АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А76-23924/2023

25 октября 2023 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть решения принята 22 сентября 2023 года.

Мотивированное решение изготовлено 25 октября 2023 года.

 

Судья Арбитражного суда Челябинской области А.А. Петров, рассмотрев в порядке упрощенного производства без вызова сторон дело по заявлению областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области», ОГРН 

<

***>, г. Челябинск

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, 

 

УСТАНОВИЛ:

областное государственное казенное учреждение «Организатор перевозок Челябинской области» (далее – заявитель, ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – административный орган, УФАС, антимонопольный орган) об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении № 074/04/7.32.4-1540/2023 от 12.07.2023 по части 10 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), которым заявителю назначено наказание в виде предупреждения. 

Определением от 04.08.2023 заявление принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства.

Стороны извещены судом надлежащим образом и имели возможность представить суду доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений, а также дополнительные документы, содержащие объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции, в сроки, предусмотренные частью 3 статьи 228 АПК РФ.

В своем заявлении ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» указывает на незаконность оспариваемого постановления, на нарушения, допущенные антимонопольным органом, при составлении протокола об административном правонарушении, на малозначительность нарушений.

Административный орган в отзыве относительно удовлетворения заявленных требований возражает, указывает на законность оспариваемого постановления.

Решением арбитражного суда от 22.09.2023, принятым в форме резолютивной части в удовлетворении заявленных требований отказано 

В связи с поступлением от административного органа апелляционной жалобы на решение суда от 22.09.2023, судом изготовлено решение в полном объеме. 

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

В Управление поступили жалобы ООО фирма «Интерсвязь», ООО «Система-А», ООО «ЭК-Мобайл», ООО «СберТройка» на действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при организации и проведении конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулярным тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, извещение № 2527334.

Решением по жалобам № 074/10/18.1-3108/2022, 074/10/18.1-3111/2022, 074/10/18.1-3122/2022 от 21.11.2022 жалобы ООО фирма «Интерсвязь», ООО «Система-А», ООО «ЭК-Мобайл» признаны обоснованными, Комиссия УФАС признала в действиях ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при проведении конкурса нарушение порядка организации и проведения указанного конкурса, предусмотренного пунктом 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22, подпунктами 3,4 пункта 23 Порядка проведения открытого конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, утвержденного приказом Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 06.10.2022 № 482 (далее – Порядок).

Решением по жалобе № 074/10/18.1-3489/2022 от 16.01.2023 жалоба ООО «СберТройка» признана обоснованной, Комиссия УФАС признала в действиях ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при проведении конкурса нарушение порядка организации и проведения указанного конкурса, предусмотренного пунктом 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22, пункта 23 (в том числе подпунктом 2) Порядка.

На основании вышеуказанных решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в отношении заявителя антимонопольным органом возбуждено дело об административном правонарушении. 

06.07.2023 должностным лицом Управления в присутствии представителя учреждения по доверенности ФИО1 составлен протокол об административном правонарушении № 074/04/7.32.4-1542/2023 по части 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ.

Постановлением Управления от 12.07.2023 по делу №  074/04/7.32.4-1540/2023 об административном правонарушении ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде предупреждения.

Не согласившись с вынесенным постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Настоящее дело рассматривается в порядке параграфа 2 главы 25 АПК РФ (статьи 207-211). 

В силу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Частью 2 статьи 207 АПК РФ устанавливается, что производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

В силу части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 6 указанной статьи предусматривается, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. 

При этом в силу части 7  статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 2 статьи 208 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. Аналогичное положение предусмотрено частью 1 статьи 30.3 КоАП РФ.

Из материалов дела следует, что заявитель направил заявление в суд в пределах установленного действующим законодательством срока обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности.

Оспариваемое постановление принято руководителем УФАС в пределах компетенции должностного лица на основании  части 1 статьи 23.48, пункта 3 части 2 статьи 23.48 КоАП РФ.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ, по общему правилу, о совершении административного правонарушения составляется протокол (часть 1); в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2). При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3). Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4). В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (часть 4.1). Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись (часть 5).

Протокол об административном правонарушении от 06.07.2023 № 074/04/7.32.4-1540/2023 составлен уполномоченным должностным лицом антимонопольного органа в присутствии уполномоченного представителя общества ФИО1, надлежащим образом извещенного о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.  

При этом антимонопольным органом в отзыве на заявление указано, что на странице 18 протокола допущена опечатка в части указания  фамилии и инициалов лица, представляющего интересы  ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области», присутствующего на составлении протокола, что, по мнению суда, не является существенным нарушением при составлении антимонопольным органом указанного протокола и не влияет на ход рассмотрения дела об административном правонарушении. При этом суд учитывает, что при составлении протокола об административном правонарушении  присутствовал представителя заявителя по доверенности ФИО1, учреждение в рамках административных процедур возбуждения и рассмотрения дела  об административном правонарушении заявляло ходатайства процессуального характера, которые по существу рассматривались административным органом.  

В силу части 3 статьи 25.4 КоАП РФ, дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника.

Дело об административном правонарушении рассмотрено антимонопольным органом в присутствии уполномоченного представителя общества ФИО1, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.  

Таким образом, материалами дела подтверждается, что право на защиту ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» административным органом нарушено не было, существенных процедурных нарушений при возбуждении и рассмотрении дела об административном правонарушении УФАС не допущено.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 9 настоящей статьи и статьями 7.29 - 7.32 и 7.32.3 настоящего Кодекса в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей. 

Объективную сторону данного правонарушения образуют действия, выразившиеся в нарушении установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. 

Субъектом ответственности по указанной статье являются, в том числе, юридические лица – организаторы обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. 

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - постановление Пленума № 2), вышеуказанные нормы, определяющие принципы и сферу применения антимонопольного законодательства, должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка. Изложенное должно учитываться, в том числе, при толковании норм Закона о защите конкуренции, устанавливающих полномочия антимонопольных органов. 

