АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-31846/2016

г. Краснодар

26 октября 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 октября 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Епифанова В.Е., судей Волкова Я.Е. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании заявителя – индивидуального предпринимателя Гончарова Александра Николаевича (ИНН 615500008610, ОГРНИП 304615525100142), от органа, осуществляющего публичные полномочия – департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380) – Чернявцевой И.В. (доверенность от 28.12.2017), от третьего лица - Аржаной Кнарик Авдеевны – Приваловой Т.В. (доверенность от 29.12.2016), в отсутствие третьего лица – Ганженко Нины Михайловны, извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Гончарова Александра Николаевича на решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.04.2018 (судья Чернышева И.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018 (судьи Ефимова О.Ю., Филимонова С.С., Соловьева М.В.) по делу № А53-31846/2016, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Гончаров Александр Николаевич (далее – предприниматель) обратился в арбитражный суд к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее – департамент) с заявлением о признании недействительным разрешения от 29.07.2016 № 61-310-889301-2016 на строительство офисного здания с магазином на земельном участке площадью 873 кв. м с кадастровым номером 61:44:0060815:362, расположенном по адресу: проспект Стачки, д. 65, в г. Ростове-на-Дону. 

Требования мотивированы тем, что департаментом разрешение на строительство выдано Аржаной К.А. и Ганженко Н.М. (далее – застройщики) с нарушением положений статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс). Действия органа местного самоуправления нарушают Правила землепользования и застройки муниципального образования город Ростов-на-Дону (далее – Правила землепользования и застройки), требования пожарной безопасности, нормы инсоляции, а также права предпринимателя, являющегося смежным землепользователем и собственником объекта недвижимости, размещенного на соседнем участке.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены застройщики – собственники земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:362, на котором ведется строительство объекта капитального строительства, в отношении которого департаментом выдано разрешение.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2017, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2017, в удовлетворении заявления отказано.

Суды установил, что для получения разрешения на строительство застройщики представили в департамент полный пакет необходимых для этого документов, в том числе специальные технические условия, согласованные Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области. Применение специальных технических условий при проектировании противопожарных мероприятий допускается при необходимости отступления от нормативных требований к надежности и безопасности зданий. Департамент не обладает полномочиями по оценке и экспертизе специальных технических условий, согласованных компетентным органом. Нарушения Правил землепользования и застройки при выдаче физическим лицам разрешения на строительство не выявлены. У департамента отсутствовали правовые основания для отказа в выдаче разрешения. Предполагаемое отрицательное влияние возводимого застройщиками здания на инсоляцию помещений в принадлежащем предпринимателю здании объективно не свидетельствует о нарушении прав и интересов последнего. Предприниматель при строительстве объекта сам нарушил минимальные отступы от границ принадлежащего ему земельного участка (вместо установленных 3 м, отступил на 1,2 м от границ участка).

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26.09.2017 решение и апелляционное постановление отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационная инстанция указала на необходимость установления требований градостроительного регламента для спорной территориальной зоны; наличия (отсутствия) в нем указания на то, что предельные параметры разрешенного строительства не подлежат установлению (статья 38 Градостроительного кодекса). Предложила учесть, что разработка и согласование специальных технических условий осуществлены застройщиками в целях обоснования отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, установленных правилами землепользования и застройки. В материалах дела отсутствуют доказательства осуществления застройщиками и органами местного самоуправления установленной законодательством о градостроительной деятельности процедуры выдачи разрешения на отклонение от таких параметров, обеспечивающей соблюдение прав и законных интересов смежных землепользователей. Согласование уполномоченным органом специальных технических условий, предусматривающих отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, не исключали необходимость соблюдения процедуры выдачи разрешения на названные отклонения.

В период нахождения дела в производстве суда кассационной инстанции судом первой инстанции возбуждено дело № А53-28886/2017 по заявлению предпринимателя о признании недействительным разрешения на строительство от 02.02.2017 № 61-310-889302-2017, выданного департаментом на возводимый застройщиками объект капитального строительства.

Определением от 01.11.2017 дела № А53-31846/2016 и № А53-28886/2017 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу номера А53-31846/2016.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 02.04.2018, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018, в удовлетворении заявления предпринимателя отказано.

