Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А51-4501/2018

г. Владивосток

11 июня 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 июня 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Пятковой,

судей Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарями судебного заседания Д.Т. Васильевой, В.Н. Аникеевой,

рассмотрев открытом в судебном заседании апелляционную жалобу Управления образования и молодежной политики администрации Уссурийского городского округа,

апелляционное производство № 05АП-611/2019,

на решение от 19.12.2018 

судьи Ю.А. Тимофеевой

по делу № А51-4501/2018 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Управления образования и молодежной политики администрации Уссурийского городского округа (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Департаменту государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании недействительным представления от 01.12.2017 № 12/18- ВП/2017

при участии:

от Управления образования и молодежной политики администрации Уссурийского городского округа: ФИО1 по доверенности от 26.12.2018 № 19-01/25/1818 сроком действия до 31.12.2019, паспорт; ФИО2 по доверенности от 26.12.2018 № 19-01/25/1819 сроком действия до 31.12.2019, служебное удостоверение;

от Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края: ФИО3 по доверенности от 21.01.2019 сроком действия до 31.12.2019, паспорт; ФИО4 по доверенности от 26.02.2019 № 3 сроком действия до 31.12.2019, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Управление образования и молодежной политики администрации Уссурийского городского округа (далее по тексту – заявитель, Управление образования) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края (далее по тексту – Департамент, ответчик) от 01.12.2017 № 12/18-ВП/2017.

Решением от 19.12.2018 Арбитражный суд Приморского края признал недействительным представление Департамента от 01.12.2017 № 12/18-ВП/2017 в части нецелевого использования Управлением средств краевого бюджета в сумме 1 816 110 рублей на оплату труда лаборанта, как не соответствующее Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края». В удовлетворении остальной части заявления отказал.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление образования обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требований и удовлетворить требования в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель приводит доводы о том, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон № 273-ФЗ) полномочия по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами лежат на органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В части 2 статьи 3 Закона Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ  "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края" (далее - Закон № 327-КЗ) указанно, что норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда руководителей, педагогических и иных работников, предусмотренных статьей 52 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - иные работники), начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования.

Заявитель считает, что в этой части краевой закон противоречит федеральному закону, так как решение вопросов образования находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и законодатель наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями обеспечивать реализацию образовательных программ, в то время как в краевом законе эти полномочия значительно сужены до «осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ», следовательно в этом случае подлежит к применению федеральный закон.

Соответственно, оплата труда за счет средств субвенций подлежит всем работникам образовательных организаций, указанным в статье 52 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», обеспечивающим реализацию основных общеобразовательных программ, а не только непосредственно осуществляющим реализацию основных общеобразовательных программ.

Полагает, что судом первой инстанции при вынесении решения не учтены нормы части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и принято решение исходя из норм краевого закона.

Департамент в представленном в материалы дела отзыве, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает, что все спорные должности осуществляют обеспечение соблюдения санитарно-гигиенических норм либо обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций и имеют отношение к организации и созданию благоприятных условий для образовательного процесса, но в реализации образовательной программы не участвуют. 

Таким образом, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая оценка, в связи с чем решение суда первой инстанции в обжалуемой части отмене или изменению не подлежит.

При рассмотрении дела 27.02.2019 был сформирован состав суда председательствующий А.В. Пяткова, судьи Л.А. Бессчасная, Е.Л. Сидорович.

В связи с нахождением в очередном отпуске судьи Е.Л. Сидорович определением председателя четвертого судебного состава от 17.04.2019 произведена ее замена на судью Т.А. Солохину.

Определением от 30.05.2019 в составе суда, рассматривающего дело, произведена замена судьи Л.А. Бессчасной, в связи с ее нахождением в отпуске, на судью Е.Л. Сидорович.

В связи с чем рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала на основании части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в составе суда: председательствующий А.В. Пяткова, судьи Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохина.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители заявителя пояснили, что оспаривают решение суда только в части неудовлетворенных требований, за исключением должностей сторож (568,09 тыс. руб.) и машиниста по стирке белья (51,22 тыс. руб.).