Как следует из разъяснений пункта 37 постановления Пленума № 2 по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (далее - обязательные процедуры), например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе. Иные торги, проведенные с нарушением положений, установленных законом, к сфере антимонопольного контроля по правилам статьи 17 Закона не относятся, что не исключает предъявление заинтересованными лицами исков о признании таких торгов и сделок, заключенных по их результатам, недействительными и о применении последствий недействительности (например, на основании пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса, статей 61.8, 139 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»).

Анализ приведенных положений законодательства в их нормативном единстве и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках. Также из разъяснений пункта 42 постановления Пленума № 42 следует, что при возникновении споров, разрешение которых требует оценки соблюдения антимонопольными органами установленной компетенции и порядка реализации полномочий, судам необходимо принимать во внимание, при выполнении каких функций и во исполнение каких требований законодательства антимонопольным органом приняты соответствующие акты. 

Так, рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по общему правилу, осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции. Иной порядок рассмотрения дел может быть прямо предусмотрен законом. Если иное не установлено законодательством, то определенные Законом о защите конкуренции формы и порядок реализации функций антимонопольного органа подлежат применению в случае нарушения соответствующими лицами специальных антимонопольных требований и запретов, которые содержатся в иных федеральных законах. 

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального района, городского округа отнесены к вопросам местного значения муниципального района, городского округа соответственно (пункт 6 статьи 15, пункт 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).

В соответствии с подпунктами 12, 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки граждан пожилого возраста и инвалидов, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тыну в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, жертв политических репрессий, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Автоматизация учета оплаты проезда пассажирами на маршрутах регулярных перевозок и автоматизированное распределение денежных средств, полученных от такой оплаты, является нуждой публичного образования в целях реализации полномочий по усовершенствованию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения.

В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные информационные системы создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 29.12.2014 № 280 (в ред. от 16.09.2022) утверждено Положение о Министерстве дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее  - Положение).

Пунктом 8 Положения установлено, что Министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции: координацию деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (подпункт 4); осуществление полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным  электрическим  транспортом  по   муниципальным  маршрутам  регулярных перевозок в соответствии с Законом № 71-30 (подпункт 45-1).

Пунктом 11 части 2 статьи 3 Закона № 71-30 (в ред. от 05.10.2022) определено, что к полномочиям уполномоченного органа (Министерства) по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района относится установление регулируемых тарифов на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, включая установление порядка организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и организацию указанного автоматизированного учета, а также включая установление порядка организации автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты пассажирами проезда и провоза багажа при осуществлении s~s   регулярных   перевозок   по   регулируемым   тарифам   на   регулярные   перевозки  по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, и организацию указанного автоматизированного распределения денежных средств.

Правительством Челябинской области издано Распоряжение № 115-рп от 27.02.2020 «О создании Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области», в соответствии с которым функции и полномочия учредителя возложены на Министерство (пункт 3), основной целью деятельности учреждения определена организация регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района (пункт 5).

Приказом  Министерства  от  28.02.2020  №  88   утвержден  Устав   Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области» с изменениями № 1 и №  2, внесенными Приказами Министерства от 22.07.2022 № 338 и от 05.10.2022 №. 479 (далее - Устав).

В пункте 2.3 Устава приведены основные виды деятельности учреждения, в том числе:

- организация автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам (подпункт 22);

- реализация установленных учредителем заданий и планов выполнения работ врамках осуществления уставной деятельности (подпункт 30).

Пунктом 1.3 Устава   определено,  что  учреждение   в  своей   деятельности руководствуется  Конституцией  Российской  Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральным органов исполнительной власти, Уставом (Основным законом) Челябинской области, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, распорядительными документами учредителя и органа исполнительной власти Челябинской области по управлению областным государственным имуществом Челябинской области, государственным заданием, иными документами, издаваемыми учредителем по вопросам деятельности учреждения в пределах своих полномочий, Уставом.

Согласно пункту 4.3 Устава при осуществлении деятельности учреждение обязано осуществлять свою деятельность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Челябинской области и положениями настоящего Устава; нести ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, Челябинской области.

Приказом Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 30.12.2021 № 464 утвержден План оказания (услуг) работ ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» на 2022 год (далее - План).

В рамках мероприятия 2 Плана - «Внедрение единой системы оплаты проезда для Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района», предусмотрены следующие показатели:

- подготовка аукционной документации и проведение конкурсных процедур по определению оператора для внедрения системы оплаты проезда; разработка проекта Порядка проведения конкурса, критерии отбора участников, проекта договора и технического задания для проведения конкурса на право заключения договора на оказание услуг по организации процесса и автоматизации учета платы за проезд пассажиров и провоз багажа на маршрутах регулярных перевозок (пункт 2.1);

- разработка и подготовка проекта нормативного правового акта о едином билетном меню для Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района (пункт 2.2);

- разработка предложений по развитию системы оплаты проезда в отношении системы городского пассажирского транспорта (пункт 2.3).

Приказом Министерства от 06.10.2022 № 482 (в редакции Приказа Министерства от 07.10.2022 № 490) утвержден Порядок проведения открытого конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам, автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района» (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2 Приказа Министерства от 06.10.2022 № 482 организация автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, производится в соответствии с Договором, который заключается по итогам конкурса, проведенного согласно Порядку.

Пунктом 3 Приказа Министерства от 06.10.2022 № 482 определено, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» необходимо организовать и провести конкурс, в том числе осуществить следующие мероприятия:

- разработать конкурсную документацию, включая утверждение критериев отбора участников конкурса, разработку технического задания к конкурсу и проекта договора;

- заключить договор по итогам конкурса.

В соответствии со статьей 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ПС РФ), с частью 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» казенные учреждения признаются типом государственных, муниципальных учреждений.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что казенное учреждение это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Как следует из вышеуказанных положений, казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам.

Казенные учреждения в гражданском обороте действуют от имени публично-правового образования.

