АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  НОВОСИБИРСКОЙ  ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

                                        

Р  Е Ш  Е  Н  И  Е

ДЕЛО № А45-25274/2019

г. Новосибирск

26 декабря 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 19 декабря 2019 года

Полный текст решения изготовлен 26 декабря 2019 года

         Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи  Рубекиной И.А., при ведении протокола  судебного заседания помощником судьи Коряковцевой А.В., рассмотрев в  судебном заседании дело по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска, г. Новосибирск

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск

третьи лица: ООО «ТСП-Сиб»; ООО «БРИЗ»; ООО «Эргоном Строй; ООО «МК-ТОР»; ООО «Веселый Кондитер»; ООО Консультационно-правовой центр «Защита»; ООО «Мария-Pa»; ООО «Мега»; ООО «ГАПП-9»; ЗАО «СД Альфа Капитал» ; ООО «Управляющая компания «Северный ключ» «Европейский» ООО «ТехноДизайн»; ФИО1; ФИО2,; ФИО3,, прокуратура города Новосибирска; Прокуратура Новосибирской области; Мэрия города Новосибирска; Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Новосибирской области, 

о признании недействительным предупреждения № 054/01/15-1050/2019 от 03.06.2019

при участии представителей сторон:

заявителя – ФИО4, доверенность от 24.10.2018, паспорт; ФИО5, доверенность № 31/Д-77 от 06.12.2018, паспорт

заинтересованного лица - ФИО6  по доверенности № СГ/18 от 09.01.2019, удостоверение 

третьих лиц: 

ООО «ТСП-Сиб» - ФИО7 по доверенности № 16 от 17.01.2019,  удостоверение адвоката; ООО «БРИЗ» - не явился,  извещен;ООО «Эргоном Строй» -не явился, извещен;ООО «МК-ТОР» - не явился, извещен;ООО «Веселый Кондитер» - не явился, извещен; ООО Консультационно-правовой центр «Защита» - не явился, извещен; ООО «Мария-Pa» - ФИО8, по доверенности от 01.01.2019, паспорт; ФИО9 по доверенности от 01.08.2018, паспорт;ООО «Мега» -ФИО10, доверенность от 02.10.2019, паспорт ООО «ГАПП-9» - не явился, извещен;ЗАО «СД Альфа Капитал» - ФИО11, по доверенности от 12.11.2018, паспорт;ООО «Управляющая компания «Северный ключ» - не явился, извещен; ООО «Европейский» - не явился, извещен; ООО «ТехноДизайн» - не явился, извещен; ФИО1 - ФИО1, лично, паспорт;ФИО2 - не явился, извещен;ФИО3 - не явился, извещен; Прокуратуры города Новосибирска - ФИО13, по доверенности от 24.09.2019, удостоверение; Прокуратуры Новосибирской области – ФИО14, по доверенности от 16.04.2019, удостоверение;

Мэрии города Новосибирска – ФИО4, по доверенности от 29.10.2018 № 01/40/05851, удостоверение, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Новосибирской области - ФИО15, по доверенности № 11 от 19.04.2018, паспорт, обозревался оригинал диплома № 531 от 27.08.2001

                                                          установил:

 департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска (далее – заявитель, департамент)  обратился в Арбитражный суд Новосибирской области  с заявлением  к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Новосибирское УФАС России) о признании недействительным предупреждения  № 054/01/15-1050/2019 от 03.06.2019 (далее - предупреждение), которым установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

Представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям,  изложенным в заявлении, дополнительных пояснениях.

Представитель заинтересованного лица заявленные требования не признал, поддержал доводы, изложенные в отзыве, дополнении к отзыву.

        Представитель ООО «ТСП-Сиб» ООО «Мария-Pa» ,ООО «Мега» ЗАО «СД Альфа Капитал» ФИО1 поддержали позицию заявителя и доводы, изложенные в отзыве. Представитель Прокуратуры города Новосибирска, Прокуратуры Новосибирской области поддержал позицию заинтересованного лица, по основаниям, изложенным в отзыве. Представитель мэрии города Новосибирска поддержал позицию заявителя. Представитель Управления Федеральной службы государственной представил пояснения.

        Как следует из материалов дела,  прокуратурой города Новосибирска проведена проверка исполнения мэрией города земельного законодательства, по результатам которой выявлены нарушения, выразившиеся в незаконной практике применения к заключенным после 01.03.2015 договорам аренды земельных участков положений п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса РФ.

