АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«14» августа 2025 годаДело № А53-15965/25

Резолютивная часть решения объявлена «05» августа 2025 года

Полный текст решения изготовлен «14» августа 2025 года

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Кривоносовой О.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шутько Е.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Багаевского района ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

об оспаривании ненормативных правовых актов,

третье лицо: ФИО1

при участии:

от заявителя: представитель ФИО2 по дов.13.11.2024;

от управления: представитель не явился,

от третьего лица: представитель ФИО3 по дов. 11.03.2024

Объявляется состав суда, объявлено, что протокол судебного заседания ведет

установил:

администрация Багаевского района (далее – заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – орган, чьи ненормативные правовые акты оспариваются, антимонопольный орган) о признании незаконными и отмене решения от 02.04.2025 №061/10/18.1-642/2025 и предписания от 02.04.2025.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд привлек в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора ФИО1.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования, просил удовлетворить их в полном объеме.

Представитель антимонопольного органа в заседание не явился, извещен, о причине неявки суду не сообщено.

Представитель третьего лица поддеражл позицию Управления, возаржал против удовлетворения заявления.

Дело рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие сторон при наличии доказательств их надлежащего уведомления.

Рассмотрев материалы дела, суд установил следующее.

Главой администрации Багаевского района РО издано распоряжение от 21.01.2025 №7 «Об организации аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков».

Главой администрации Багаевского района РО издано распоряжение от 21.01.2025 №8 «Об организации аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 61:03:0040215:99, 61:03:0040215:100, 61:03:0040215:102.

На официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов - www.torgi.gov.ru, а также на сайте ООО «РТС-тендер» www.rts-tender.ru размещены извещения о проведении аукциона (извещения от 07.02.2025 11:30 (МСК) №22000054540000000291, №22000054540000000292, №22000054540000000293 (далее – извещения).

В Ростовское УФАС России поступила жалоба ФИО1 на неправомерные, по его мнения, действия администрации, выразившиеся в нарушении порядка проведения торгов. В качестве доводов указано на то, что положение извещения об уплате произвести полную оплату годовой арендной платы земельного участка (предмета аукциона) в течение 5 рабочих дней со дня подписания протокола о результатах аукциона установленное пп.7 п 9 извещения нарушает гражданское, земельное и антимонопольное законодательство, чем препятствует ему принять участие в торгах, не соответствует проекту договору аренды. Исходя из изложенного, руководствуясь статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ) податель жалобы просил отменить аукционы на право заключения договоров аренды вышеперечисленных земельных участков.

По результатам рассмотрения жалобы управление пришло к выводу о ее обоснованности, а также дополнительно установила нарушение пп.15 п.21 ст. 39.11 ЗК РФ (в извещении не содержится обязательная информация о дате размещения извещения), нарушение ч.4 ст. 39.12 ЗК РФ ( прекращение приема заявок сроком менее чем за 5 дней до для проведения аукциона), нарушение п.9 ст. 22 ЗК и п. 7 ст. 448 ГК РФ (порядок передачи земельного участка в субаренду).

Рассмотрев жалобу, Комиссия УФАС России 02.04.2025 вынесла решение по уведомлению №061/10/18.1-642/2025, которым признала жалобу ФИО1 обоснованной; признал организатора торгов – администрацию Багаевского района РО нарушившей требования частей 21, 22 статьи 39.11 ЗК РФ, части 4 статьи 39.12 ЗК РФ; принято решение о выдаче организатору торгов обязательного для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов; материалы жалобы передать должностному лицу Ростовского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным нарушениям; для оценки действий организатора торгов – администрации Багаевского района РО на предмет нарушения статьи 17 Закона №135-ФЗ передать уполномоченному должностному лицу Ростовского УФАС России материалы для рассмотрения в порядке, предусмотренном главой 9 Закона №135-ФЗ.

02.04.2025 Комиссия УФАС России выдала предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, которым организатору торгов – администрации Багаевского района РО в срок до 12.05.2025 предписано совершить следующие действия: внести изменения в извещения о проведении вышеперечисленных электронных аукционов с учетом требований ЗК РФ и решения УФАС России; отменить протоколы рассмотрения заявок на участие в вышеперечисленных аукционах и разместить на официальном сайте www.torgi.gov.ru информацию об отмене названных протоколов (при их наличии и размещении на официальном сайте www.torgi.gov.ru); отменить протоколы о результатах вышеперечисленных электронных аукционов и разместить на официальном сайте www.torgi.gov.ru информацию об отмене вышеназванных протоколов (при их наличии и размещении на официальном сайте www.torgi.gov.ru); продлить сроки подачи заявок на участие в вышеперечисленных аукционах с учетом требований ЗК РФ и решения Ростовского УФАС России; назначить новую дату рассмотрения заявок на участие в вышеперечисленных аукционах; при этом новая дата рассмотрения заявок должна быть назначена не ранее чем через 6 рабочих дней со дня отмены указанных протоколов.