Согласно пункту 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая  организация, созданная собственником  для  осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

На  основании  изложенного, к государственным  (муниципальным)  казенным учреждениям отнесены те учреждения, которые по определению должны содержаться за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, цель создания которых - оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение государственных (муниципальных) функций.

Из системного толкования указанных правовых актов следует, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области», созданное в целях оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения государственных (муниципальных) функций, действует на основании Устава, руководствуется в своей деятельности требованиями действующего законодательства, а также правовыми актами, издаваемыми Министерством, являющимся учредителем казенного учреждения.

Таким образом, проведение ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» торгов по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств является обязательным для данного учреждения.

Проведение ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» рассматриваемого Конкурса осуществляется в связи с реализацией властных полномочий и способно влиять на конкуренцию на соответствующем товарном рынке, который исходя из полученных антимонопольным органом документов и сведений является конкурентным.

Таким образом, на территории трех муниципальных образований, образующих Челябинскую городскую агломерацию, казенным учреждением проводятся торги по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, т. е. выбору оператора АСОП, который осуществляет ввод в эксплуатацию АСОП с последующим осуществлением в течение 5 лет деятельности победителя в качестве единственного оператора такой системы.

На основании изложенного, проведение Конкурса является обязательным для ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в силу действующего законодательства.

ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» путем издания Приказа № 79/1 от 07.10.2022 принято решение о проведении конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том  числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, извещение № 2527334 (далее - Конкурс, торги) и утверждена Конкурсная документация.

ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при организации и проведении Конкурса руководствовалось статьями 447, 448 ГК РФ, Порядком.

В соответствии с пунктом 2 статьи 448 ГК РФ извещение должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, об их предмете, о существующих обременениях продаваемого имущества и о порядке проведения торгов, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.

Пунктом 3 статьи 448 ГК РФ определено, что условия договора, заключаемого по результатам торгов, определяются организатором торгов и должны быть указаны в извещении о проведении торгов.

Согласно пункту 21 Порядка извещение и документация размещаются организатором конкурса на сайте электронной торговой площадки (ЭТП) в информационно-телекоммуникационной   сети  Интернет  не  менее  чем  за  тридцать календарных дней до дня рассмотрения заявок.

Требования к содержанию извещения о проведении конкурса и конкурсной документации определены пунктами 22, 23 Порядка.

Извещение и конкурсная документация размещены на электронной торговой площадке www.rts-tender.ru (извещение № 2527334).

Предметом Конкурса является право на заключение договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района. Предмет торгов раскрывается ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в техническом задании (приложение № 4 конкурсной документации, приложение № 1 к проекту договора, входящего в состав конкурсной документации; далее — техническое задание).

Даты начала и окончания подачи заявок 09.10.2022 и 07.11.2022 соответственно.

Дата рассмотрения, сопоставления, оценки заявок— 10.11.2022.

Дата подачи окончательных предложений - 11.11.2022.

Дата подведения итогов торгов - 16.11.2022.

Комиссией антимонопольного органа при рассмотрении жалоб № 074/10/18.1-3108/2022, 074/10/18.1-3111/2022, 074/10/18.1-3122/2022 установлено следующее.

1. Перечень внешних информационных систем, с которыми необходимо реализовать интеграцию определен в пункте 5.3.1 технического задания (описание протокола взаимодействия с ИТС приведено в приложении № 5 к техническому заданию):

- ИС облачной фискализации данных в соответствии Федеральным законом от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации»;

- ИС Банка-эквайера. Взаимодействие с Банком-эквайером с целью проведения платежей по Банковским картам. Соответствие стандартам безопасности международных платежных систем PCI-DSS;

- ИТС, мобильное приложение ИТС и портал ИТС (привязка карты, получение баланса, получение истории поездок, получение списка действующих абонементов, покупка билета и пополнение баланса). Описание протокола взаимодействия (формата обмена данными) ИТС приведено в Приложении № 5 к настоящему техническому заданию.

Основные требования, предъявляемые к совместимости обмена данными между подсистемами АСОП и внешними информационными системами, приведены в пункте 5.3.2 технического задания (использование стандартизованных протоколов и интерфейсов обмена данными; все протоколы взаимодействия должны быть документированы; должна обеспечиваться передача информации по поездкам, стоплистам, географическим координатам мест посадки и высадки пассажиров; взаимодействие подсистем АСОП с внешними информационными системами, должно осуществляться по защищенным каналам связи и др.). Обмен данными между АСОП и внешними информационными системами осуществляется на основании трехсторонних соглашений, заключаемых с оператором АСОП, заказчиком и владельцами внешних информационных систем

В соответствии с пунктом 4.29 технического задания Оператор АСОП обязан разработать Регламент, соглашения взаимодействия оператора АСОП с внешними ИС и согласовать их с заказчиком.

Согласно пункту 2.14 календарного плана (Приложение 2 к проекту договора) организация взаимодействия с внешними информационными системами (срок 2 месяца с даты заключения договора).

Перечень, приведенный в пункте 5.3.1 технического задания, является закрытым и не предусматривает действующие на территориях муниципальных образований автоматизированные системы оплаты проезда.

Согласно сведениям, имеющимся в распоряжении антимонопольного органа, оператором действующей автоматизированной системы оплаты проезда (программно-аппаратный комплекс «Ехать быстро», правообладатель программного обеспечения ООО «Трансгидсервис») на территории Челябинского городского округа является МУП «Служба организации движения» (договор с ООО «Бенток-Смоленск» от 01.09 №01/2014), которое также осуществляет выпуск и выдачу транспортных карт. Уполномоченным органом по выпуску и выдаче социальных карт является Управление транспорта города Челябинска, программное обеспечение автоматизированной системы оплаты проезда выбрано в соответствии с законодательством о контрактной системе (извещение № 0169300000120002330, муниципальный контакт № 1по-2020 от 25.12.2020, исполнитель ООО «ЭК-Мобайл», заказчику предоставлено неисключительное право на использование программного обеспечения с неограниченным сроком).

В Копейском городском округе услуги, связанные с оплатой проезда на муниципальных маршрутах регулярных перевозок, оказывает ООО «Уралинфотек».