Судебные инстанции установили, что предприниматель является собственником земельного участка площадью 344 кв. м с кадастровым номером 61:44:0060815:13, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Стачки, 63, и возведенного на нем трехэтажного нежилого здания (литера Ш) площадью 801,4 кв. м. Застройщики являются собственниками земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:263, который является смежным по отношению к указанному участку. Для получения разрешения на строительство застройщики обратились в департамент с соответствующим заявлением, к которому приложили, в том числе, разработанные ООО «Противопожарный центр» и согласованные Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области 13.11.2013 специальные технические условия. Технические условия оформлены для проектной документации, подготовленной ООО «Арх-проект 21», и допускают сокращение нормативно установленных минимальных расстояний между проектируемым зданием и существующими зданиями, расположенными на смежных земельных участках. В департамент представлены также повторно разработанные ООО «Противопожарный центр» для проекта ООО «Консультационный центр» и согласованные Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области 21.06.2016 (аналогичные ранее предоставленным) специальные технические условия. По результатам рассмотрения заявления и приложенных к нему документов департамент выдал застройщикам разрешение от 29.07.2016 № 61-310-889301-2016 на строительство офисного здания с магазином на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0060815:263 со сроком действия до 01.03.2017. В связи с корректировкой проектной документации застройщики обратились с заявлением о выдаче разрешения на строительство, к которому были приложены: план земельного участка, пояснительная записка, архитектурные решения, проект организации строительства, специальные технические условия от 21.11.2016, откорректированная проектная документация. В заявлении указано, что ранее представлялись в департамент документы, которые застройщикам не возвращены. Департаментом на объект капитального строительства выдано повторно разрешение на строительство от 02.02.2017 № 61-310-889302-2017. Ссылаясь на нарушение застройщиками при строительстве объекта правил землепользования и застройки, строительных норм и правил, требований пожарной безопасности и прав смежного землепользователя, предприниматель оспорил разрешения на строительство в судебном порядке. При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статей 38, 39, 40, 41, 51 Градостроительного кодекса, пунктом 2 статьи 78 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон № 123-ФЗ), абзацем пятым статьи 20 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон № 69-ФЗ), пунктом  8  статьи  6  Федерального  закона  от  30.12.2009  № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – Закон № 384-ФЗ). Суды установили, что для получения разрешения на строительство застройщиками в департамент подано заявление и представлены документы, необходимые для получения разрешения на строительство. Также в департамент представлены специальные технические условия, согласованные с Управление надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области 13.11.2013 и повторно разработанные ООО «Противопожарный центр» и согласованные 21.06.2016. Согласно градостроительному плану от 09.04.2016 земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:263 указанный участок располагается в зоне многофункциональной общественно-жилой застройки второго типа ОЖ-2/201. Пунктом 2 статьи 35 Правил землепользования и застройки в пределах зоны ОЖ-2 установлены размеры участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В рассматриваемом случае параметры по расстоянию от границ места размещения строящегося объекта капитального строительства до объектов, расположенных на смежных земельных участках не ограничены. При этом минимальный отступ застройки от границы, разделяющей смежные земельные участки, определяется техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, специальными техническими условиями на проектирование пожарной защиты, действующими СНиП, СанПиН, нормативами градостроительного проектирования городских округов и поселений Ростовской области. Таким образом, получение разрешения на отклонение в указанной части от предельных параметров разрешенного строительства не требовалось. Строящийся объект является офисным зданием с магазином, площадью 1412,1 кв. м, этажность – 2. Согласно пунктам 1.5, 4.2 специальных технических условий от 30.05.2016, размещение проектируемого офисного здания с магазином II степени огнестойкости класса конструктивной опасности – СО размещается на земельном участке без соблюдения нормативных противопожарных расстояний от существующих зданий жилого и нежилого назначения, регламентированных пунктом 4.3 и таблицей 1 свода правил СП 4.13130.2013. Из содержания норм статьи 78 Закона № 123-ФЗ, статьи 20 Закона № 69-ФЗ, статьи 6 Закона № 384-ФЗ в их совокупности следует, что если конкретная проектная документация не основана на национальных стандартах и сводах правил (частей таких стандартов и сводов правил), включенных в Перечень, то проектирование и строительство должно осуществляться в соответствии со специальными техническими условиями. Анализ положений Закона № 384-ФЗ и свода правил СП 4.13130.2013 свидетельствует о наличии у застройщиков обязанности при проектировании и строительстве нежилого здания соблюдать требования о противопожарных расстояниях между зданиями, сооружениями, которые должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Пунктом 4.6 свода правил СП 4.13130.2013 предусмотрена возможность уменьшения противопожарного расстояния между зданиями, сооружениями I и II степени огнестойкости класса конструктивной пожарной опасности СО на 50% при оборудовании каждого из зданий и сооружений автоматическими установками пожаротушения. Административный регламент, утвержденный Приказом МЧС России от 28.11.2011 № 710, предусматривает, что предоставление государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отнесено исключительно к компетенции МЧС России. Специальные технические условия от 30.05.2016 согласованы уполномоченным лицом – председателем нормативно-технического совета, заместителем начальника Главного управления МЧС России по Ростовской области – начальником Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области. Данное обстоятельство подтверждается письмо от 21.06.2016 № 6617-5-4-12. Указанные специальные технические условия являются измененной редакцией разработанных в октябре 2013 года и утвержденных письмом от 13.11.2013 № 14039/5-2, специальных технических условий в отношении проектируемого объекта. В связи с внесением изменений в объемно-планировочные решения, произведена корректировка предыдущих специальных технических условий. Специальные технические условия от 21.11.2016 согласованы письмом от 05.12.2016 № 14675-5-2-9. Согласно приложению к специальным техническим условиям от 21.11.2016 определена величина противопожарного разрыва между проектируемым офисным зданием с магазином и существующим трехэтажным зданием, расположенном с восточной стороны относительно спорного объекта и принадлежащего заявителю, которая должна составлять не менее 2,5 м. При этом сделан вывод, что фактическое расстояние между зданиями составляет 3,2 м – 3,7 м, то есть условие безопасности соблюдается. Учитывая данные обстоятельства, в том числе представление застройщиками необходимого пакета документов для выдачи разрешения на строительство, судебные инстанции пришли к выводу о том, что оспариваемые разрешения на строительство соответствуют действующим нормативным предписаниям. Довод предпринимателя о том, что повторно разрешение на строительство не могло быть выдано, судами отклонен. Из разрешений на строительство следует, что при корректировке проектной документации изменены параметры объекта (общая площадь с 1 366,70 кв. м на 1 412,10 кв. м; объем с 7 370 куб. м на 6 373 куб. м), при этом площадь застройки не изменилась. Поскольку застройщики изменили проектную документацию в части параметров строящегося объекта, выдача нового разрешения на строительство на основании заявления застройщиков в данном случае не противоречит статье 51 Градостроительного кодекса. Ссылка предпринимателя на необходимость обеспечения принадлежащего ему здания магазина автоматической установкой пожаротушения в связи со строительством спорного объекта судом апелляционной инстанции не принята. Необходимость установки системы пожаротушения на объекте предпринимателя и несения в связи с этим дополнительных финансовых расходов, с учетом представления специальных технических условий застройщиками, утвержденных уполномоченным органом, не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в рассматриваемом случае, а может служить основанием для предъявления требований о возмещении убытков (при наличии к тому правовых оснований). Судебные расходы распределены между сторонами по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс).

