/

 

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-7404/17 

Екатеринбург

23 октября 2018 г.

 

Дело № А60-16021/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 октября 2018 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Столярова А.А.,

судей Лазарева С.В., Сулейменовой Т.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, Министерство) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.05.2018 по делу                 № А60-16021/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Администрация города Екатеринбурга (далее – Администрация) – Усова А.В. (доверенность от 01.10.2018 № 612/05/01-12/0111).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с исковым заявлением к Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области о взыскании за счет казны Свердловской области 12 626 457 руб. убытков в виде расходов, понесенных в результате предоставления жилья инвалидам.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.06.2017 исковые требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017 решение суда первой инстанции от 30.06.2017 оставлено без изменения. 

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 24.01.2018 № Ф09-7404/17 решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.06.2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области. 

При новом рассмотрении, учитывая указания Арбитражного суда Уральского округа, определением от 20.03.2018 к участию в дело в качестве соответчика привлечено Минфин России.

С учетом уточнения исковых требований, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, истец просил взыскать со Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области за счет казны Свердловской области в пользу Муниципального образования «город Екатеринбург» в лице Администрации г. Екатеринбурга убытки в размере 10 020 072 руб., а также взыскать с казны Российской Федерации в лице Минфина России в пользу Муниципального образования «город Екатеринбург» в лице Администрации                   г. Екатеринбурга убытки в размере 2 606 385 руб. 

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21.05.2018 (судья Трухин В.С.) исковые требования удовлетворены. Со Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области за счет казны Свердловской области в пользу Муниципального образования «город Екатеринбург» в лице Администрации г. Екатеринбурга взыскано 10 020 072 руб. убытков, с казны Российской Федерации в лице Минфина России в пользу Муниципального образования «город Екатеринбург» в лице Администрации г. Екатеринбурга взыскано 2 606 385 руб. убытков.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2018 (судьи Гулякова Г.Н., Голубцов В.Г., Савельева Н.М.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Минфин России просит обжалуемые судебные акты отменить в части взыскания с казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в пользу муниципального образования «город Екатеринбург» в лице Администрации г. Екатеринбурга                    2 606 385 руб. убытков, принять в указанной части новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. По мнению заявителя, судами не применены нормы, установленные Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1996 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кассатор указывает, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку представления жилых помещений на условиях социального найма – за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации. При указанных обстоятельствах податель жалобы полагает, что отнесение судами данных расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

В отзывах на кассационную жалобу Администрация и Министерство финансов Свердловской области просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы. Поскольку судебные акты обжалуются заявителем только в части взыскания с казны Российской Федерации в лице Минфина России в пользу муниципального образования «город Екатеринбург» в лице Администрации г. Екатеринбурга убытков в размере 2 606 385 руб., в остальной части обжалуемые судебные акты на предмет их законности и обоснованности судом кассационной инстанции не проверяются.

Как следует из материалов дела, Администрацией города Екатеринбурга во исполнение решений судов общей юрисдикции предоставлены жилые помещения гражданам, отнесенным к категории - инвалиды, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанным в Перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире»  (далее -  постановление № 378), в том числе Баскаковой Елене Николаевне, состав семьи два человека, предоставлено во исполнение решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 30.06.2014 по делу № 2-4439/2014 жилое помещение, находящееся в муниципальной собственности, состоящее из одной комнаты в однокомнатной квартире, общей площадью 28,2 кв. метра, по адресу: г. Екатеринбург, ул. Токарей,  д. 50, кор. № 3, кв. 30.

Из содержания представленного в материалы дела решения Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 30.06.2014 по делу № 2-4439/2014 следует, что предоставление отдельного жилого помещения указанному в нем лицу обосновано наличием у него хронического заболевания в соответствии с Перечнем, утвержденным Постановлением № 378 (код А.15 (активные формы туберкулеза)).

Согласно отчету общества с ограниченной ответственностью «Трансэнергоресурс» от 25.03.2015 № 138 стоимость переданного физическому лицу жилого помещения составила 2 606 385 руб.

Администрацией 30.01.2017 в адрес Минфина России направлено письмо исх. № 0111/01-17/002/434 о возмещении понесенных расходов на предоставление жилья гражданам, отнесенным к категории «инвалиды, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний».

Письмом от 08.02.2017 № 05-36-35/1141 Министерство в компенсации понесенных расходов отказало.

Претензия Администрации от 01.03.2017 № 0111/0117/002/1179 также оставлена Министерством без ответа.

Поскольку добровольно указанные расходы не компенсированы, Администрация обратилась в арбитражный суд с исковыми требованиями, уточнив которые просила взыскать убытки в размере 2 606 385 руб. с казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Удовлетворяя исковые требования в обжалуемой части, суды исходили из доказанности факта наличия убытков, а также того, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, поскольку компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не усматривает.

В силу положений статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 ГК РФ).

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Согласно статье 5 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 18.06.2001 № 77-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области предупреждения распространения туберкулеза относится организация предупреждения распространения туберкулеза, включая противотуберкулезную помощь больным туберкулезом в противотуберкулезных диспансерах, других специализированных медицинских противотуберкулезных организациях и иных учреждениях здравоохранения субъектов Российской Федерации.

Предоставление мер социальной поддержки больным туберкулезом в форме предоставления жилых помещений указанным Законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесено.