Не согласившись с вынесенными решением и предписанием, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренное статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив относимость, допустимость и достоверность каждого доказательства в отдельности, а также взаимную связь доказательств в их совокупности, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, признавая жалобу обоснованной, пришло к выводам, что информация о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, указанная в Извещении, не соответствует информации, указанной в проекте договора, что указывает на нарушение части 22 статьи 39.11 ЗК РФ, статьи 614 ГК РФ, также указано о неправомерном размещении организатором аукциона в разделе Извещения «Порядок внесения денежных средств в качестве задатка на участие в аукционе в электронной форме» информации о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, что свидетельствует о нарушении пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ. Также сослалось на наличие в действиях Администрации признаков нарушения ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции».

В соответствии с частью 22 статьи 39.11 ЗК РФ обязательным приложением к размещенному на официальном сайте уполномоченного органа извещению о проведении аукциона является проект договора купли-продажи или проект договора аренды земельного участка.

Согласно части 1 статьи 614 ГК РФ порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды.

В приложенных к Извещениям проектах договора земельного участка, находящегося в государственной собственности содержится пункт 3.2, согласно которому арендная плата вносится Арендатором ежеквартально равными долями не позднее 20-го числа последнего месяца квартала.

Пунктом 3.3 проектов договоров установлено, что «Арендная плата начисляется и вносится Арендатором с момента подписания сторонами акта приема-передачи участка». Акт приема-передачи земельного участка является приложением к договору аренды.

Таким образом, проанализировав Извещения и прилагаемые к ним проекты договоров, Комиссия УФАС России установила, что информация о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, указанная в Извещениях, не соответствует информации, указанной в проектах договоров, что указывает на нарушения части 22 статьи 39.11 ЗК РФ и статьи 614 ГК РФ.

На основании пункта 20 статьи 39.12 ЗК РФ, уполномоченный орган направляет победителю аукциона или единственному принявшему участие в аукционе его участнику два экземпляра подписанного проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка в пятидневный срок со дня составления протокола о результатах аукциона. Указанные проекты на основании п. 25 ст. 39.12 ЗК РФ в течение десяти рабочих дней со дня направления должны быть подписаны победителем аукциона.

По результатам анализа извещения о проведении аукциона, Комиссия УФАС России пришла к выводу о неправомерном размещении организатором аукциона в разделе Извещений «Порядок внесения денежных средств в качестве задатка на участие в аукционе в электронной форме» информации о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, что, по ее мнению, свидетельствует о нарушении пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ.

Комиссия УФАС России указала, что в Извещениях не содержится обязательная в соответствии с подпунктом 15 пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ информация о дате размещения извещения в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ; в связи с тем, что в проекте договора аренды земельного участка Организатор торгов указал, что в соответствии с пунктами 8.1, 8.2 в отношении земельного участка может быть заключен договор субаренды, а также договор передачи арендаторами своих прав и обязанностей по договору, при этом срок действия договора субаренды не может превышать срок действия договора, УФАС России усмотрел в действиях администрации, выразившиеся во включении в проекты договоров аренды земельного участка условия, которое предусматривает уступку права по договору и осуществление перевода долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора без проведения торгов и предложения земельного участка в субаренду иным участникам оборота, усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 17 Закона №135-ФЗ.

Между тем, согласно разделу 9 пункта 7 извещений о проведении аукционов (Извещения идентичные по каждому из указанных лотов) указано, что годовая арендная плата вносится в течение 5 рабочих дней со дня подписания протокола о результатах аукциона.

Данное требование организатора аукциона является законным и основано на положениях пункта 20 статьи 39.12 ЗК РФ, согласно которому уполномоченный орган направляет победителю аукциона проект договора аренды земельного участка в 10-дневный срок со дня составления протокола о результатах аукциона. При этом, размер первого арендного платежа по договору аренды земельного участка определяется в размере, предложенном победителем аукциона.