В связи с выявленными нарушениями прокуратурой города  Новосибирска 26.02.2019 мэру  внесено представление, а также направлено заявление о нарушении антимонопольного законодательства в Новосибирское УФАС России   в порядке ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» направлено заявление о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с обращением  прокуратуры города Новосибирска, , указывающим на совершение Департаментом действий, ограничивающих конкуренцию, выразившихся в незаконном продлении договоров аренды земельных участков с хозяйствующими субъектами, сроки которых истекли после 01.03.2015,  на основании п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации в отсутствие конкурентных процедур, предусмотренных ч. 1 ст.39.6, ч. 15 ст. 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации , Новосибирским УФАС  России   вынесено предупреждение  № 054/01/15-1050/2019  о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 03.06.2019 ,

Согласно предупреждения Новосибирское УФАС   предупредило о  необходимости   прекращения указанных  в предупреждении действий(бездействия) путем осуществления  действий, направленных на расторжение договоров аренды земельных участков: от 20.03.2015 № 120658р. от 16.05.2015 № 120686р, от 07.05.2015 № 120731р, от 21.05.2015 № 121162р. от 21.05.2015 № 121320р, от 23.06.2015 № 121305р. от 25.06.2015 121382р. от 09.07.2015 № 121355р. от 29.06.2015 № 121368р. от 09.07.2015 № 121389р. от 09.07.2015 № 121514р. от 13.07.2015 № 121572р. от 14.09.2015 № 121765р. от 26.10.2015 № 122253р. от 24.02.2016 № 123511р. от 29.09.2017 № 128261р. от 26.02.2018 № 130672р, в срок до 03.07.2019,указав на необходимость  сообщения о выполнении предупреждения   в течение трех дней со дня окончания  срока, установленного для  его выполнения.

Считая  предупреждение незаконным и нарушающим права ,Департамент обратился в суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле ,суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственного органа, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Под ненормативным актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде, следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Ненормативным актом, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса РФ может быть признан судом недействительным, является документ индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения лицом, в отношении которого он вынесен.

Антимонопольное законодательство, согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона.

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»( далее- Закона о защите конкуренции  )  определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции ).

Настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции   под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

К основным функциям антимонопольного органа в соответствии со ст. 22 Закона о защите конкуренции    относятся обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В  соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции   федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Данный запрет распространяется на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. При этом, под диспозицию ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» подпадают любые решения и действия органа местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, условием отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» считается влияние этих отношений на конкуренцию.

Согласно положениям части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Таким образом, выдача предупреждения № 054/01/15-1050/2019 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 03.06.2019, которые выражены в действии (бездействие) Департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска по предоставлению земельных участков без обязательных конкурентных процедур, осуществлена Новосибирским УФАС России в рамках полномочий, предусмотренных действующим законодательством.

Согласно ст. 2 Федерального закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 27 Устава города Новосибирска, принятым решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 № 616, структуру органов местного самоуправления города Новосибирска составляют, в том числе местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования города Новосибирска - мэрия города Новосибирска.

Мэрия города Новосибирска является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования города Новосибирска, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Новосибирска федеральными законами и законами Новосибирской области (ч. 1 ст. 40 Устава города Новосибирска).

В структуру мэрии города Новосибирска входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) мэрии города Новосибирска (ч. 2 ст. 41 Устава города Новосибирска).

В силу п. 1.1 Положения о департаменте земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, утвержденного Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 09.10.2007 № 708 «О департаменте земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска» (далее - Положение) департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска (далее по тексту - департамент) является структурным подразделением (отраслевым органом) мэрии города Новосибирска (далее по тексту - мэрия).

         Департамент от имени мэрии осуществляет полномочия мэрии в сфере земельных и имущественных отношений на территории города Новосибирска.

Департамент является юридическим лицом, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1.3 Положения).

Одной из основных задач департамента, согласно п. 2.2 Положения, является владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности города Новосибирска (за исключением жилищного фонда, водных объектов, лесных участков, резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера), в том числе земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, расположенными на территории города Новосибирска, государственная собственность на которые не разграничена (далее по тексту - муниципальное имущество).

При этом департамент осуществляет: подготовку, заключение, изменение и расторжение договоров в пределах компетенции (п.3.20 Положения); контроль за соблюдением арендаторами, ссудополучателями и иными правообладателями муниципального имущества условий договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования, в пределах компетенции департамента (п. 3.21 Положения); заключение в отношении земельных участков договоров купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования, соглашений об установлении сервитутов, о перераспределении земель и (или) земельных участков (п. 3.24 Положения); и иные функции, указанные в разделе 3 Положения, при этом, также на основании п. 3.51 Положения осуществляет представление интересов муниципального образования города Новосибирска, мэрии и департамента в судебных, правоохранительных, контролирующих и иных органах и организациях по вопросам, входящим в компетенцию департамента.