Представитель Департамента пояснил, что не возражает против пересмотра судебного решения в обжалуемой части, выводы суда в отношении должности лаборанта, не обжалуют. 

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения суда и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, в силу части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой заявителем части.

В судебном заседании 30.05.2019 на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 05.06.2019, после окончания которого судебное разбирательство было продолжено.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании приказа от 11.09.2017 № 59/47пр Департаментом была проведена внеплановая камеральная проверка деятельности Управления образования за период с 01.01.2016 по 30.06.2017 в части расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, о чем составлен акт проверки от 27.10.2017.

В ходе проверки установлено, что Управление образования является отраслевым органом администрации Уссурийского городского округа, осуществляющим управленческие функции по решению вопросов местного значения в сфере образования в соответствии с установленными полномочиями. 

Управление образования является главным администратором доходов и главным распорядителем бюджетных средств по отношению к подведомственным муниципальным образовательным бюджетным учреждениям, находящимся на территории Уссурийского городского округа. К полномочиям Управления относятся, в том числе распределение субвенций, выделяемых из краевого бюджета на реализацию Уссурийским городским округом отдельных государственных полномочий в сфере образования.

В результате проверки было установлено, что Управлением образования в нарушение статей 38, 158, 306.4, 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6 Порядка расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.01.2014 № 4-па, в 2016 году - 1 полугодии 2017 года допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 59 602,53 тысяч рублей, направленных на оплату труда работников, не осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными образовательными стандартами.

Такими работниками Департамент признал должности бухгалтера, библиотекаря, гардеробщика, заведующего хозяйством, дворника, уборщика служебных помещений, уборщика, мастера по хозяйству, сторожа, машиниста по стирке белья, медсестры, старшей медсестры, кастелянши-швеи и оператора хлораторной.

Впоследствии Департаментом исключены из состава установленных нарушений суммы оплаты труда в общем размере 141,84 тысяч рублей по должностям работников кастелянша-швея, сторож и оператор хлораторной, оплата труда которых производится за счет средств местного бюджета, но совместивших на период отпуска должности младшего воспитателя и инструктора по физической подготовке, оплата которых производится за счет средств краевого бюджета, в результате чего суммы вменяемых заявителю нарушений уменьшены на 141,84 тысяч рублей за 2016 год и 1 полугодие 2017 года по начислениям по должностям кастелянша-швея в сумме 62,99 тысяч рублей, сторож частично в сумме 9,21 тысяч рублей, оператор хлораторной 69,64 тысяч рублей. 

Кроме этого, Управлением образования представлена Департаменту информация о возврате в краевой бюджет средств полученной субвенции в сумме 11 265 тысяч рублей с приложением графика перечисления средств на 2017-2018 года и восстановлении за счет средств муниципального образования в феврале и июле 2017 года средств в сумме 893,51 тысяча рублей.

По результатам рассмотрения материалов контрольного мероприятия, Департаментом вынесено представление от 01.12.2017 №12/18- ВП/2017, из которого следует, что Управлением образования не обеспечен надлежащий внутренний финансовый контроль за целевым использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, что привело к нецелевому использованию средств краевого бюджета в общей сумме 47 302,18 тысяч рублей (59 460,69 тысяч рублей по акту – (141,84 тысяч рублей принятых Департаментом сумм по возражениям + 12 158,51 тысяч рублей возвращенные Управлением)). 

Оспариваемым представлением на Управление образования возложена обязанность по принятию мер по устранению причин и условий выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, усилить контроль за целевым использованием субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края. 