Предметом аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельного права является право на заключение договора, размер которого определяется по результатам аукциона и одновременно является арендной платой за 1 год аренды земельного участка.

Поскольку пунктом 20 статьи 39.12 ЗК РФ предусмотрено, что размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа по договору аренды земельного участка определяется в размере, предложенном победителем аукциона, или в случае заключения указанного договора с единственным принявшим участие в аукционе его участником устанавливается в размере, равном начальной цене предмета аукциона, организатор торгов – администрация Багаевского района РО, основываясь на приведенном положении закона, избрала вариант, при котором участник аукциона вносит первый арендный платеж по договору аренды земельного участка в размере, предложенном им самим – победителем аукциона.

Согласно пункту 21 статьи 39.12 ЗК РФ задаток, внесенный лицом, признанным победителем аукциона, задаток, внесенный иным лицом, с которым договор купли-продажи или договор аренды земельного участка заключается в соответствии с пунктами 13, 14, 20 или 25 настоящей статьи, засчитываются в оплату приобретаемого земельного участка или в счет арендной платы за него.

В оспариваемом решении Комиссия УФАС России не дала правовой оценки ссылке организатора торгов на положения пункта 20 статьи 39.12 ЗК РФ, а сослалась на общие положения о порядке платы арендной платы, изложенные в пункте 614 ГК РФ без учета пояснений администрации Багаевского района РО о том, что внесенный задаток учитывается как арендная плата, что следует из смысла пунктов 20 и 21 статьи 39.12 ЗК РФ.

Вместе с тем, именно положения пункта 20 статьи 39.12 ЗК РФ наделяют организатора торгов правом получить арендную плату (она же задаток, она же плата за заключение договора) за 1 год.

Суд считает, что положения подпункта 7 пункта 9 Извещения о проведении аукциона о внесении первого арендного платежа в размере 100% годовой арендной платы основываются на положениях пункта 20 статьи 39.12 ЗК РФ и являются законным и обоснованными. Обратного, УФАС России по РО не доказало.

Тот факт, что договор аренды заключается на срок более 1 года, впоследствии (по истечении 1 года) арендатор вносит платежи в счет аренды уже ежеквартально в срок не позднее 20 числа последнего месяца квартала, что не противоречит условиям аукционной документации, закону и обычаям делового оборота.

Суд принимает во внимание и то обстоятельство, что в рамках рассмотрения жалобы в антимонопольном органе, администрация указывала, что согласно пункту 20.1 статьи 39.12 ЗК РФ, не допускается заключение договора аренды земельного участка не соответствующего условиям, предусмотренным извещением о проведении аукциона, поскольку извещение о проведении аукциона и заявление о его участии связывают стороны офертно-акцептными отношениями.

Согласно статье 435 ГК РФ офертой признается адресованное одному или несколькими конкретными лицами предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договором с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора. Оферта связывает направившее ее лицо с момента ее получения адресатом.

Извещение о проведении аукциона на право заключения аренды земельного участка исходящее от организатора торгов в рамках процедур, определенных статьей 39.12 ЗК РФ, является офертой.

В соответствии со статьей 438 ГК РФ, акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным. Совершение лицом, получившим оферту, в срок, установленный для ее акцепта, действий по выполнению указанных в ней условий договора (отгрузка товаров, предоставление услуг, выполнение работ, уплата соответствующей суммы и т.п.) считается акцептом, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или не указано в оферте.

Таким образом, подача заявления об участии в торгах, внесение участниками аукциона сумм задатка, является акцептом, который должен быть полным и безоговорочным.

В силу статьи 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

В данном случае, в соответствии с императивным требованием закона договора, заключенного на торгах, размер платы за право аренды и собственно арендной платы определяется по их результатам.

В соответствии с нормой части 14 статьи 39.11 ЗК РФ начальная цена предмета аукциона на право заключения договора аренды земельного участка устанавливается по выбору уполномоченного органа в размере ежегодной арендной платы, определенной по результатам рыночной оценки в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», или размере не менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.

Предметом аукциона является право на заключение договора аренды в отношении заявленных аукционистом земельных участков. С каждым шагом аукциона претенденты увеличивают размер платы за приобретение права аренды, при этом согласно части 16 указанной статьи, по результатам аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, определяется ежегодный размер арендной платы.

