Кроме того, приведённые цели согласуются с вышеупомянутыми основополагающими актами спорного датирования – распоряжениями Правительства Российской Федерации от 02.07.2019 № 1422-р, от 01.12.2018    № 2654-р и поручениями Председателя Правительства Российской Федерации от 16.05.2019 № ДМ-П9-3953р, от 15.11.2018 № ДМ-П9-7957р.

То обстоятельство, что при рассмотрении настоящего дела Минфин РФ поддерживает позицию Казначейства по Новосибирской области и на что, в свою очередь, ссылается ответчик, не может быть учтено судом, поскольку противоречит как целям датирования, изложенным в пункте 1.2 спорных соглашений, так и заданной Правительством Российской Федерации направленности.

В соответствии со статьёй 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утверждёнными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (подпункт 1 пункта 1).

При этом в пункте 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Поскольку Министерством ЖКХ спорные дотации были направлены в соответствии с целями пункта 1.2 соглашений от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145 и от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501, а именно, на возмещение теплоснабжающим организациям Мурманской области связанных с ростом цен на мазут и уголь затрат независимо от времени их возникновения, то правовых и фактических оснований считать, что первым допущено именно нецелевое расходование бюджетных средств не имеется.

Не нашли своего подтверждения и выводы проверяющих об отсутствии документального подтверждения спорных затрат на том основании, что использование бюджетных средств не по целевому назначению не имело место, а равно по причине того, что в материалы настоящего дела теплоснабжающими организациями, будучи привлечёнными к его рассмотрению в качестве третьих лиц, представлены документы о произведённых затратах (л.д.57-185 т.16; тома 17-28; л.д.1-139 т.29).

По причине несостоятельности нельзя принять также выводы Казначейства по Новосибирской области о недоказанности заявителем роста цен на мазут и уголь, поскольку спорное датирование уже состоялось по причине такого роста, а бремя опровергнуть, в том числе позицию Минфина РФ и Правительства Российской Федерации, об отсутствии такого неблагоприятного колебания цен возложена именно на Казначейство по Новосибирской области в порядке части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, в силу которых обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Кроме того, суд считает, что Казначейство по Новосибирской области, проверив исполнение соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501, вышло за пределы предмета проверки, под которым, как приведено судом выше, понимается проверка исполнения соглашения от 12.07.2019 № 01-01-06/06-145, правильности определения объёма потребности по возмещению выпадающих доходов (то есть сколько надо было просить), расчёта и образования межтарифной разницы при субсидировании недополученных доходов в связи с оказанием услуг населению, соответствующей просроченной кредиторской задолженности, то есть не касалось соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).

Согласно пунктам 1, 2 статьи 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование. Под проверкой в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной отчётности, бухгалтерской (финансовой) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период.

Таким образом, Казначейство по Новосибирской области, проверив обоснованность исполнения соглашения от 21.12.2018 № 01-01-06/06-501, превысило свои контрольные полномочия в рамках проверки деятельности Министерства ЖКХ, нарушив, тем самым, нормы бюджетного законодательства, а равно приказ от 29.11.2019 № 1153 о назначении внеплановой выездной проверки последнего.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что пункты 2, 3 оспариваемого представления не основаны на законе и фактических обстоятельствах.

Суд также считает не основанными на законе и фактических обстоятельствах пункты 4, 5 оспариваемого представления, согласно которым Министерству ЖКХ вменено отсутствие контроля за соблюдением целей субсидирования по вышерассмотренным соглашениям 2018-2019 годов.

Так, ответчиком не учтено, что в пункте 1 статьи 269.2 БК РФ закреплены полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и которыми являются:

– контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учёту и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчётности государственных (муниципальных) учреждений;

– контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

– контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключённых в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, условий договоров (соглашений), заключённых в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

– контроль за достоверностью отчётов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчётов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчётов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчётов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

– контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Тем самым, органы казначейства не вправе проверять реализацию контрольных полномочий участниками бюджетного процесса, в данном случае главным распорядителем бюджетных средств (дотаций) – Министерством ЖКХ, а равно на том основании, что Казначейство по Новосибирской области не является надзорным по отношению к Министерству ЖКХ органом, а потому не вправе требовать реализации им властных полномочий.

Кроме того, по мнению суда, рассматриваемые пункты представления незаконны и по другим основаниям как правового, так и фактического характера.