Информации о прекращении использования на территории муниципальных образований указанных систем конкурсная документация не содержит. Следовательно, при условии, что такие системы являются действующими, фактически эксплуатируются на  территории  муниципального  образования, с учетом  отсутствия  информации  о прекращении их использования возникает вопрос, о необходимости их интеграции с АСОП, которая будет введена в эксплуатацию по результатам Конкурса.

Однако сведений об указанных внешних информационных системах и необходимости их интеграции с АСОП конкурсная документация не содержит.

Из  указанного  следует,  что  в  случае  прекращения действия  на территории муниципальных образований, входящих в Челябинскую агломерацию, действующих автоматизированных систем оплаты проезда после выбора по результатам Конкурса оператора АСОП условия об обеспечении интеграции АСОП с такими системами может быть не предусмотрена заказчиком.

При сохранении на территории таких муниципальных образований функционирования действующих автоматизированных систем оплаты проезда после выбора по результатам Конкурса оператора АСОП возникает и необходимость рассмотрения вопроса об обеспечении интеграции АСОП с такими системами.

Однако из условий конкурсной документации напрямую указанное не прослеживается.

Помимо этого, на территории Челябинской агломерации действуют и иные информационные системы, в том числе мобильное приложение «Интерсвязь. Умный город», не приведенные в пункте 5.3.1 технического задания, однако, из положений Конкурсной документации не следует возможность их интеграции с АСОП. При этом, интеграция отдельных внешних информационных систем с АСОП необходима для ввода в эксплуатацию и функционирования АСОП, а отдельных - может быть реализована в процессе эксплуатации (функционирования) АСОП, в том числе в заявительном порядке путем присоединения к Регламенту, что из конкурсной документации напрямую не следует.

Таким образом, техническое описание внешних информационных систем, условия заключения трехсторонних соглашений между оператором АСОП, заказчиком и владельцами внешних информационных систем (в том числе сведения о возмездности/безвозмездности таких соглашений), срок их заключения, информация о прекращении или продолжении использования на территории муниципальных образований действующих автоматизированных систем конкурной документацией не предусмотрены.

Отсутствие указанной информации может привести к невозможности победителем торгов осуществить мероприятия календарного плана, в установленные в нем сроки, а также к невозможности претендентам на участие в торгах установить техническую возможность интеграции предлагаемой ими системы с внешними информационными системами, а также свои затраты на выполнение таких мероприятий.

Указанное свидетельствует о том, что организатором торгов не в полной мере приведены сведения о предмете торгов в соответствии с пунктом 2 статьи 448 ГК РФ, подпунктом 2 пункта 22 Порядка, а отсутствие такой информации препятствует оформлению потенциальными участниками торгов своих заявок и конкурсных предложений.

Таким образом, действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» по утверждению Конкурсной документации, в которой отсутствуют сведения о техническом описании внешних информационных систем, условиях заключения трехсторонних соглашений между оператором АСОП, заказчиком и владельцами внешних информационных систем (в том числе сведения о возмездности/безвозмездности таких соглашений), сроках их заключения, информация о прекращении или продолжении использования на территории муниципальных образований действующих автоматизированных систем, являются нарушением пункта 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22 Порядка.

В соответствии с пунктами 2, 4 Порядка, 2, 4 Конкурсной документации, предметом конкурса является право на заключение договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения —. денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района.

Согласно пункту 2.1 проекта договора предметом такого договора является оказание услуг по организации автоматизированного учета оплаты проезда на Территории АСОП в соответствии с техническим заданием.

Вместе с тем, в пункте 3.2.6 проекта договора указана обязанность организатора торгов предусмотреть в государственных контрактах на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам на территории АСОП, обязанность перевозчиков присоединиться к Регламенту взаимодействия участников АСОП.

В пункте 5.1 проекта договора также указано, что размер тарифа оператора АСОП определяется от объема платы за проезд пассажиров и провоз багажа, которая подлежит перечислению   перевозчикам,   в   соответствии   с   заключенными   государственными контрактами на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемым тарифам на Территории АСОП.

В ответ на запрос антимонопольного органа о разъяснении положений конкурсной документации от 28.10.2022 № 468589 организатором торгов указано, что в пунктах 3.26, 5.1 проекта договора допущены неточности, заказчиком на основании Закона № 71-30 предполагалась работа АСОП на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа по нерегулируемому тарифу, включая маршруты наземного городского электрического транспорта.

Вместе с тем, ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» изменения в указанной части в положения Конкурсной документации, в том числе в проект договора не внесены.

Отсутствие полной и четкой информации о работе АСОП на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа по регулируемому тарифу, включая маршруты не только автомобильного транспорта, но и наземного городского электрического транспорта, свидетельствует, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в нарушение пункта 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22, подпункта 2 пункта 23 Порядка, не в полном объеме указана информация об описании предмета торгов и информация, необходимая потенциальным участникам для оформления участия в торгах, а также сведения о порядке формирования цены договора.

Пунктом 2.1 проекта договора установлено, что оператор АСОП обязуется оказать услуги по организации автоматизированного учета оплаты за проезда на территории АСОП в соответствии с техническим заданием (Приложение № 3 к проекту договора).

Из содержания технического задания следует, что услуги по организации процесса и автоматизации учета оплаты за проезд пассажиров и провоз багажа на маршрутах регулярных перевозок включают в себя в том числе:

-     устранять программные ошибки в работе оборудования перевозчика, осуществлять ремонтные работы оборудования перевозчика (пункты 4.11, 4.12 технического задания);

-    по заданию заказчика проводить маркетинговые и иные организационные мероприятия (пункт 4.12 технического задания);

-    разработать и согласовать с заказчиком оформление (дизайн) и наименование транспортных карт (пункт 4.13 технического задания);

-    организовать работу с обращениями пользователей, в том числе центра по обработке звонков пользователей с возможностью бесплатного вызова для пользователя (пункта 4.27 технического задания).