Управление образования, полагая, что представление от 01.12.2017 №8/18-ВП/2017 не отвечает требованиям закона и нарушает его права, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, проанализировав представленные материалы дела, пришел к выводу о том, что из всех оспариваемых должностей только должность лаборанта участвует в образовательном процессе, то есть связана с реализацией образовательных программ, что в силу пункта 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» отнесено к полномочиям и финансированию средствами бюджета субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции признал недействительным представление Департамента от 01.12.2017 № 12/18-ВП/2017 в части вывода о нецелевом использовании средств краевого бюджета в сумме 1 816 110 рублей по должности лаборанта. В удовлетворении остальной части заявленных требований судом отказано.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на нее, заслушав пояснения представителей сторон, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит изменению на основании следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», который устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.

В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - федеральные стандарты) (часть 3 статьи 5 Закона № 273-ФЗ).

Федеральные стандарты - это совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и направлению подготовки, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, включающие в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям (пункт 6 статьи 2, часть 3 статьи 11 Закона № 273-ФЗ).

Приказами Министерства образования и науки Российской Федерации утверждены федеральные стандарты от 17.10.2013 № 1155 дошкольного образования, от 06.10.2009 № 373 начального общего образования, от 17.12.2010 № 1897 основного общего образования, от 17.05.2012 № 413 среднего общего образования.

Из системного анализа положений названных федеральных стандартов следует, что они содержат требования к условиям реализации основных образовательных программ, которые состоят из требований к соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, требований охраны здоровья; к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям; предусматривают обязательность укомплектования организаций наряду с педагогическими работниками иными работниками, в том числе осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей.

Реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни (часть 4 статьи 5 Закона № 273-ФЗ).

Пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона № 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено, в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Данные положения корреспондируют норме, закрепленной в подпункте 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

При этом согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 9 Закона № 273-ФЗ, пункту 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями) к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) организация дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение, которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

Законом Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края» установлены нормативы расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета, а также методика расчета нормативов и методика распределения субвенции между муниципальными образованиями Приморского края. 

Согласно части 2 статьи 3 Закона № 327-КЗ норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда руководителей, педагогических и иных работников, предусмотренных статьей 52 Закона № 273-ФЗ, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - иные работники), начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования. 

По смыслу изложенного, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями обеспечивать реализацию гарантированных государством образовательных программ посредством предоставления субвенций местным бюджетам, тогда как органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственны за организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий. 

Закон № 273-ФЗ, не раскрывая содержание расходов на оплату труда, в главе 5 «Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих педагогическую деятельность» определяет правовой статус педагогического работника (статья 47), научно-педагогических работников (статья 50), руководителей образовательной организации (статья 51).

Частью 1 статьи 52 Закона № 273-ФЗ предусмотрено, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно - хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции. 

Как следует из материалов дела на территории Уссурийского городского округа осуществляют деятельность 36 общеобразовательных организаций.

В 2016 году начисления по заработной плате работникам общеобразовательных учреждений  МБОУ СОШ №№ 3, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 16, 22, 24, 25, 28, 30, 31, 32, 130, 131, МБОУ ООШ № 27, 134, МБОУ ООШ с. Корфовка, МБОУ Гимназия №№ 29, 133, МБОУ СОШ с. Алексей-Никольское, МБОУ СОШ с. Борисовка, МБОУ СОШ с. Каменушка, МБОУ СОШ с. Корсаковка, МБОУ СОШ с. Красный Яр, МБОУ СОШ с. Новоникольска, МБОУ СОШ с. Пуциловка, МБОУ СОШ с. Раковка, МБОУ СОШ с. Степное, МБОУ СОШ п. Тимирязевский,  МБОУ ВСОШ № 1, МБОУ ВСОШ с. Воздвиженка, МБОУ О(С)ОШ № 2, МАОУ Начальная школа-детский сад № 6 по должностям бухгалтер, библиотекарь, сторож, дворник, заведующий хозяйством, уборщик, уборщик служебных помещений, оператор хлораторной, машинист по стирке белья, мастер по хозяйству, кастелянша-швея, старшая медсестра, медсестра – составили в общей сумме 56 323, 03 тысяч рублей.