Предприниматель обжаловал решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Судами сделан ошибочный вывод о том, что расстояния от строящегося объекта до объектов капитального строительства на смежных земельных участках не подлежат установлению (статья 38 Градостроительного кодекса). Судами необоснованно не принята во внимание статья 35 Правил землепользования и застройки (судами переписано содержание указанной нормы, действующей в период выдачи разрешения на строительство). Суды сделали неправильный вывод о том, что выданное разрешение на строительство в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса выданное не имеет расхождений. Напротив, выданное разрешение не соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка. В материалах дела отсутствует также заявление застройщиков о получении первого разрешения на строительство. Судебные инстанции пришли к ошибочному выводу о том, что для получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не требуется соблюдения процедуры, предусмотренной статьей 40 Градостроительного кодекса, опосредованной проведением публичных слушаний. Судами ошибочно исходили из того, что в соответствии со статьями 198, 200 Кодекса права и законные интересы предпринимателя не нарушены, что строительство на смежном участке не возлагает на заявителя какие-либо обязанности, не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. Судебные инстанции сделали неправильный вывод о том, что построенное здание не создает дополнительные пожарные риски и не возлагает на предпринимателя (собственника здания на смежном земельном участке) дополнительные траты, предусмотренные пунктами 4.3 и 4.6 СП 4.13130.2013. Суды пришли к ошибочному выводу о том, что на возводимый (построенный) объект можно выдать новое разрешение на строительство в соответствии с нормами градостроительного и гражданского законодательства. Такое разрешение, выданное застройщикам департаментом, является ничтожной (притворной и мнимой) сделкой. 