Таким образом, плата за приобретение права аренды законодателем приравнена к годовому размеру арендной платы и вносится вне зависимости от того, будет ли арендованный земельный участок использоваться арендатором в течение первого года аренды или нет.

Комиссия УФАС России в оспариваемом решении пришла к выводу, что плата за приобретаемое право аренды участка, которая одновременно определяет годовой размер аренды, является платой за пользование имуществом и не учитывает правовой режим задатка этих денежных средств.

Между тем, такая квалификация противоречит буквальному толкованию (ст. 431 ГК РФ) условий аукционной документации и норме статьи 39.11 ЗК РФ об определении по итогам торгов размера платы за право заключить договор.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда РФ от 23.10.2019 №301-ЭС19-18119 по делу №А11-7981/2018.

Таким образом, любое оспаривание данных требований, изложенных в извещении о проведении торгов со ссылками на положения ГК РФ не являются обоснованными, так как правовая ситуация в полном объеме регламентирована положениями ЗК РФ, нормы которого в достаточной степени регулируют сложившуюся ситуацию.

УФАС России по РО неверно применяет закон в отношении платы за заключение договора, интерпретируя ее как требование от победители аукциона иной платы, не являющейся предметом договора (п.22 ст.39.12 ЗК РФ), в то время, как данная плата является составной частью платы по договору аренды (т.н. нерегулируемая часть), являясь одновременно задатком (средством обеспечения заключения договора аренды), а также платой за заключение договора аренды земельного участка в будущем, поскольку взаимные обязательства об указанном возникли в момент акцепта участником аукциона оферты организатора торгов.

Таким образом, УФАС России по РО неверно интерпретирует положения подпункта 7 пункта 9 «Порядок внесения денежных средств в качестве задатка на участие в аукционе в электронной форме» Извещения о проведении аукциона в электронной форме, как требование от победителя аукциона с которым договор аренды земельного участка заключается в соответствии с пунктами 13, 14, 20 и 25 ст. 39.12 ЗК РФ, возмещения расходов, связанных с выполнением кадастровых работ в отношении земельного участка, являющегося предметом указанных договоров, а также расходов, связанных с организацией и проведением аукциона, о чем указано в решении, как о нарушении ч. 22 ст. 39.11 ЗК РФ.

В указанном пункте не содержится подобных требований, а указано, что полная оплата годовой арендной платы земельного участка (предмета аукциона) производится в течение 5 рабочих дней со дня подписания протокола о результатах аукциона на счет КБК 902 111 05013 05 0000 120, именуемый в Классификаторе, как «доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных участков».

Применительно к данному пункту необходимо отметить, что положения пункта 27 Приказа ФАС РФ от 21.03.2023 № 147/23 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды...», согласно которому «Организатором конкурса или аукциона устанавливается требование о внесении задатка. При этом размер задатка определяется организатором конкурса или аукциона».

В отношении денежных средств действует правовой режим задатка, так как согласно ст. 380 ч. 1 ГК РФ, задатком признается денежная сумма, выдаваемая одной из договаривающихся сторон в счет причитающихся с нее по договору платежей другой стороне, в доказательство заключения договора и в обеспечение его исполнения.

Таким образом, данная сумма не только обеспечивает исполнение договора аренды земельного участка, но и является доказательством намерений победителя аукциона заключить договор.

Наибольший размер арендной платы, предложенный победителем аукциона является платой за заключение договора, в связи с чем, подлежит внесению единовременно и до момента заключения договора аренды, так как в противном случае он не получает этого права.

Данная правовая позиция основана как на законе, так и на действующих разъяснениях Высшего арбитражного суда РФ.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил гражданского кодекса РФ о договоре аренды», судам следует учитывать, что по смыслу пункта 4 статьи 447 ГК РФ размер арендной платы по договору аренды государственного или муниципального имущества не является регулируемым, если размер арендной платы определяется по результатам проведения торгов.

Исходя из этого, в тех случаях, когда по результатам торгов определяется ставка арендных платежей, уплачиваемых периодически (торги на повышение ставки арендной платы), регулируемая арендная плата не применяется.