При этом оплата услуг по заключаемому по результатам Конкурса договору со стороны заказчика не осуществляется, а расходы оператора АСОП на оказание услуг по организации процесса и автоматизации учета оплаты за проезд предусмотрено компенсировать за счет тарифа оператора определенный процент от платы за проезд (не более 4 % от размера платы за проезд пассажиров и провоза багажа), который является стоимостным критерием Конкурса. Величина значимости такого критерия составляет 80%.

Таким образом, для оформления участия в Конкурсе потенциальным участникам необходимо осуществить расчет конкурсного предложения по стоимостному критерию и рассчитать свои расходы на оказание услуг по организации процесса и автоматизации учета оплаты с учетом всех предусмотренных техническим заданием мероприятий.

Конкурсная документация не содержит информации, позволяющей осуществить такой расчет, в том числе сведения о количестве и виде действующих транспортных карт, предполагаемом количестве и виде транспортных карт выпуск и эмиссию которых необходимо осуществить оператору АСОП в соответствии с условиями конкурсной документации, сведений о количестве и характеристиках оборудования, установленного у перевозчиков, в отношении которого необходимо выполнять работы по ремонту, устранению ошибок, не приведена периодичность проведения маркетинговых и иных мероприятий с использованием мобильного приложения и сайта в сети Интернет, не регламентирован порядок и сроки согласования дизайна и оформления транспортных карт, а также требования к выполнению таких работ, отсутствует объем работы центра по обработке звонков пользователей на территории АСОП.

Отсутствие информации, необходимой для расчета предложения потенциальных участников о размере тарифа оператора АСОП, свидетельствует, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в нарушение пункта 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22 Порядка, не в полном объеме указано описание предмета торгов и информация, необходимая потенциальным участникам для оформления участия в торгах.

Согласно пункту 5.1.1 Технического задания основная и резервная базы данных АСОП должны разворачиваться исполнителем и функционировать на площадке центра обработки данных (ЦОД), управляемого исполнителем. Серверное оборудование АСОП должно управляться и обслуживаться исполнителем.

Пунктом 5.1.2 Технического задания определено, что доступ к данным АСОП и функциям по управлению этими данными в рамках функционирования АСОП должны предоставляться участникам АСОП с использованием специализированных автоматизированных рабочих мест.

Пунктом 2.3 Технического задания определено, что обладателем информации, содержащейся в АСОП, является заказчик.

В соответствии с пунктом 4.30 технического задания оператор АСОП обязан обеспечить доступ заказчика и участников АСОП к информации, обрабатываемой и хранящейся в АСОП, в порядке, определенном Регламентом.

Оператор АСОП обязан владеть исключительным правом, правом использования (лицензии) либо договором оказания услуг в отношении АСОП и процессинговых услуг АСОП по обработке транспортных карт (пункт 4.4 технического задания).

Согласно  пункту 2.3  проекта  договора  исключительное  право  на АСОП  и входящие в нее компоненты не подлежит передаче заказчику.

Пунктом 4.25 Технического задания определено, что оператор АСОП обязан обеспечить полный доступ заказчика ко всем программным средствам АСОП, указанным в п. 5.2 Технического задания, предполагающий в т.ч. создание дополнительных учетных записей в АСОП и назначение прав.

Согласно пояснениями представителей организатора торгов антимонопольному органу, предоставление каких-либо прав на использование АСОП ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» не требуется, а является достаточным на основании пункта 4.33 предоставления заказчику отчетности, содержащей данные о количестве зарегистрированных в АСОП транзакций с разбивкой по периодам, маршрутам, видам оплат и категорий пассажиров, в том числе по льготным категориям граждан, в формате и в порядке, согласованных с заказчиком (Приложение № 1 к техническому заданию).

Вместе с тем, указанное не соответствует пункту 4.25 Технического задания.

Таким образом, в Конкурсной документации отсутствуют четкие и понятные положения относительно порядка пользования ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» АСОП (в том числе указания вида передачи права пользования системой).

Указанное свидетельствует о том, что организатором торгов не в полной мере приведено описание предмета торгов в соответствии с пунктом 2 статьи 448 ГК РФ, подпунктом 2 пункта 22 Порядка, а отсутствие такой информации препятствует оформлению потенциальными участниками торгов своих заявок и конкурсных предложений.

Таким образом, действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» по утверждению Конкурсной документации, в которой отсутствуют четкие и понятные положения относительно порядка пользования ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» АСОП (в том числе указания вида передачи права пользования системой), являются нарушением пункта 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22 Порядка.

Согласно подпунктам 3, 4, 6, 8, 10 пункта 23 Порядка конкурсная документация помимо прочих сведений должна содержать требования к заявке, требования к документам, входящим в состав заявки, порядок подачи заявок на участие в конкурсе, критерии оценки участников конкурса, порядок оценки участников конкурса.

Согласно пункту 27 Конкурсной документации для участия в Конкурсе заявитель через электронную торговую площадку подает организатору конкурса в срок, установленный в извещении, заявку на участие в конкурсе по форме, установленной документацией, а также документы, предусмотренные пунктом 30.

Подпунктом 4 пункта 30 Конкурсной документации установлено, что в состав заявки на участие в конкурсе должны входить в том числе документы, подтверждающие предложение заявителя в соответствии с критериями оценки.

Однако в нарушение подпунктов 3, 4 пункта 23 Порядка пункт 30 конкурсной документации не содержит перечня документов, предоставляемых претендентами на участие в торгах в составе заявки в целях подтверждения предложения заявителя.

Отсутствие указанной информации в том числе могло привести к даче организатором торгов противоречивых разъяснений положений конкурсной документации в части требований к документам, подтверждающим наличие у претендента опыта по организации автоматизированного учета оплаты проезда, представляемым в составе заявки.

