ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8 (8692) 54-62-49, факс 8 (8692) 54-74-95

http://21aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-2212/2017

03 октября 2017  года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена  26 сентября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объёме  03 октября 2017 года.

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Вахитова Р.С., судей Гонтаря В.И., Оликовой Л.Н., при ведении протокола помощником судьи Потемкиной А.И., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Крым и городу Севастополю  на решение Арбитражного суда Республики Крым от 20.06.2017 по делу № А83-2212/2017 (судья Осоченко И.К.), принятое по результатам рассмотрения

заявления Государственного комитета ветеринарии Республики Крым

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Крым и городу Севастополю

о признании незаконным и отмене постановления

 

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Крым и городу Севастополю  – представитель ФИО1 по доверенности  от 26.07.2017 № УФС-30/Д;

от  Государственного комитета ветеринарии Республики Крым – представитель ФИО2 по доверенности от 26.01.2017 № 05-35/2-803, 

 

установил:

Государственный комитет ветеринарии Республики Крым обратился (далее – Комитет) в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Крым и городу Севастополю (далее – Управление), в котором просил  признать незаконным и отменить постановление Управления от 22.02.2017 № 07-25/01 о привлечении Комитета к административной ответственности по  части 8 ст. 19.5              КоАП РФ и назначении ему  наказание в виде административного штрафа в размере 200 000,00 руб.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20.06.2017 заявление удовлетворено. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание Управления является неисполнимым ввиду его неопределенности и неконкретности, а потому отсутствует вина заявителя. Также суд указал, что Управлением при рассмотрении дела об административном правонарушении были допущены грубые нарушения, которые не могут быть устранены. Кроме того суд установил, что Законом «О ветеринарии» Управление не наделено правом привлекать к административной ответственности  органы власти субъекта Российской Федерации, а также Управление  не имеет полномочий  по осуществлению государственного ветеринарного надзора на территории Республики Крым.

Не согласившись с данным судебным актом, Управление обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении заявления  Комитета. В обоснование апелляционной жалобы административный орган указывает, что  протокол об административном правонарушении был составлен в присутствие представителей Комитета, однако те отказались от его подписания, о чем имеется отметка в самом протоколе. Все, поданные Комитетом ходатайства, были рассмотрены при вынесении Управлением определения от 20.02.2017, доводам о прекращении производства по делу была дана оценка при  вынесении оспариваемого постановления.  При этом апеллянт полагает, что оспариваемое постановление вынесено Управлением в пределах его полномочий, а предписание, за неисполнение которого Комитет привлечен к ответственности, было исполнимым и конкретным.

Определением от 18.07.2017 апелляционная жалоба принята к производству Двадцать первого арбитражного апелляционного суда и назначена к рассмотрению в судебном заседании, которое в последующем отложено на 26.09.2017.

От Комитета поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором он просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы и оставить решение суда первой инстанции без изменения. 

В судебном заседании представитель Управления дал пояснения аналогичные изложенным в жалобе и просил ее удовлетворить, представитель Комитета возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции просил оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его изменения или отмены судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела, на основании Акта проверки за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии от 09.06.2017 № 07-05, заместителем Руководителя Россельхознадзора ФИО3 Комитету было выдано Предписание об устранении выявленных нарушений от 25.11.2016 № 368, срок исполнения которого истек 29.12.2016. Предписание от 25.11.2016 № 368 об устранении выявленных нарушений письмом Россельхознадзора от 29.11.2016 № ФС-НВ-2/22749 направлено для исполнения в Комитет.

Комитет письмом от 27.12.2016 № 02-30/2-10276 информировал Россельхознадзор о выполнении указанного предписания с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение.

В связи с предоставлением неполных сведений по пунктам выданного предписания, вынесенного заместителем Руководителя Россельхознадзора ФИО3 в адрес Государственного комитета ветеринарии Республики Крым, непредставлением ответа в адрес Управления Россельхознадзора по Республике Крым и городу Севастополь в установленные сроки, приказом от 25.01.2017 № 11/од Руководителя Управления в соответствии с п. 10 Приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.03.2014 № 100 «Об утверждении порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии», назначено проведение выездной внеплановой проверки.

В ходе выездной внеплановой проверки копии документов, подтверждающие исполнение предписания Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору об устранении выявленных нарушений от 25.11.2016 № 368 должностным лицам, уполномоченных на проведение поверки, представлены не были, о чем составлены акты (от 27.01.2017 относительно п. 1.1; от 30.01.2017 относительно пп. 1.2 - 14.3; от 02.02.2017 относительно пп. 14.4 - 50.14, 51.1 - 51.14; от 03.02.2017 относительно пп. 52.1 - 52.15; 53.1-73.3.).