Согласно пункту 2 статьи 614 ГК РФ размер арендной платы в договоре аренды может быть установлен, в частности, в виде платежей, вносимых периодически или единовременно, а также может предусматриваться сочетание различных способов определения арендной платы. В связи с этим допускается установление арендной платы таким образом, когда государственное регулирование относится лишь к одному или нескольким элементам предусмотренного в договоре порядка определения размера арендной платы, при этом другие элементы платы определяются по результатам торгов, если это не противоречит порядку проведения торгов, установленному в соответствии с федеральным законом. Так, не является регулируемой та часть арендной платы, которая в соответствии с условиями торгов на право заключения договора аренды подлежит внесению дополнительно к периодическим платежам и размер которой определяется по результатам этих торгов. При этом размер другой части арендной платы, которая согласно договору аренды, заключенному по результатам таких торгов, подлежит внесению периодически, может определяться по правилам о регулируемой арендной плате.

Согласно выводам ВАС РФ, изложенных в постановлении № 5081/12 от 18.09.2012, президиум при рассмотрении дела пришел к выводу, что, заключая договор аренды, арендатор согласился с тем, что цена по этому договору устанавливается из двух частей - единовременного платежа и периодической арендной платы. Правила статьи 614 Гражданского кодекса РФ не запрещают определять размер арендной платы подобным образом. Несмотря на составной характер платы по договору аренды обе ее части являются единой арендной платой за владение и пользование земельным участком. Без установления одновременно обеих частей цены упомянутый договор аренды не был бы сторонами заключен.

Таким образом, администрация Багаевского района, как Организатор торгов, была правомочна установить арендную плату как сочетание регулируемой (ежеквартальные платежи) и нерегулируемой (единовременная оплата за право заключения договора) частей, при этом, нерегулируемую часть победитель аукциона (будущий Арендатор) обязуется уплатить до момента заключения договора, поскольку связан обязательствами, возникшими на основании ст.438 ГК РФ, как акцепт, возникший с момента внесения участником аукциона сумм задатка, а акцепт, как следует из положения указанной статьи, может быть только полным и безоговорочным.

По доводу о нарушении организатором торгов сроков (п.4 ст.39.12 ЗК РФ), судом установлено следующее.

Согласно п.4 ст.39.12 ЗК РФ, прием документов прекращается не ранее, чем за 5 дней до дня проведения аукциона. Указанная норма направлена на сохранение прав потенциальных участников аукциона и вводит гарантированные сроки, в течение которых организатор торгов обязан принимать предложения об участии в аукционе. Так, нарушением указанной нормы будет являться окончание приема заявок за шесть и более дней до дня проведения аукциона.

Согласно процедуре торгов № 22000054540000000291, дата и время окончания приема заявок - 13.03.2025 в 8.10. Начало торгов - 18.03.2025 в 9.00. Согласно обстоятельств, установленных Управлением, окончание приема заявок организатором торгов произведено в сроки, не ранее чем за пять дней до проведения аукциона, то есть в соответствии с положениями ч.4 ст. 39.12 ЗК РФ.

Позиция Управления основана на неверном толковании нормы права, нарушений со стороны организатора торгов в указанной части не допущено.

По доводам о нарушении организатором норм Гражданского кодекса РФ (ст.448 и ст.614 ГК РФ), суд считает необходимы пояснить следующее.

Нормы Земельного кодекса РФ, регламентирующие порядок проведения аукциона, внесения арендной платы и платы за приобретение права на заключения договора аренды земельного участка являются специальными по отношению к аналогичным нормам, предусмотренным Гражданским кодексом РФ.

В этой связи, ссылки УФАС России на положения Гражданского кодекса РФ (ст.614, ст.448 ГК РФ), как имеющие большую юридическую силу, являются несостоятельными.

Эта позиция является общепринятым правовым принципом «lех specialis derogat generali», согласно которому, определяющим критерий выбора в случае конкуренции общей и специальной норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, при разрешении коллизии между ними, приоритетом обладает специальная норма, а не общая (Кассационное определение Верховного суда РФ от 27.04.2021 по делу № 305-ЭС21-54).

В данной ситуации специальной нормой в отношении анализируемой правовой ситуации являются нормы ст.39.12 Земельного кодекса РФ, а не аналогичные в Гражданском кодексе РФ, в связи с чем, первые имеют больший приоритет.

Именно поэтому вывод антимонопольного органа о том, что Организатор торгов нарушил положения ст.614 ГК РФ, ст.478 ГК РФ, не являются состоятельными, так как данная правовая ситуация в достаточной мере урегулирована нормами Земельного кодекса РФ.

В частности, в оспариваемом решении УФАС России указывает, что «Проанализировав Извещения и прилагаемые к ним проекты договоров. Комиссия установила, что информация о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, указанная в Извещениях, не соответствует информации, указанной в проектах договоров, что указывает на нарушение части 22 статьи 39.11 ЗК РФ, а также статьи 614 ГК РФ».