Так, в пункте 3 формы конкурсного предложения, являющегося приложением к заявке на участие в Конкурсе, указывается наличие у участника аналогичного опыта по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Российской Федерации, с использованием программно-аппаратного комплекса и процессинговьгх услуг автоматизированной системы оплаты проезда. Аналогичный опыт определяется по количеству исполненных или действующих договоров предоставления исключительного права, права использования (лицензии) либо договора оказания услуг, которые были подписаны не позднее 3 (трех) лет от даты размещения извещения о проведении конкурса, и подтверждается копиями данных договоров. Информация предоставляется в соответствии с предложенной формой и приложением копий договоров.

ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в ответ на запросы антимонопольного органа о разъяснении положений конкурсной документации от 28.10.2022 № 468568 и № 468541 даны следующие разъяснения:

- опыт ведения аналогичной деятельности у участника должен составлять более 3 лет, что требует подтверждения копиями договоров, заключенных до 2019 года (пункт 1);

- оценка аналогичного опыта предполагает, что заказчиком, который получает услугу по договору, должны быть орган исполнительной власти субъекта РФ, его подведомственное учреждение или орган местного самоуправления субъекта РФ, на которых возложены соответствующие полномочия (пункт 4);

- только услуги процессорного центра не будут достаточными для подтверждения аналогичного опыта, т. к. процессинговый центр не будет соответствовать назначению и целям ведения АСОП (п. 3 технического задания; пункт 6).

В последующем организатором торгов в дополнение к указанным ответам от 01.11.2022 на запросы о разъяснении положений конкурсной документации пункты 1, 4, 6 изложены антимонопольному органу в новой редакции:

-опыт ведения аналогичной деятельности у участника подтверждается копиями договоров в период с 09.10.2019 по дату размещения Конкурса на электронной торговой площадке (пункт 1);

- оценка аналогичного опыта предполагает, что заказчиком, который получает услугу по договору, должны быть орган исполнительной власти субъекта РФ, его подведомственное учреждение или орган местного самоуправления субъекта РФ, государственные унитарные предприятия органов местного самоуправления или субъектов РФ, либо иные организации, на которых возложены соответствующие полномочия (пункт 4);

- услуги процессорного центра не будут достаточными для подтверждения аналогичного опыта (пункт 6).

Согласно пояснениям организатора торгов, допущенные противоречия при разъяснении Конкурсной документации в указанной части обусловлены технической ошибкой при размещении ответа на запрос, после обнаружения которой даны дополнительные разъяснения.

Вместе тем, дополнения к ответам организатора торгов от 01.11.2022 на запросы о разъяснении положений конкурсной документации в части пунктов 1, 4, 6 не соответствуют содержанию пункта 3 формы конкурсного предложения, являющегося приложением 1 к заявке на участие в Конкурсе.

Так, из буквального содержания указанного положения следует, что опыт подтверждают договоры оказания услуг, которые были подписаны не позднее 3 (трех) лет от даты размещения извещения о проведении Конкурса (09.10.2022), т. е. до 09.10.2019; требования к стороне таких договоров организатором торгов не установлены; не предусмотрена возможность подтверждения необходимого опыта в отдельности на процессинговые услуги автоматизированной системы оплаты проезда.

Вместе с тем, в пункт 3 формы конкурсного предложения, являющегося приложением 1 к заявке на участие в Конкурсе, какие-либо изменения не вносились.

Таким образом, действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» по утверждению Конкурсной документации, которая не содержит перечня документов, предоставляемых претендентами на участие в торгах в составе заявки в целях подтверждения предложения заявителя, являются нарушением подпунктов 3, 4 пункта 23 Порядка.

Комиссией Челябинского УФАС России принято решение по жалобам № 074/10/18.1-3108/2022, 074/10/18.1-3111/2022, 074/10/18.1-3122/2022 (исх. № АК/14758/22 от 24.11.2022), в котором указано на допущенные ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» нарушения, описанные выше.

Комиссией антимонопольного органа при рассмотрении жалобы № 074/10/18.1-3489/2022 установлено следующее.

Пунктом 2.1 проекта договора установлено, что оператор АСОП обязуется оказать услуги по организации автоматизированного учета оплаты за проезда на территории АСОП в соответствии с техническим заданием (Приложение № 3 к проекту договора).

Оплата услуг по заключаемому по результатам Конкурса договору со стороны заказчика не осуществляется, а расходы оператора АСОП на оказание услуг по организации процесса и автоматизации учета оплаты за проезд предусмотрено компенсировать за счет тарифа оператора определенный процент от платы за проезд (не более 4 % от размера платы за проезд пассажиров и провоза багажа), который является стоимостным критерием Конкурса. Величина значимости такого критерия составляет 80 %.

Таким образом, для оформления участия в конкурсе потенциальным участникам необходимо осуществить расчет конкурсного предложения по стоимостному критерию и рассчитать свои расходы на оказание услуг по организации процесса и автоматизации учета оплаты с учетом всех предусмотренных техническим заданием мероприятий.

Согласно пункту 4.12 технического задания оператор АСОП за счет собственных средств обязан по заданию заказчика проводить совместно с участниками АСОП маркетинговые и иные организационные мероприятия с использованием мобильного приложения АСОП и сайта в сети Интернет, направленные на территориальное масштабирование транспортных карт в порядке, предварительно согласованном сторонами договора отдельно. Маркетинговые и иные организационные мероприятия будут проводиться не реже 1 раза в месяц.

Из указанного положения технического задания следует, что минимальное количество маркетинговых мероприятий составляет 1 в месяц (т. е. 60 мероприятий с учетом 5-летнего срока действия заключаемого по результатам Конкурса договора).

Максимальное количество таких мероприятий не определено, при этом поскольку необходимость проведения таких мероприятий ставится в зависимость от выдачи оператору АСОП задания заказчиком (ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области»), а их выполнение осуществляется за счет оператора АСОП, то целесообразно определить в техническом задании, в том числе максимальное количество таких мероприятий (либо диапазона значений), для расчета предложения потенциальных участников о размере тарифа оператора АСОП.