В 2017 году начисления по заработной плате работникам общеобразовательных учреждений  МБОУ СОШ №№ 3, 6, 8, 11, 14, 16, 22, 24, 25, 28, 30, 31, 32, 130, 131, Гимназия №№ 29, 133, МБОУ ВСОШ № 1, МБОУ СОШ с. Новоникольска, МБОУ СОШ с. Раковка, МАОУ Начальная школа-детский сад № 6 по должностям дворник, библиотекарь, лаборант, кастелянша-швея, оператор хлораторной – составили в общей сумме 3 279,50 тысяч рублей.

Из существа заявленных Управлением образования требований следует, что рассмотрению подлежит вопрос об оспаривании представления от 01.12.2017 №12/18- ВП/2017 Департамента о нецелевом использовании средств субъекта Российской Федерации на оплату труда следующих работников образовательных учреждений спорных должностей бухгалтера, библиотекаря, гардеробщика, заведующего хозяйством, дворника, уборщика, уборщика служебных помещений, мастера по хозяйству, медсестры, старшей медсестры.

Проанализировав представленные в материалы дела должностные инструкции, судебная коллегия приходит к следующим выводам:

- в должностной инструкции бухгалтера (т. 1 л.д. 88-91) в разделе 2 «Функции» закреплено, что он выполняет вспомогательные функции при реализации образовательного процесса, в том числе обеспечивает финансовое сопровождение бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности в целях создания условий в образовательном процессе, соответствующих Федеральному государственному стандарту; должностные обязанности для выполнения возложенных функций закреплены в разделе 3 инструкции;

- в должностной инструкции библиотекаря (т. 1 л.д. 101-103) в разделе 2 закреплены должностные обязанности, которые включают в себя участие в реализации основной вспомогательной программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, в том числе в целях организации работы и воспитательного процесса к информации, связанной с реализацией основной образовательной программы на приобретение новых навыков в использовании библиотечно-информационных ресурсов, осуществляет дополнительно образование обучающихся по культурному развитию личности, продвижению чтения, поддержке интереса к литературному наследию, к развитию словесности и формированию информационной культуры; 

должностная инструкция библиотекаря разработана на основании Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26.08.2010 № 761н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования» (указанные должностные обязанности в инструкции совпадают с приписанными в названном приказе);

- в должностной инструкции гардеробщика (т. 2 л.д. 15-17), разработанной на основании Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Постановления Минтруда России от 21.08.1998 № 37 об утверждении Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, Приказа Минобрнауки России от 17.12.2010 № 1897 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования», в пункте 2.1 указано на обеспечение последним создания благоприятных условий в образовательном процессе, соответствующих требованиям к санитарно-бытовым условиям, санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, для безопасной и комфортной организации всех видов учебной и вне учебной деятельности для всех участников образовательных отношений;

- в должностной инструкции заведующего хозяйством (т. 1 л.д. 111-116), разработанной на основании Постановления Минтруда России от 21.08.1998 № 37 об утверждении Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, в разделе 2 определены функции по обеспечению создания благоприятных условий в образовательном процессе, соответствующих государственным стандартам, санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, безопасной и комфортной организации всех видов учебной и вне учебной деятельности для всех участников образовательных отношений; 

- должностная инструкция мастера по хозяйству (т. 1 л.д. 108-110) содержит как функции, так и конкретные должностные обязанности, предусматривающие обеспечение последним создания благоприятных условий в образовательном процессе, соответствующих санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, санитарно-бытовым условиям безопасной и комфортной организации всех видов учебной и вне учебной деятельности для всех участников образовательных отношений, контроль за оснащенностью мастерских, учебных лабораторий и кабинетов оборудованием, наглядными пособиями и техническими средствами обучения, работу по подготовке помещений к проведению экзаменов и других мероприятий, проводимых в школе; 