Однако, ст.614 ГК РФ включает в себя пять частей, но антимонопольный орган не указывает, какой конкретно части статьи 614 ГК РФ, какое именно положения извещения или договора противоречит, в связи с чем, получается, что положения и Извещения и проекта Договора противоречат всей статье целиком, что является также необоснованным.

Согласно ч.1 ст.614 ГК РФ указано, что порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

В проекте договора аренды в достаточной степени сформулированы положения о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, что указано в пунктах 3.1-3.6 проекта Договора.

Согласно положения п.22 ст.39.11 ЗК РФ, не допускается требовать от победителя аукциона, иного лица, с которым договор купли-продажи или договор аренды земельного участка заключается в соответствии с пунктом 13, 14, 20 и 25 настоящей статьи, возмещение расходов, связанных с выполнением кадастровых работ в отношении земельного участка, являющегося предметом указанных договоров, а также расходов, связанных с организацией и проведением аукциона, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5 статьи 39.13 настоящего Кодекса.

Поскольку администрация Багаевского района, как организатор торгов, не требовала возмещение расходов, связанных с выполнением кадастровых работ в отношении земельного участка, являющегося предметом указанных договоров, а также расходов, связанных с организацией и проведением аукциона, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5 статьи 39.13 ЗК РФ, констатация на наличие нарушения закона, а именно, нормы п.22 ст.39.11 ЗК РФ, является незаконной.

Согласно письму Федеральной службы Росреестра от 08.08.2022 № 14-6768-ТГ/22, и аналогичного письма Управления Росреестра по Ростовской области от 27.09.2022 исх.№ 18.02.0228/22 о разъяснении положений ст.448 ГК РФ применительно к возможности передачи права арендатором на земельные участки, полученные победителями торгов, исключение из правила, предусмотренного ст.448 ГК РФ, составляют случаи передачи арендатором - победителем торгов своих прав и обязанностей по Договору аренды Участка:

- при отчуждении им принадлежащего ему объекта недвижимости, расположенного на Участке, являющемся предметом Договора аренды (принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов), 

- предоставленного гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданину и крестьянскому (фермерскому) хозяйству для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. В данном случае следует учитывать, что запрет, установленный пунктом 7 статьи 448 ГК, распространяется на Договоры аренды, которые можно заключить только путем проведения торгов; при этом ЗК (его статья 39.18) допускает возможность предоставления вышеуказанных Участков названным лицам как по результатам торгов, так и без их проведения (кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2022 № 47-КАД22-1-К6).

Согласно п.3 Письма, исходя из буквального прочтения пункта 7 статьи 448 ГК, запрет, установленный данной нормой, не распространяется на передачу арендатором по Договору аренды Участка, заключенному по результатам торгов, этого Участка в субаренду.

В письме указано, что указанная позиция согласована с ФАС России (письмо от 22.07.2022 № ГМ/69864/22), а также с Минэкономразвития России, являвшегося до 21.01.2020 федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, изложенное в письмах от 14.07.2016 № 21046-ПК/Д23и, от 14.06.2018 № Д23и-3105, от 14.10.2019 № 14-10057-ГЕ/19, от 14.11.2019 № Д23и-39422, где высказывались мнения в рамках рассмотрения обращений по конкретным ситуациям.

Также суд считает не доказанными выводы УФАС России о неправомерном размещении организатором аукциона в разделе Извещений «Порядок внесения денежных средств в качестве задатка на участие в аукционе в электронной форме» информации о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы, что, по мнению, УФАС России свидетельствует о нарушении пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ, по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 20 статьи 39.12 ЗК РФ размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа по договору аренды земельного участка определяются в размере, предложенном победителем аукциона, или в случае заключения указанного договора с единственным принявшим участие в аукционе его участником устанавливается в размере, равном начальной цене предмета аукциона.

Учитывая правовой режим задатка указанных денежных средств, суд считает допустимым указание Организатором торгов в разделе 9 Извещения о проведении аукциона – «Порядок внесения денежных средств в качестве задатка на участие в аукционе в электронной форме», сведения о том, что полная оплата годовой арендной платы (предмет аукциона) производится в течение 5 рабочих дней с момента проведения аукциона.

Извещение Организатора торгов содержат все необходимые сведения, обязанность указания которых предусмотрена пунктом 21 статьи 39.11 ЗК РФ.