В частности, согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6-8.1 указанной статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В рамках последней отсылочной нормы Постановлением Правительства Мурманской области от 16.07.2019 № 325-ПП утверждены и действуют в настоящее время Правила предоставления субсидии теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) (далее – Правила № 325-ПП), пунктом 1 раздела II которых определены условия предоставления субсидии, где для получения субсидии получатель субсидии представляет в Министерство ЖКХ следующие документы: заявление о предоставлении субсидии за период по установленной форме; выписку из Единого государственного реестра юридических лиц (или копия), заверенную получателем субсидии в установленном порядке; справку об отсутствии получения денежных средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами на цели, указанные в пункте 3 раздела I названных Правил, по установленной форме; согласие получателя субсидии на осуществление Министерством ЖКХ и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидии; документ, подтверждающий полномочия лица, подписавшего направляемые документы, заверенный получателем субсидии в установленном порядке; справку о том, что получатель субсидии не находится в процессе ликвидации, банкротства и ограничения на осуществление хозяйственной деятельности.

Согласно пункту 4 раздела II данных Правил Министерство ЖКХ не позднее 10 дней со дня окончания приёма документов осуществляет рассмотрение на предмет полноты представленных документов в соответствии с пунктом 1 раздела II этих же Правил и при наличии лимитов бюджетных ассигнований на предоставление субсидии принимает решение в форме приказа о предоставлении субсидии с учётом положений пункта 6 названного раздела рассматриваемых Правил.

Схожие положения были предусмотрены пунктами 1, 4 раздела II ранее действовавших Правил предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам, утверждённых Постановлением Правительства Мурманской области от 24.12.2018 № 615-ПП (далее – Правила № 615-ПП).

При испрашивании спорной субсидии в 2018-2019 годах в Министерство ЖКХ теплоснабжающими организациями были представлены документы в соответствии с предусмотренным вышеприведёнными правилами перечнем, что, в свою очередь, документально подтверждено последними в рамках настоящего дела (л.д.35-142 т.6; тома 7-10; л.д.1-15 т.11; л.д.61-150 т.31; тома 32-40; л.д.1-41 т.41). Оснований для отказа в предоставлении испрашиваемой соответствующей теплоснабжающей организацией субсидии у Министерства ЖКХ не имелось, а равно не установлено Казначейством по Новосибирской области.

При этом нельзя согласиться с доводами ответчика и Федерального казначейства о недопустимости применения некоторых положений Правил   №№ 325-ПП, 615-ПП по причине их несоответствия федеральному законодательству.

Согласно частям 2, 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Правила №№ 325-ПП, 615-ПП имеют официальную публикацию, так как были размещены в электронном бюллетене Правительства Мурманской области http://www.gov-murman.ru соответственно 17.07.2019 и 26.12.2018, а также на интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 22.07.2019 и 27.12.2018, следовательно, являются нормативно легализованными актами.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 20, части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований. С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Рассматриваемые нормативные правовые акты Мурманской области на предмет их противоречия федеральному законодательству никто не оспаривал, являются действующими, а потому обязательными для применения как органами казначейства, так и иными лицами.

На такой подход указывает также пункт 6 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причинённого государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами».

Тем самым, Казначейство по Новосибирской области не вправе было вменять Министерству ЖКХ отсутствие контроля за обоснованностью субсидирования как в силу закона (превышение полномочий), так и в силу фактических обстоятельств (контроль был).

Пунктом 6 рассматриваемого представления Министерству ЖКХ вменено отражение в бюджетном учёте отчётов о расходовании средств субсидии 08.11.2019 АО «Мончетеплосеть» на сумму 225.787,38 руб. и 01.10.2019 муниципального унитарного предприятия «Оленегорские тепловые сети» муниципального образования город Оленегорск с подведомственной территорией Мурманской области (ныне – АО «ОТС») на сумму      59.257.162,95 руб. (л.д.59, 60 т.31), тогда как следовало было их учесть не позднее 31.08.2019 и 30.09.2019.

В подпункте 5 пункта 1 статьи 162 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств ведёт бюджетный учёт (обеспечивает ведение бюджетного учёта).

Согласно пункту 2 статьи 264.1 БК РФ бюджетный учёт представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

В соответствии с частью 3 статьи 9, частью 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» первичный учётный документ должен быть составлен при совершении факта хозяйственной жизни, а если это не представляется возможным – непосредственно после его окончания. Бухгалтерская (финансовая) отчётность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчётную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчётный период, необходимое пользователям этой отчётности для принятия экономических решений.