Кроме того, пунктом 4.13 технического задания предусмотрено, что оператор АСОП за счет собственных средств обязан разработать и согласовать с заказчиком оформление (дизайн) и наименование транспортных карт. Для разработки оформления (дизайна) и наименования транспортных карт оператор АСОП может привлекать сторонние организации, а также привлекать средства массовой информации Челябинской области и органы исполнительной власти Челябинской области для проведения опроса населения территории АСОП.

В соответствии с пунктом 1.12 календарного плана мероприятий, являющегося Приложением № 1 к договору, разработать и согласовать с заказчиком оформление (дизайн) и наименование транспортных карт, оператору АСОП надлежит в течение месяца с момента заключения договора.

Таким образом, в конкурсной документации не регламентирован порядок и сроки согласования дизайна и оформления транспортных карт, помимо общего срока на выполнение данного мероприятия,

Помимо этого, пунктом 4.14 Конкурсной документации предусмотрено, что оператор АСОП за счет собственных средств обязан обеспечить выпуск и эмиссию транспортных карт различных видов.

Вместе с тем, из документации не следует предполагаемый объем выпуска и эмиссии транспортных карт различных видов.

При этом из буквального содержания пункта 5.7 Технического задания следует, что указанным положением определены требования к АСОП, которая должна обеспечить поддержку следующих параметров на момент ввода АСОП в эксплуатацию:

-          число действующих Транспортных карт - 2 000 000 (два миллиона);

-          число действующих Социальных карт 500 000 (пятьсот тысяч).

При этом, из указанного положения не следует, что именно в этом количестве оператор АСОП обязан осуществить выпуск и эмиссии транспортных карт. Более того, выпуск и эмиссия социальных карт условиями конкурсной документации не предусмотрена.

Таким образом, пункт 5.7 Технического задания фактически отражает параметры системы, при которых оператор должен обеспечить возможность функционирования системы, что не является ни сведениями о количестве и виде действующих транспортных карт, ни сведениями о предполагаемом количестве и виде транспортных карт, выпуск и эмиссию которых необходимо осуществить.

Обоснования невозможности приведения в конкурсной документации сведений о количестве и виде действующих транспортных карт и транспортных карт, выпуск и эмиссию которых необходимо осуществить, а также об источнике определения значений 2 000 000 действующих Транспортных карт и 500 000 действующих Социальных карт в пункте 5.7 Технического задания  ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» не представлено.

В связи с чем, Конкурсная документация не содержит сведений о количестве и виде действующих транспортных карт, предполагаемом количестве и виде транспортных карт выпуск и эмиссию которых необходимо осуществить оператору АСОП в соответствии с условиями Конкурсной документации, что может привести к созданию препятствий участникам торгов при расчете цены своего конкурсного предложения.

Кроме того, согласно пункту 4.27 Технического задания оператор АСОП за счет собственных средств обязан организовать работу с обращениями пользователей, в том числе центра по обработке звонков пользователей с возможностью бесплатного вызова для пользователя.

В соответствии с изменениями от 06.12.2022 в пункт 5.7 Технического задания предусматривает, что АСОП на момент ввода АСОП в эксплуатацию должна обеспечить поддержку обрабатываемых звонков пользователей в количестве от 600 в месяц.

Вместе с тем, целесообразно определить в техническом задании в том числе максимальное количество таких звонков, либо диапазона значений, для расчета предложения потенциальных участников о размере тарифа оператора АСОП, поскольку установление одного лишь минимального значения данного показателя не позволяет рассчитать максимальные затраты претендента на участие в торгах при исполнении условий договора, заключаемого по результатам.

Таким образом, конкурсная документация, несмотря на внесенные в нее 06.12.2022 изменения, не содержит информации, позволяющей объективно осуществить расчет конкурсного предложения по стоимостному критерию и рассчитать свои расходы на оказание услуг по организации процесса и автоматизации учета оплаты с учетом всех предусмотренных техническим заданием мероприятий, в том числе сведения о количестве и виде действующих транспортных карт, предполагаемом количестве и виде транспортных карт выпуск и эмиссию которых необходимо осуществить оператору АСОП в соответствии с условиями конкурсной документации, достаточных сведений о количестве проведения маркетинговых и иных мероприятий с использованием мобильного приложения и сайта в сети Интернет, а также об объеме работы центра по обработке звонков пользователей на территории АСОП, не регламентирован порядок и сроки согласования дизайна и оформления транспортных карт.

При этом каких-либо документов, подтверждающих невозможность установления в конкурсной документации таких сведений, ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области»  в материалы дела не представлено.

Отсутствие информации, необходимой для расчета предложения потенциальных участников о размере тарифа оператора АСОП, свидетельствует, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в нарушение пункта 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22 Порядка, не в полном объеме указано описание предмета торгов и отсутствует информация, необходимая потенциальным участникам для оформления участия в торгах.

Положения Конкурсной документации не содержат сведений о виде АСОП («онлайн» или «офлайн» система) и требовании о мгновенном поступлении денежных средств на транспортную карту.

При этом Конкурсная документация содержит следующее формулировки: «онлайн пополнение транспортных карт», «онлайн проездной».

ООО «БЕНТОК-СМОЛЕНСК», заявке на участие в Конкурсе которого присвоен первый порядковый номер, исходя из того, что Конкурсная документация не содержит требований к АСОП исключительно в виде «онлайн» или «офлайн» системы, предположена система оплаты проезда закрытого типа, и конкурсное предложение сформировано без учета затрат на техническую доработку такой системы и приведения ее в «онлайн» систему.

При этом, при рассмотрении жалобы № 074/10/18.1-3489/2022 представителем Министерства антимонопольному органу отмечено о потребности Челябинской области именно в «онлайн» системе.

Таким образом, ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в нарушение пункта 2 статьи 448 ГК РФ, подпункта 2 пункта 22, подпункта 2 пункта 23 Порядка, не в полном объеме указана информация об описании предмета торгов и информация, необходимая потенциальным участникам для оформления участия в торгах, в части требований к виду АСОП - «онлайн» или «офлайн» система.