- согласно разделу 2 должностной инструкции медсестры (т. 1 л.д. 92-95) в ее функции входит создание благоприятных условий в образовательном процессе, соответствующих требованиям к санитарно-бытовым условиям, санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, для безопасной и комфортной организации всех видов учебной и вне учебной деятельности для всех участников образовательных отношений; 

должностная инструкция медсестры разработана на основании Приказа Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения»;

- аналогичные положения закреплены в должностной инструкции старшей медсестры (т. 2 л.д. 18-21) ;

- в должностной инструкции уборщика, уборщика служебных помещений (т. 1 л.д. 99-100) в разделе 2 «Функциональный обязанности» закреплена обязанность по обеспечению создания условий в образовательном процессе, соответствующих государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам и создания условий для безопасной и комфортной организации всех видов учебной и вне учебной деятельности для всех участников образовательных отношений;

- в должностной инструкции дворника (т. 1 л.д. 117-118) в пункте 1.4 раздела 1 «Общие положения» закреплено  положение об участии дворника в обеспечении охраны здоровья детей в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в разделе 2 «Функции» указано на обеспечение им создания среды, гарантирующей охрану и укрепление физического, психологического и социального здоровья обучающихся, комфортной по отношению к обучающимся и педагогическим работникам и создание природосообразных, экологически оптимальных условий жизни и деятельности обучающихся.

В пункте 1.6 Приказа Минобрнауки России от 17.10.2013 № 1155 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования» прописано, что стандарт направлен в том числе на решение задач в области охраны и укрепления физического и психического здоровья детей, в том числе их эмоционального благополучия.

Реализация программы обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками организации. В реализации программы могут также участвовать научные работники организации. Иные работники организации, в том числе осуществляющие финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, обеспечивают реализацию программы.

Квалификация педагогических и учебно-вспомогательных работников должна соответствовать квалификационным характеристикам, установленным в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников образования», утвержденном Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26.08.2010 № 761н (пункт 3.4.1).

Рассмотрев представленные в материалы дела должностные инструкции, исходя из возложенных в них на спорные должности функций и конкретных должностных обязанностей, судебная коллегия приходит к выводу о соответствии оспариваемых должностей квалификационным характеристикам, утвержденным вышеназванным Приказом от 26.08.2010 №761н.

Системный анализ положений Закона № 273-ФЗ, названных федеральных стандартов наряду с нормами СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15.05.2013 № 26; СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.12. 2010 № 189; СанПиН 2.4.4.3172-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций дополнительного образования детей», утвержденных Постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 04.07.2014 № 41, свидетельствует о том, что названные должности работников осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ, поскольку выполнение указанными работниками своих трудовых функций связано с созданием благоприятных условий для учебного процесса, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся.

При этом должностной состав и количество работников, необходимых для реализации и обеспечения реализации программы образовательного и учебного процесса, определяются ее целями и задачами, а также особенностями развития детей.

Необходимым условием качественной реализации программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации. Так как данные вспомогательные функции непосредственно связаны с реализацией образовательных программ, значит, указанные должности участвуют в образовательном процессе.

Данное также согласуется с позицией Министерства образования и науки Российской Федерации, закрепленной в разделе II «Подходы к установлению нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» письма Минобрнауки России от 31.07.2014 № 08-1002 «О направлении методических рекомендаций» (вместе с «Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования»), о том, что за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих реализацию программы, в том числе: бухгалтера, заведующие хозяйством, уборщица, дворник, медицинские работники.

При этом необходимо учитывать, что федеральный законодатель вопросы, касающиеся охраны здоровья обучающихся, урегулировал в специальной статье 41 Закона № 273-ФЗ, указав, что охрана здоровья включает в себя в том числе оказание первичной медико-санитарной помощи в порядке, установленном законодательством в сфере охраны здоровья, что организация охраны здоровья обучающихся (за исключением оказания первичной медико-санитарной помощи, прохождения медицинских осмотров и диспансеризации) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется этими организациями (пункты 1 и 2 части 1, часть 2 статьи 41 Закона № 273-ФЗ).