Из части 4 статьи 15 указанного Федерального закона следует, что отчётным периодом для промежуточной бухгалтерской (финансовой) отчётности является период с 1 января по отчётную дату периода, за который составляется промежуточная бухгалтерская (финансовая) отчётность, включительно, а датой, на которую составляется бухгалтерская (финансовая) отчётность (отчётной датой), является последний календарный день отчётного периода, за исключением случаев реорганизации и ликвидации юридического лица (часть 6 статьи 15 этого же Федерального закона).

Применительно к настоящему делу вышеназванные отчёты в Министерство ЖКХ были представлены АО «Мончетеплосеть» 01.08.2019 и АО «ОТС» 27.09.2019, следовательно, эти отчёты подлежали бюджетному учёту до 31.08.2019 и 30.09.2019 соответственно, то есть в составе отчётности за 9 месяцев 2019 года, тогда как фактически данные отчёты были учтены Министерством ЖКХ соответственно 08.11.2019 и 01.10.2019.

Данные обстоятельства заявителем не отрицаются, однако он полагает, что приведённое искажение сведений бюджетного учёта не повлекли каких-либо негативных последствий, так как несвоевременный учёт состоялся в пределах отчётного периода, под которым в части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» понимается календарный год – с 1 января по 31 декабря включительно.

Между тем, заявителем не учтено, что отсутствие последствий при наличии самого факта искажения сведений по причине несвоевременного их отражения в данном случае не имеет правового значения, поскольку само бюджетное нарушение имело место.

Каких-либо иных доводов и документов, опровергающих выводы проверяющих по эпизоду несвоевременного бюджетного учёта, заявителем не представлено, напротив, сам факт нарушения им не отрицается, следовательно, пункт 6 оспариваемого представления соответствует закону и фактическим обстоятельствам.

Подводя итог вышеизложенному, пункты 1-5 представления Казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984 противоречат БК РФ и Правилам №№ 325-ПП, 615-ПП, а потому подлежат признанию незаконными, тогда как пункт 6 этого же представления является законным и обоснованным, следовательно, заявление Министерства ЖКХ в этой части не подлежит удовлетворению.

Заявитель также просит признать незаконным акт проверки б/н от 26.12.2019.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Применительно к настоящему спору оспариваемый по настоящему делу акт, несмотря на наличие в нём указаний на обстоятельства, установленные в ходе проверки, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на Министерство ЖКХ каких-либо обязанностей, не содержит властных предписаний и не является обязательным для исполнения Министерством ЖКХ. Рассматриваемый документ не является тем актом государственного органа, который порождает гражданские права и обязанности для сторон, он не нарушает права и законные интересы Министерства ЖКХ, в связи с чем не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьёй 29 АПК РФ.

Напротив, следует отметить, что правовым последствием оспариваемого акта явилось вышерассмотренное судом представление Казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2984, а не акт как таковой.

С учётом изложенного, суд приходит к выводу о справедливости доводов ответчика, что оспариваемый акт не отвечает требованиям, предъявляемым к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде, следовательно, такой акт не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, а равно в любом другом суде, то есть вовсе не может быть оспорен в судебном порядке.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 названного Кодекса, а именно, применительно к настоящему делу заявление не подлежит рассмотрению в судах.

При таких обстоятельствах производство по настоящему делу в данной части подлежит прекращению.

Поскольку заявитель и ответчик в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, то данная госпошлина в порядке части 3 статьи 110 АПК РФ не подлежит распределению.

На основании изложенного и руководствуясь 167-170, 176, 180, 181, 197, 200, 201, пунктом 1 части 1 статьи 127.1, пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

заявление удовлетворить частично.

Признать незаконными пункты 1, 2, 3, 4, 5 представления Управления Федерального казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020                  № 51-20-11/10-2984 как несоответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации, Постановлению Правительства Мурманской области от 16.07.2019 № 325-ПП «О Правилах предоставления субсидии теплоснабжающим организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь)», Постановлению Правительства Мурманской области от 24.12.2018 № 615-ПП «О Правилах предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам».

Обязать Управление Федерального казначейства по Новосибирской области устранить нарушения прав и законных интересов Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области.

В части признания незаконным пункта 6 представления Управления Федерального казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020                  № 51-20-11/10-2984 в удовлетворении заявления отказать.

В части признания незаконным акта Управления Федерального казначейства по Новосибирской области б/н от 26.12.2019 производство по делу прекратить.

Решение в части признания решения (представления) государственного органа незаконным подлежит немедленному исполнению, но в целом может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья                                                                                          С.Б.Варфоломеев