Результаты проведения выездной внеплановой проверки исполнения Комитетом переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии зафиксированы актом проверки исполнения предписания Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 25.11.2016 № 368 об устранении выявленных нарушений № 07-20-01.

Проведенной проверкой установлено невыполнение предписания в части неисполнения следующих пунктов: 2.1, 4.1, 5.1, 8.1, 9.1, 11.1, 12.1, 17.1, 18.8, 20.5, 21.2, 21.3, 21.4, 21.5, 22.2, 22.3, 22.5, 25.1, 26.1, 26.3, 26.4, 26.5, 27.1, 28.1, 28.5, 29.1, 31.1, 32.1, 33.1, 34.1, 34.5, 35.1, 35.5, 36.1, 36.5, 37.2, 38.1, 38.4, 38.5, 39.5, 40.1, 40.4, 40.5, 41.1, 42.3, 43.1, 43.4, 43.5, 50.2, 50.3, 50.4, 50.8, 50.11, 50.12, 50.13, 50.14, 51.2, 51.4, 51.5, 51.8, 51.10, 51.11, 51.12, 51.14, 54.3, 54.4, 54.5, 54.6, 55.5, 56.1, 56.4, 56.6, 57.1, 57.4, 57.5, 58.4, 58.5, 59.4, 60.2, 60.4, 60.5, 62.4, 64.4, 64.5, 67.4, 67.5, 68.1, 68.4, 70.6, 71.3.

15.02.2017 Управлением составлен протокол  № 07-25/01 об административном правонарушении, согласно которому в действиях Комитета усматриваются признаки правонарушения, ответственность за которое установлена   частью 8 статьи 19.5       КоАП РФ.  Протокол составлен в присутствии трех представителей Комитета, которые отказались от его подписания, о чем имеются подписи двух свидетелей в данном протоколе. При этом представитель Комитета ФИО4 собственноручно указала в протоколе на несогласие с ним,  а также получила копию протокола. Также в указанном протоколе  отражено, что рассмотрение административного дела состоится 20.02.2017 в 14 часов 10 минут  и указан адрес рассмотрения.  

20.02.2017 Управлением рассмотрено административное дело и по результатам рассмотрения  объявлена резолютивная часть постановления № 07-25/01, которым Комитет признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 8 ст. 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000,00 руб. Полный текст постановления              № 07-25/01 по делу об административном правонарушении изготовлен Управлением 22.02.2017. При рассмотрении дела присутствовали представители Комитета по доверенности  – ФИО4 и ФИО2 

Не согласившись с законностью названного постановления, Комитет обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене, которое судом первой инстанции было удовлетворено.

Проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для ее удовлетворения ввиду нижеследующего.

Согласно подпункту 1 пункта 4 статьи 3.1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» (далее – Закон № 4979-1)  федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний: об устранении выявленных нарушений; о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

Частью 8 статьи 19.5 КоАП РФ установлено, что невыполнение в установленный срок законных требований лиц, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора, регионального государственного ветеринарного надзора, об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил, ветеринарных правил - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

То есть административное правонарушение, предусмотренное частью 8 ст. 19.5 КоАП РФ, выражается в форме бездействия по неисполнению в установленный срок предписаний органов федерального государственного надзора или регионального государственного ветеринарного надзора об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил или ветеринарных правил.

Неисполнение Комитетом пунктов 2.1, 4.1, 5.1, 8.1, 9.1, 11.1, 12.1, 17.1, 18.8, 20.5, 21.2, 21.3, 21.4, 21.5, 22.2, 22.3, 22.5, 25.1, 26.1, 26.3, 26.4, 26.5, 27.1, 28.1, 28.5, 29.1, 31.1, 32.1, 33.1, 34.1, 34.5, 35.1, 35.5, 36.1, 36.5, 37.2, 38.1, 38.4, 38.5, 39.5, 40.1, 40.4, 40.5, 41.1, 42.3, 43.1, 43.4, 43.5, 50.2, 50.3, 50.4, 50.8, 50.11, 50.12, 50.13, 50.14, 51.2, 51.4, 51.5, 51.8, 51.10, 51.11, 51.12, 51.14, 54.3, 54.4, 54.5, 54.6, 55.5, 56.1, 56.4, 56.6, 57.1, 57.4, 57.5, 58.4, 58.5, 59.4, 60.2, 60.4, 60.5, 62.4, 64.4, 64.5, 67.4, 67.5, 68.1, 68.4, 70.6, 71.3 предписания от 25 ноября 2016 года № 368 образует событие правонарушения, ответственность за которое установлена частью 8 ст. 19.5 КоАП РФ. Вместе с тем юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 09.07.2013 № 2423/13 по делу                 № А53-19629/2012 отметил, что исполнимость предписания наряду с его законностью является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания, по мнению Президиум ВАС РФ, следует понимать как «наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение».