Вместе с тем, судом критически оценивается вывод УФАС России о том, что сведения извещения должны ограничиваться только теми условиями, которые перечислены в пункте 21 статьи 39.11 ЗК РФ, поскольку ни в одном подпункте пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ не указывается, где подлежит указанию требование организатора торгов о получении первого арендного платежа в размере годовой арендной платы, но при этом, такая возможность законом предусмотрена.

Таким образом, суд принимает, что Организатор торгов по своему усмотрению вправе дополнять Извещение теми условиями, которые хотя прямо и не предусмотрены в пункте 21 статьи 39.11 ЗК РФ, но при этом и не противоречат нормам действующего законодательства.

В оспариваемом решении УФАС России также указало на то, что в Извещениях не содержится обязательная в соответствии с подпунктом 15 пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ информация о дате размещения извещения в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ.

Однако, норма пп. 15 п. 21 ст. 39.11 ЗК РФ о дате размещения извещения в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 39.18 ЗК РФ введена Федеральным законом от 28.12.2024 №538-ФЗ, который согласно его статье 4, вступает в силу только с 01.03.2025.

В ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, обязанность по доказыванию факта нарушения прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности возложена на заявителя.

В силу положений части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд установил, что решение Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области не соответствует нормам действующего законодательства, тем самым нарушает права и законные интересы администрации как организатора торгов.

Таким образом, при указанных фактических обстоятельствах, установленных судом, решение Комиссии УФАС России от 02.04.2025 №061/10/18.1-642/2025 по результатам рассмотрения жалобы на нарушение процедуры проведения торгов и порядка заключения договоров подлежит признанию недействительным.

Доказательств, свидетельствующих об ином, представленная в материалы дела совокупность документальных доказательств сделать не позволяет.

При таких обстоятельствах требование заявителя о признании недействительным предписания от 02.04.2025 о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, которое по своей сути является актом антимонопольного органа, принятым по итогам рассмотренной жалобы, является также не обоснованным и подлежит признанию недействительным по следующим основаниям.

Целью выдачи предписания является устранение нарушений законодательства; следовательно, предписание должно содержать только законные требования.

При этом сами требования предписания должны быть реально исполнимыми; иное бы исключало необходимость принятия, издания указанного акта, как акта, направленного на устранение выявленных антимонопольным органом нарушений по результатам контрольных мероприятий.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного правового акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Неисполнимость предписания определяет его незаконность.

При рассмотрении вопроса о законности предписания антимонопольного органа нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи (иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства).

Согласно содержанию оспариваемого предписания от 02.04.2025 о совершении действий, направленных на устранение нарушения порядка организации и проведения торгов, антимонопольным органом указано на необходимость совершения ряда действия, связанных с проведением торгов, а именно: организатору торгов – администрации Багаевского района РО в срок до 12.05.2025 предписано совершить следующие действия: внести изменения в извещения о проведении вышеперечисленных электронных аукционов с учетом требований ЗК РФ и решения УФАС России; отменить протоколы рассмотрения заявок на участие в вышеперечисленных аукционах и разместить на официальном сайте www.torgi.gov.ru информацию об отмене названных протоколов (при их наличии и размещении на официальном сайте www.torgi.gov.ru); отменить протоколы о результатах вышеперечисленных электронных аукционов и разместить на официальном сайте www.torgi.gov.ru информацию об отмене вышеназванных протоколов (при их наличии и размещении на официальном сайте www.torgi.gov.ru); продлить сроки подачи заявок на участие в вышеперечисленных аукционах с учетом требований ЗК РФ и решения Ростовского УФАС России; назначить новую дату рассмотрения заявок на участие в вышеперечисленных аукционах; при этом новая дата рассмотрения заявок должна быть назначена не ранее чем через 6 рабочих дней со дня отмены указанных протоколов.

Поскольку суд признал решение Комиссии УФАС России от 02.04.2025 №061/10/18.1-642/2025 незаконным и подлежащим отмене, то и выданное на его основе предписание, признается судом недействительным и не подлежащим исполнению.

Доказательств иного, обратного в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другой стороны в полном объеме.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и заинтересованное лицо в данном случае освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о ее распределении судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 110,167,168,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 02.04.2025 № 061/10/18.1-642/2025 признать недействительным.

Признать недействительным предписание Управления федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 02.04.2025 о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

СудьяО.В. Кривоносова