Таким образом, Департамент земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска является отраслевым органом органа местного самоуправления города Новосибирска, в связи с чем  ему правомерно  направлено предупреждение.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Следовательно, действия (бездействия), а также акты принимаемые Департаментом земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска подлежат оценке на соблюдение ст. 15 Закона  о конкуренции №135-ФЗ.

Суд не принимает доводы департамента о том, что   наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях департамента не могут быть достаточным основанием для признания его нарушившим требования ст. 15 Закона о защите конкуренции, исходя из следующего.

Достаточным основанием для выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, по правилам ст. 391 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» является обнаружение признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции   признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации торги представляют собой особый способ заключения договора, при котором договор заключается с лицом, предложившим наиболее высокую цену или лучшие условия исполнения договора. При этом процедура проведения торгов основана на состязательности хозяйствующих субъектов.

В свою очередь, непроведение торгов лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право доступа к земельному ресурсу, что приводит к ограничению конкуренции.

Президиум ВАС РФ в постановлении от 05.04.2011 № 14686/10 по делу № А13-10558/2008 указал, что в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Действия органа власти, связанные с заключением договора о передаче прав владения и (или) пользования земельным участком, находящимся в государственной (муниципальной) собственности, вне торговых процедур содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, так как ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Довод заявителя о необходимости установления продуктовых и географических границ рынка, состава участников, анализа состояния конкуренции на стадии выдачи предупреждения не основан на нормах действующего законодательства. Так, проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденное Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке», не является обязательным условием, соблюдение которого допускает выдачу предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с ч. 4 ст. ст. 391 Закона о конкуренции №135-ФЗ конкуренции» предупреждение должно содержать:

1)выводы о наличии оснований для его выдачи;

2)нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3)перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно ч. 5.1 ст. 45 Закона о защите конкуренции   при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, анализ состояния конкуренции проводится антимонопольным органом только после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства до вынесения соответствующего решения по результатам его рассмотрения.

Согласно Обзору по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденному Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

 Предупреждение Новосибирского УФАС России № 054/01/15-1050/2019 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 03.06.2019г., вынесено в рамках компетенции антимонопольного органа, основано на нормах действующего законодательства и содержит в себе исполнимые требования о совершении действий, направленных на расторжение договоров аренды земельных участков.

 Доводы  заявителя  о том, что   продление договоров аренды земельных участков осуществлено  Департаментом   земельных   и   имущественных   отношений   мэрии   г. Новосибирска в силу прямого указания закона - ст.621 ГК РФ, которой предусмотрено возобновление договора аренды на неопределенный срок  признаются  несостоятельными ввиду  следующего.

Мэрией г. Новосибирска были заключены договоры аренды земельных участков на территории г. Новосибирска без проведения торгов: от 20.03.2015 № 120658р сроком действия до 20.03.2018г. от 07.05.2015 № 120731р сроком действия до 07.05.2018г.; от 26.10.2015 № 122253р сроком действия до 20.10.2018г. от 16.05.2015 №120686р сроком действия до 16.05.2018г. от 13.07.2015 №121572р сроком действия до 13.07.2018г. ;от 14.09.2015 № 121765р сроком действия до 14.09.2018г.;от 09.07.2015 №121355р сроком действия до 09.07.2018г.; от 29.09.2017 №128261р заключен на неопределенный срок; от 24.02.2016 №123511р сроком действия до 22.08.2016г. ;от 21.05.2015 № 121162р сроком действия до 21.05.2018г.; от 26.02.2018 №130672р заключен на неопределенный срок; от 21.05.2015№ 121320р сроком действия до 21.05.2018г.); от 23.06.2015 №121305р сроком действия до 23.06.2018г. от 09.07.2015 №121514р сроком действия до 09.07.2018г; от 09.07.2015 №121389р сроком действия до 09.07.2018г.;

- от 05.06.2015 №121368р сроком действия до 05.06.2018г. ;от 25.06.2015 №121382р  сроком действия до 25.06.2018г. .

Перечисленные договоры аренды государственного или муниципального имущества продлены на неопределенный срок без проведения конкурентных процедур.

Правовым обоснованием действий договоров аренды на неопределенный срок  Департамент земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска считает ч. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок (статья 610).

Согласно правилам ч. 1 ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации договор аренды заключается на срок, определенный договором.

Согласно ч. 3 ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.

Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на установленный в ч. 8 ст. 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации срок.

Согласно части 1 статьи 39.6 Земельного  кодекса РФ(далее - ЗК РФ), вступившей в силу с 01.03.2015, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи.

Граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 39.6 ЗК РФ, и при наличии в совокупности условий, перечисленных в части 4 указанной статьи.

Частью 15 статьи 39.8 ЗК РФ закреплено, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Таким образом, с 01.03.2015  действует общий порядок заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после истечения срока действия предыдущего договора аренды только на торгах, проводимых в форме аукциона.

Положение ч. 15 ст. 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, исключающие преимущественное право на заключение договора аренды земельного участка, является специальной нормой по отношению к ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, и могла применяется к договорам, заключенным после вступления в силу норм Земельного кодекса Российской Федерации об обязательности проведения торгов.

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает прямой запрет на применение ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации при продление договора аренды земельного участка без проведения торгов.

Случаи, при которых допускается заключение нового договора аренды без проведения торгов, предусмотрены пунктом 3 статьи 39.6 ЗК РФ, а условия реализации такого права - пунктом 4 этой статьи.

Не может быть продлен на неопределенный срок договор аренды недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью, если законодатель ограничил возможность продления (заключения) договоров аренды указанного имущества на новый срок без проведения публичных процедур (определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.09.2017 N 306-КГ17-4881).

По истечении срока, определенного в договоре аренды земельного участка, такое соглашение прекращает свое действие. В связи с чем, положения ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации о наличии преимущественного права арендатора на заключение договора аренды на новый срок не применяются с 01.03.2015г., в том числе положения указанной статьи Гражданского кодекса Российской Федерации в части возобновления договора аренды земельного участка на тех же условиях на неопределенный срок, в случае отсутствия возражений со стороны арендодателя.

Из материалов дела установлено, что договоры аренды  земельных участков  фактически были  продлены  на неопределенный срок без проведения торгов (аукциона). Департамент меры по возврату земельного участка после окончания срока действия договоров  не предпринимал. 

Предоставление хозяйствующему субъекту земельного участка по истечении срока действия ранее заключенного договора аренды без проведения аукциона и без соблюдения порядка предоставления государственной преференции содержит признаки нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы  заявителя, мэрии, третьих лиц, являющихся арендаторами, со ссылкой на статьи 422, 621 ГК РФ отклонены судом, анализ состояния конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности является одним из полномочий антимонопольного органа, в связи с чем не может быть принят во внимание довод департамента о вмешательстве антимонопольного органа в договорные отношения с хозяйствующим субъектом.

Новосибирским УФАС России установлено и материалами дела подтверждается, что вышеуказанные договоры аренды земельного участка муниципальной собственности заключены после 01.05.2015. а, значит, после внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, а именно в нарушение ч. 1 ст. 39.6 Российской Федерации, когда договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Доказательств наличия законных оснований предоставления в аренду вышеперечисленных земельных участков по договорам без проведения торгов не имеется.

Таким образом, Департамент земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска создал преимущественные условия по отношению к хозяйствующим субъектам, с которыми были заключены вышеперечисленные договоры аренды земельных участков без проведения конкурентных процедур, что указывает на наличие признаков ограничения конкуренции.

Таким образом, в действиях (бездействии) Департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, выразившихся в предоставлении земельного участка хозяйствующему субъекту без проведения конкурентных процедур путем возобновления договора аренды на неопределенный срок, усматриваются признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Судом не принимается довод департамента об отсутствии надлежащей квалификации нарушения, в связи с не указанием конкретного пункта ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», исходя из следующего.

Перечень действий, которые ведут к ограничению конкуренции, в отношении которых установлен запрет в ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются любые действия органа местного самоуправления, которые приводят либо могут привести к ограничению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Таким образом, указанный  закон  допускает квалификацию действий по ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» без указания конкретного пункта.

Кроме того, содержание ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» определяет ответственность за нарушения, которые могут быть совершены в различных областях непосредственной деятельности субъектов ответственности данной статьи. При этом, запрет касается актов (действий), влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

Представленные    ЗАО    «СД    Альфа    Капитал»    доказательства    об использовании земельного участка с кадастровым номером 54:35:073035:12 с 2007 года не исключают наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства,  договоры аренды заключены с ЗАО «СД Альфа Капитал» и до 01.03.2015г. (дата вступления в силу изменений в Земельный кодекс Российской Федерации), а по истечению срока действия земельные участки не были возвращены, а соглашения возобновлены 30.03.2017г.. 22.05.2017г. на неопределенный срок. Также доводы  третьих лиц, являвшихся арендаторами земельных участков со ссылкой на ст.621,610 ГК РФ не принимаются судом  поскольку  не основаны на нормах ч. 1 ст.39.6, ч. 15 ст. 39.8 ЗК РФ.  не исключают наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и  возможности выдачи предупреждения.