То есть важным требованием, предъявляемым к предписаниям, является то, чтобы они были исполнимыми. Надзорный орган, принуждая проверяемое лицо к определенному поведению, должен ясно и недвусмысленно изложить свое требование, сформировать у исполнителя четкое представление относительно того, какие конкретно действия необходимо совершить для прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Если эти требования не соблюдены, то привлечение проверяемого лица  к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 8 ст. 19.5 КоАП РФ незаконно. Основанием для отмены и признания незаконным судом постановления о привлечении лица к ответственности по части 8 ст. 19.5 КоАП РФ в таком случае будет выступать отсутствие состава административного правонарушения (ст. 24.5 КоАП РФ), выражающееся в отсутствии вины нарушителя в неисполнении предписания.

Вместе с тем предписание Россельхознадзора от 25.11.2016 № 368 об устранении Комитетом выявленных нарушений, по мнению апелляционной коллегии, не отвечает требованиям об исполнимости предписания. 

Так в каждом пункте предписания указана общая фраза о необходимости «представить копии документов», без конкретизации того, какие именно документы должны быть представлены Комитетом во исполнение предписания. 

При этом пункты 5.4, 5.6, 5.7, 5.12 Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96, Санитарных правил СП 3.1.096-96 «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство» (утв. Госкомсанэпиднадзором РФ 31.05.1996 № 11, Минсельхозпродом РФ 18.06.1996 № 23), пункты 4.1, 5.1,  1.3.3.3, 1.3.3.4 Правил проведения дезинфекции и дезинвазии объектов государственного ветеринарного надзора» (утв. Минсельхозом РФ 15.07.2002 № 13-5-2/0525),  пункты 4.4, 5.9, 5.10 Правил по профилактике и борьбе с лейкозом крупного рогатого скота (утв. приказом Минсельхозпрода РФ от 11.05.1999 № 359), пункты 4.4.2, 4.4.4, 4.4.8, 4.4.9, 4.4.10, 4.4.13, 4.4.14, 5.2.1, 5.2.3, 5.2.4, 5.2.13, 5.3.2 Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней»(утв. Минсельхозом СССР 21.11.1980), пункты 3.4, 3.10, 3.11, 3.12, 3.13 Инструкции о мероприятиях по борьбе с ньюкаслской болезнью (псевдочумой) птиц (утв. Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 90.06.1976), нарушение которых вменено заявителю предписанием и на неисполнение которых указано в оспариваемом постановлении, указывают на необходимость совершения определённых действий по исполнению ветеринарно-санитарных требований и правил. Данные пункты не содержат в себе требований о составлении и предоставлении каких-либо документов 

Из содержания предписания не следует, что Управлением в ходе проверки устанавливался факт выполнения или невыполнения указанных выше требований и правил. При этом само предписание не обязывает Комитет совершить определённые действия во исполнение ветеринарно-санитарных требований, а лишь обязывает предоставить документы, подтверждающие выполнение таких действий.

Судебная коллегия отмечает, что в случае, если действие не было совершено, невозможно представить документы, подтверждающие совершение действия. 

С учетом изложенного выше, суд апелляционной инстанции поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что предписание от 25 ноября 2016 года № 368, за неисполнение которого заявитель был привлечен к административной ответственности по ч. 8 ст. 19.5 КоАП РФ, является неисполнимым, с учетом чего отсутствует вина заявителя в неисполнении такого предписания и, соответственно, отсутствует состав административного правонарушения по части 8 ст. 19.5 КоАП РФ.

Факт того, что ранее Комитет не оспаривал законность выданного предписания, не свидетельствует о наличии вины заявителя в невыполнении неисполнимого предписания, поскольку данное обстоятельство не отменяет обязанности суда проверить предписание, за невыполнение которого лицо привлечено к административной ответственности, на соответствие предъявляемым к нему требованиям, в том числе о его исполнимости.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Поскольку судом установлено отсутствие состава правонарушения в действиях Комитета, то оспариваемое постановление о привлечении его к административной ответственности по части 8 статьи 19.5 КоАП РФ является незаконным, а потому правомерно было отменено судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 270 АПК РФ, не допущено.

При этом суд апелляционной инстанции отклоняет довод апеллянта о том, что судом первой инстанции не разрешен вопрос о необходимости привлечения к участию в деле Россельхознадзора, что, по его мнению, является основанием для отмены решения суда первой инстанции, поскольку обжалуемое решение не затрагивает права и обязанности Россельхознадзора, доказательств обратного Управлением не представлено.

Ввиду указанного суд апелляционной инстанции не находит оснований для  отмены принятого по делу законного решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 июня 2017 года по делу                    № А83-2212/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу  - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа  в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                                                 Р.С. Вахитов

 

Судьи                                                                                                                        В.И. Гонтарь         

                                                                                                                        Л.Н. Оликова