Конкурсная документация должна содержать сведения, указанные в пунктах 22 и 23 Порядка, в том числе сведения о времени и месте проведения конкурса; предмете конкурса; порядке проведения конкурса, в том числе об оформлении участия в конкурсе, определении победителя конкурса; начальной цене; наименовании, месте нахождения, почтовом адресе и адресе электронной почты, номере контактного телефона организатора конкурса; дате и времени начала и окончания приема заявок, рассмотрении, оценке и сопоставлении заявок; сроке отказа от проведения конкурса; порядке проведения конкурса; цене договора или порядке ее формирования; требованиях к заявке; требованиях к документам, входящим в состав заявки; требованиях к заявителям; порядке подачи заявок на участие в конкурсе; порядке отзыва заявок на участие в конкурсе, порядке внесения изменений в заявки; критериях оценки заявок на участие в конкурсе; порядке оценки участников конкурса; порядке заключения договора. Неотъемлемыми приложениями к документации являются критерии оценки, форма заявки на участие в конкурсе, проект договора, а также техническое задание.

Вместе с тем, утвержденная организатором Конкурсная документация имеет следующую структуру:

-           Порядок (приведен в полном объеме текст нормативного правового акта Министерства);.

-           Извещение о проведении открытого конкурса;

-           Приложение № 1 к конкурсной документации. Критерии отбора участников

конкурса;

-           Приложение № 2 к конкурсной документации - перечень документов, представленный заявителем в составе заявки для участия в открытом конкурсе;

-          Приложение № 3 к конкурсной документации - заявка на участие в открытом конкурсе;

-           Приложение № 4 к конкурсной документации - договор;

-           Приложение № 5 к конкурсной документации - техническое задание.

Приведение в утвержденной Конкурсной документации Порядка, Извещения не исключает обязанность организатора торгов обеспечить требования Порядка к содержанию непосредственно самой Конкурсной документации.

Из указанного следует, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» в нарушение пункта 23 Порядка утверждена Конкурсная документация, не соответствующая установленным требованиям к ее составу.

При указанных обстоятельствах в рассматриваемом случае УФАС правомерно и обоснованно установлена совокупность обстоятельств, свидетельствующих о нарушении ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» установленных законодательством Российской Федерации процедуры и порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, что выразилось в указании описания предмета торгов в неполном объеме, отсутствии информации, необходимой потенциальным участникам для оформления участия в торгах, несоответствии состава конкурсной документации установленным требованиям.  

Суд отмечает, что в материалах дела № 074/04/7.32.4-1540/2023 об административном правонарушении присутствуют решения по жалобам № 074/10/18.1-3108/2022, 074/10/18.1-3111/2022, 074/10/18.1-3122/2022 (исх. № АК/14758/22 от 24.11.2022), предписание по указанным жалобам (исх. № АК/14759/22 от 24.11.2022), решение по жалобе № 074/10/18.1-3489/2022 (исх. № АК/728/23 от 24.01.2023), в которых указано на нарушение норм действующего законодательства при организации и проведении ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» Конкурсов от 09.10.2022. 09.12.2022.

Кроме того, решение по жалобам № 074/10/18.1-31108/2022, 074/10/18.1-3111/2022, 074/10/18.1-3122/2022 (исх. № АК/14758/22 от 24.11.2022) содержит сведения о рассмотрении 07.07.2022 антимонопольным органом жалоб № 074/10/18.1-1550/2022, 074/10/18.1-1555/2022,    074/10/18.1-1560/2022,    074/10/18.1-1633/2022    (Конкурс    от 20.05.2022). 

31.05.2023 антимонопольным органом принято решение по жалобам № 074/10/18.1-1112/2023, № 074/10/18.1-1161/2023 (исх. № ВЛ/7175/23 от 05.06.2023), в котором указано на нарушение норм действующего законодательства при проведении ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» Конкурса от 19.04.2023. При этом при рассмотрении дела об административном правонарушении должностное лицо, являющееся руководителем Челябинского УФАС России, не могло не знать о принятии указанного решения.

На основании вышеизложенного суд соглашается с выводом антимонопольного органа о наличии в действиях ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ.

В силу указанного, доводы заявителя об отсутствии события административного правонарушения подлежат отклонению как противоречащие фактическим обстоятельствам, установленным судом при рассмотрении дела.

Статья 1.5 КоАП РФ устанавливает презумпцию невиновности лица, пока его вина в совершении конкретного административного правонарушения не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. 

Вина заявителя в совершении вышеназванного правонарушения установлена административным органом при рассмотрении дела об административном правонарушении, что отражено в оспариваемом постановлении. 

Предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за вмененное правонарушение на дату вынесения оспариваемого постановления не истек. 

Таким образом, действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области»  образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пунктам 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Малозначительность является оценочной категорией, которая определяется судом по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оснований для применения нормы статьи 2.9 КоАП РФ о малозначительности деяния, вопреки доводам заявителя, судом не установлено.

При этом суд учитывает, что допущенное учреждением нарушение является существенным, учреждение своими действиями серьезно посягало на общественные отношения в области проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, а также на отношения, урегулированные Порядком.  

Санкция части 10 статьи 7.32.4 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Частью 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 3 статьи  4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В силу части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Оспариваемым постановлением административный орган назначил заявителю наказание в виде предупреждения, применив положения статьи 4.1.1. КоАП РФ.

Судом установлено, что назначенное заявителю Управлением наказание по своему размеру и виду отвечает целям административного наказания, установленным статьей 3.1 КоАП РФ, а равно принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности, вынесено с учетом всех обстоятельств, установленных административным органом по делу.

При таких условиях основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют, оспариваемое постановление № 074/04/7.32.4-1540/2023 от 12.07.2023 является законными и обоснованным. 

Иные доводы заявителя судом не принимаются, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам и нормам действующего законодательства, основаны на неверном толковании закона.

В соответствии с части 3 статьи 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Челябинской области в течение 10 дней со дня его принятия (изготовления в полном объеме).

 

Судья                                                                                                                    А.А. Петров