В части 3 этой же статьи установлено кто организует оказание первичной медико-санитарной помощи обучающимся, кем и где эта помощь оказывается. Так, организация названной медицинской помощи осуществляется органами исполнительной власти в сфере здравоохранения. Оказание этой помощи обучающимся производится медицинскими организациями, а также образовательными организациями, осуществляющими медицинскую деятельность в порядке, установленном законодательством в сфере охраны здоровья.

Первичная медико-санитарная помощь обучающимся в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, осуществляется в образовательной организации либо в случаях, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в медицинской организации.

Таким образом, предусмотрено участие медицинских работников (за исключением медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи) в деятельности общеобразовательных организаций, включая муниципальные общеобразовательные организации, следовательно, оплата их труда должна осуществляться за счет субвенций субъекта Российской Федерации.

Судебная коллегия также принимает доводы апелляционной жалобы о том, что в письме к Департаменту государственной политики в сфере образования Минобрнауки России от 25.05.2015 № 19-01/30/0660 Управление образования просило разъяснить за счет средств какого бюджета должны производиться расходы на оплату труда завхоза, бухгалтера, инспектора по кадрам, библиотекаря, лаборанта, мастера по хозяйству, медицинской сестры, дворника и водителя. На что в своем письме от 23.07.2015 № 08-1334 Минобрнауки России дало разъяснения об осуществлении оплаты труда работников муниципальных организаций из бюджетов органом местного самоуправления за счет субвенций, предоставляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отказывая Управлению образования в признании незаконным представления Департамента от 01.12.2017 № 12/18-ВП/2017 в части вывода о нецелевом использовании средств краевого бюджета на оплату труда спорных должностей бухгалтер, библиотекарь, гардеробщик, заведующий хозяйством, дворник, уборщик служебных помещений, мастер по хозяйству, медсестра, старшая медсестра, уборщик, за исключением должности лаборанта, суд первой инстанции исходил из того, что данные должности относятся к категории иных работников, осуществляющих вспомогательные функции. Однако данные вспомогательные функции непосредственно не связаны с реализацией образовательных программ, указанные должности не участвуют в образовательном процессе.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции и признает обоснованными доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что исходя из содержания приведенных федеральных норм в их системном единстве с представленными в материалы дела разработанными должностными инструкциями к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, необходимо относить работников, выполняющих обязанности по соблюдению и созданию благоприятных материально-технических, финансовых, санитарно-гигиенических и санитарно-бытовых условий для образовательного и учебного процесса.

Материалами дела подтверждается, что работники образовательных учреждений, выплаты которым Департамент признал нецелевыми, относятся к вспомогательному персоналу и участвуют в организации образовательной деятельности образовательных учреждений в соответствии с условиями реализации образовательных программ, установленными федеральными стандартами.

Оценив в порядке статей 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные по делу фактические обстоятельства, представленные по делу доказательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что поскольку спорные должности участвуют в образовательном процессе, то есть связаны с реализацией образовательных программ, относятся к обеспечению организации образовательного процесса, следовательно, в силу пункта 6 части 1 статьи 8 Закона № 273-ФЗ их финансирование должно производиться за счет средств бюджета субъектов РФ.

Следовательно, оспариваемое представление нарушает права Управления образования, возлагая на него не предусмотренные федеральным законодательством обязанности осуществлять за счёт бюджета муниципального образования расходы по финансированию образовательных программ в виде оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных организаций, должности которых перечислены в оспариваемом представлении (библиотекарь, бухгалтер, гардеробщик, дворник, заведующий хозяйством, лаборант, мастер по хозяйству, медсестра, старшая медсестра, уборщик и уборщик служебных помещений).

На основании вышеизложенного судебная коллегия признает представление Департамента от 01.12.2017 №12/18- ВП/2017  в оспариваемой части не соответствующим действующему законодательству, поскольку целевое назначение средств субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации на обеспечение гарантий прав граждан в сфере образования, определяется применительно к нормативу затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования. Содержание норматива устанавливается исходя из необходимости реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными образовательными стандартами и с учетом обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, иных установленных законом условий образовательной деятельности. 