Меры социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом и больных туберкулезом также не указаны в пункте 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ.

Частью 3 статьей 17 Федерального закона № 181-ФЗ о социальной защите инвалидов предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством.

Частью 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установления федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации отдельных категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма.

Согласно части 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации категориям граждан, указанным в части 3 настоящей статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых, исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи, нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, постановлению № 378, лица, страдающие активной формой туберкулеза, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Поскольку вопрос компенсации расходов, связанных с предоставлением жилых помещений больным туберкулезом на территории Свердловской области не урегулирован соответствующими нормативными правовыми актами, судами установлено, что отсутствуют основания полагать, что затраты на предоставление жилья льготной категории граждан, предусмотренной Федеральным законом от 18.06.2001 № 77-ФЗ, должны компенсироваться за счет средств субъекта Российской Федерации.

Как указано выше, специальной нормой, регулирующей вопрос жилищных прав лиц, страдающих заразной формой туберкулеза, является пункт 5 статьи 14 Федерального закона № 77-ФЗ. 

До 13.05.2015 данная норма действовала в редакции, согласно которой больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением от 24.12.2013 № 30-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 5 статьи 14 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 18, 19 (части 1 и 2), 40 и 41 (части 1 и 2) в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым - обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, притом, что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществления этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном Постановлении предписал федеральному законодателю, исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных, в том числе, в данном Постановлении, определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.

В определении от 15.01.2015 № 2-О-Р Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил некоторые аспекты ранее принятого им Постановления от 24.12.2013 № 30-П, указав, что абзац 6 пункта 3.4 мотивировочной части данного Постановления не может рассматриваться как позволяющий возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанность по осуществлению полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств, за счет собственных средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Федеральным законом от 02.05.2015 № 124-ФЗ пункт 5 статьи 14 Федерального закона № 77-ФЗ изложен в новой редакции, согласно которой больным заразными формами туберкулеза предоставляются жилые помещения по договорам социального найма в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.

Между тем, как установлено судами, Баскакова Е.Н. была поставлена на жилищный учет до внесения указанных изменений. При этом условия возникновения у лиц, страдающих заразной формой туберкулеза, права на предоставление жилого помещения, предусмотренные пунктом 5 статьи 14 Федерального закона № 77-ФЗ (в редакции, действовавшей до 13.05.2015), существенно отличаются от условий предоставления жилья инвалидам, указанных в статье 17 Федерального закона № 181-ФЗ (в частности, касательно критерия нуждаемости в улучшении жилищных условий). Такое отличие, в свою очередь, влияет на объем финансового обеспечения, необходимого для реализации соответствующих прав.

На момент рассмотрения настоящего спора федеральным законодателем предписание Конституционного Суда Российской Федерации, изложенное в Постановлении от 24.12.2013 № 30-П, не исполнено, порядок осуществления полномочий по выделению необходимых материальных и финансовых средств на указанные меры социальной поддержки не определен.

Между тем, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 09.04.2002 № 68-О, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

Учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о том, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, следовательно, понесенные истцом убытки в виде стоимости жилья, предоставленного во исполнение требований законодательства, гражданину, страдающему активной формой туберкулеза, подлежат взысканию с соответствующего публично-правового образования - Российской Федерации. 

Указанный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.11.2016 № 309-ЭС16-8490 по делу № А50-13344/2015, Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2017) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.02.2017) (ред. от 26.04.2017).

Доказательств того, что в спорный период из федерального бюджета выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, Минфином России в рамках рассматриваемого дела не представлено.

Более того, судами установлено и подтверждается материалами дела, что Администрация выполнила обязанность по предоставлению жилого помещения Баскаковой Е.Н., однако, федеральный орган государственной власти встречную обязанность не исполнил, расходы истца не компенсировал.

При указанных обстоятельствах суды пришли к верному выводу о доказанности факта противоправности действий (бездействия) Российской Федерации, выразившихся в отказе исполнить обязанность по компенсации истцу затрат, связанных с передачей жилья инвалиду, установлен материалами дела. При этом какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что из федерального бюджета истцу были выделены средства в объеме, достаточном для надлежащей реализации указанных мер социальной поддержки, не представлены.

Доводы, изложенные заявителем в кассационной жалобе, направленные на оспаривание указанного вывода, основаны на неправильном толковании норм права и противоречат названной позиции Верховного Суда Российской Федерации.

Довод кассатора о том, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, осуществляется за счет средств субъектов Российской Федерации, обоснованно отклонен судами, поскольку указанный довод противоречит положениям пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона 184-ФЗ, части 2 статьи 49  Жилищного кодекса Российской Федерации и статьям 14-17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми внеочередное предоставление отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза, не отнесено к вопросам местного значения. Между тем о смыслу статей 40, 41, 71 (пункт «в»), 72 (пункты «б», «ж», «к» части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, предполагается, что если в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установленное федеральным законом конкретное полномочие не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и не передано им для осуществления, по общему правилу, за счет субвенций из федерального бюджета, то такое полномочие принадлежит органам государственной власти Российской Федерации. 

Нарушений при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению судебных актов, не установлено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отмене не подлежат. Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.05.2018 по делу                       № А60-16021/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий                                             А.А. Столяров 

 

Судьи                                                                          С.В. Лазарев 

 

                                                                                      Т.В. Сулейменова