В данном случае в силу принятия Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» положения Земельного кодекса Российской Федерации являются специальными и имеют приоритет перед общими нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, значит, положения статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации после 01.03.2015 не могут применяться в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как ч. 15 ст. 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, исключается преимущественное право арендатора на заключение договора аренды земельного участка на новый срок, так как предусматривается заключение такого договора только по результатам аукциона.

Не может быть продлен на неопределенный срок договор аренды недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью, если законодатель ограничил возможность продления (заключения) договоров аренды указанного имущества на новый срок без проведения публичных процедур. Поскольку арендатор земельного участка не имеет права на заключение нового договора аренды без проведения торгов, в связи с чем земельный участок, являющийся предметом такого договора аренды, может быть предоставлен заинтересованному в нем лицу по истечении срока действия договора аренды только на торгах.

Предоставление хозяйствующему субъекту муниципального имущества вне обязательных торгов, создает преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц.

В соответствии с п. 14 ст. 1 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ) п.3 ст. 22 ЗК РФ, предусматривающий преимущественное право на заключение нового договора аренды без торгов, утратил силу с 01.03.2015.

В статье 34 Закона № 171-ФЗ содержаться переходные положения, для тех, кто начал процедуру получения публичного земельного участка в аренду до 01.03.2015. В частности, пунктом 1 названной статьи предусмотрено, что до 01.03.2018 земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду в соответствии со статьями 31 и 32 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Закона) на основании заявления без проведения торгов, если предоставление такого земельного участка лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, принятым до 01.03.2015, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

Случай, когда лицо, получившее право аренды до 01.03.2015, пожелает заключить договор аренды на новый срок по старым правилам (п.З ст. 22 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015), в переходных положениях отсутствует. Поскольку Закон № 171-ФЗ не содержит указания на применение к договорам аренды земельных участков, заключенным до вступления его в силу, прежних положений законодательства, то распространение на правоотношения по продлению договора аренды положений п. 3 ст. 22 ЗК РФ в прежней редакции исключено.

Согласно пункту 15 статьи 39.8 ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, с 01.03.2015 не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

С 01.03.2015  юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ.

Условия реализации такого права предусмотрены п. 4 ст. 39.6 ЗК РФ.

Предусмотренные п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ иные основания для предоставления земельных участок на новый срок в отсутствие конкурентных процедур могут быть у арендаторов земельных участков. Эти обстоятельства должны быть проверены мэрией г. Новосибирска в каждом конкретном случае.

Вместе с тем, наличие у кого-либо из арендаторов земельных участков иных оснований для заключения договоров аренды на новый срок не означает правомерность продления ранее заключенных договоров аренды земельных участков, срок которых истек после 01.03.2015, на неопределенный срок в порядке п. 2 ст. 621 ГК РФ.

Действительно, частью 2 статьи 621 ГК РФ предусмотрено, что если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок (статья 610 ГК РФ).

Вместе с тем, согласно пункту 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Таким образом, в отношении правоотношений по аренде земельных участков нормы ЗК РФ являются специальными относительно норм гражданского законодательства и соответственно имеют приоритет в их применении.

Заинтересованным лицом в связи с наличием в действиях/бездействии Департамента признаков нарушения Закона о защите конкуренции в связи с предоставлением земельных участков в нарушение пункта 3 статьи 39.6 и пункта 15 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, выдано при наличии на то правовых оснований.

Предписываемое оспариваемым предупреждением действие отвечает целям антимонопольного реагирования и не выходит за пределы мер, необходимых для прекращения действия (бездействия), которое содержит признаки нарушения Закона о защите конкуренции. Предупреждение направлено на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие в результате незаконного бездействия Департамента.

Следовательно, выданное антимонопольным органом предупреждение является законным и обоснованным.

При указанных выше обстоятельствах, суд в соответствии со ст. ст.65, 71, 198, 201 АПК РФ  пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для  удовлетворения требований заявителя.

Арбитражный суд разъясняет лицам, участвующим в деле, что настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» в соответствии со статьей 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь  статьями   110, 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

                                              РЕШИЛ:

   В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд (г. Томск).

Решение может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу, в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (г. Тюмень) при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Новосибирской области. 

Судья

И.А. Рубекина