Из акта № 18-ВП/2017 от 27.10.2017 по результатам внеплановой камеральной проверки следует, что Департамент пришел к выводу о нецелевом использовании Управлением образования в 2016 году и в 1 полугодии 2017 года средств краевого бюджета в общей сумме 59 602,53 тысяч рублей.

По результатам рассмотрения возражений Управления образования на акт № 18-ВП/2017 от 27.10.2017 Департаментом исключены из состава установленных нарушений суммы оплаты труда в общей сумме 141,84 тысяч рублей, что в итоге составило нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 59 460,69 тысяч рублей по следующим должностям: библиотекарь (5 587,19 тысяч рублей), бухгалтер (13 275,41 тысяч рублей), гардеробщик (31,25 тысяч рублей), дворник (3 575,06 тысяч рублей), заведующий хозяйством (5 753,43 тысяч рублей), лаборант (1 816,11 тысяч рублей), мастер по хозяйству (24,84 тысяч рублей), машинист по стирке белья (51,22 тысяч рублей), медсестра (136,32 тысяч рублей), старшая медсестра (847,16 тысяч рублей), сторож (568,09 тысяч рублей), уборщик и уборщик служебных помещений (27 794,61 тысяч рублей).

Принимая во внимание, что решением суда первой инстанции подтверждено целевое использование средств краевого бюджета в сумме 1 816,11 тысяч рублей по должности лаборанта и в данной части решение суда сторонами не оспаривается, а также учитывая, что заявитель не оспаривает в порядке апелляционного производства выводы суда относительно нецелевого использования бюджетных средств в части выплаты заработной платы машинисту по стирке белья в размере 51,22 тысяч рублей и сторожу в размере 568,09 тысяч рублей, судебная коллегия приходит к выводу о том, что из установленных Департаментом сумм нецелевого использования в размере 59 460,69 тысяч рублей 58 841,38 тысяч рублей (59 460,69 - 51,22 - 568,09) потрачены Управлением образования на оплату труда оспариваемых должностей (библиотекарь, бухгалтер, лаборант, гардеробщик, дворник, заведующий хозяйством, лаборант, мастер по хозяйству, медсестра, старшая медсестра, уборщик и уборщик служебных помещений) в соответствии с целями выделенной субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края.

Однако судебная коллегия учитывает, что оспариваемое представление от 01.12.2017 №12/18- ВП/2017 вынесено Департаментом о нецелевом использовании средств краевого бюджета в общей сумме 47 302 180 рублей (59 460,69 тысяч рублей по акту за вычетом 12 158,51 тысяч рублей, добровольно возвращенных заявителем).

Поскольку суд не вправе выходить за пределы заявленных требований, то удовлетворению подлежат требования о признании недействительным представления Департамента от 01.12.2017 № 12/18-ВП/2017 в части вывода о нецелевом использовании средств краевого бюджета в общей сумме 47 302 180 рублей.

При указанных обстоятельствах, апелляционная жалоба подлежит удовлетворению в полном объеме, а решение суда подлежит изменению в силу пункта 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса РФ, ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 19.12.2018  по делу №А51-4501/2018 изменить.

Признать недействительным представление Департамента государственных программ и внутреннего государственного финансового контроля Приморского края от 01.12.2017 № 12/18-ВП/2017, вынесенное в отношении Управления образования и молодежной политики администрации Уссурийского городского округа, в части вывода о нецелевом использовании средств краевого бюджета в сумме 47 302 180 руб., направленных на оплату труда работников (библиотекарь, бухгалтер, гардеробщик, дворник, заведующий хозяйством, лаборант, мастер по хозяйству, медсестра, старшая медсестра, уборщик и уборщик служебных помещений), как не соответствующее Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края». 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Пяткова

Судьи

Е.Л. Сидорович

Т.А. Солохина