Аржаная К.А. в отзыве указала на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. Третье лицо указывает, что в целях получения разрешения на строительство застройщиками в департамент подано заявление, к которому приложены все документы, необходимые для получения разрешения на строительство. Предоставленные специальные технические условия полностью соответствуют требованиям, предъявляемым к подобного рода документам. Выданное разрешение не содержит отступлений от Правил землепользования и застройки. Поскольку отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, предусмотренных для зоны ОЖ-2, не имеется, то получение разрешения на отклонение от таких параметров не требовалось. Поскольку застройщиками в департамент представлен надлежащий пакет документов для выдачи разрешения на строительство, при отсутствии доказательств, действительно подтверждающих нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, требования обосновано отклонены.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании предприниматель поддержал доводы жалобы, которую просил удовлетворить.

Представители департамента и Аржаной К.А. возражали против удовлетворения кассационной жалобы, ссылались на соответствие судебных выводов закону и материалам дела.

Ганженко Н.М., извещенная о времени и месте судебного заседания, в окружной суд не явилась (явку представителя не обеспечила).  

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав предпринимателя, представителей департамента и Аржаной К.А., Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, предприниматель является собственником земельного участка площадью 344 кв. м с кадастровым номером 61:44:0060815:13, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Стачки, 63, и возведенного на нем трехэтажного нежилого здания (литера Ш) площадью 801,4 кв. м. 

Застройщики являются собственниками земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:263, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Стачки, 65, и являющегося смежным по отношению к земельному участку с кадастровым номером 61:44:0060815:13. 

Для получения разрешения на строительство застройщики обратились в департамент с заявлением, к которому приложили: изготовленный ООО «Консультационный центр» проект строительства административного здания; свидетельство от 09.12.2015 о государственной регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:44:0060815:263; кадастровую выписку и градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:263; согласования строительства с областным министерством культуры, дирекцией по строительству объектов транспортной инфраструктуры, департаментом автомобильных дорог, ЮМТУ Росавиации, Международным Аэропортом Ростов-на-Дону, ПАО «Роствертол» и войсковой частью 414907; техническое заключение по результатам инженерно-геологических работ, договоры с энергоснабжающими организациями с соответствующими техническими условиями на технологическое подключение. Также застройщиками в департамент представлены разработанные ООО «Противопожарный центр» и согласованные 13.11.2013 Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области специальные технические условия. Данные условия оформлены для проектной документации, подготовленной ООО «Арх-проект 21», они допускают сокращение нормативно установленных минимальных расстояний между проектируемым административным зданием и существующими зданиями жилого и нежилого назначения, размещенными на смежных земельных участках. В департамент в дальнейшем предоставлялись повторно разработанные ООО «Противопожарный центр» для проекта ООО «Консультационный центр» и согласованные 21.06.2016 Управлением надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ростовской области специальные технические условия, аналогичные ранее предоставленным.

По результатам рассмотрения заявления и приложенных к нему документов департамент выдал застройщикам разрешение от 29.07.2016 № 61-310-889301-2016 на строительство офисного здания с магазином на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0060815:263 со сроком действия до 01.03.2017. 

В связи с корректировкой проектной документации застройщики обратились в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство, к которому приложили: план земельного участка, пояснительная записка, архитектурные решения, проект организации строительства, специальные технические условия от 21.11.2016, откорректированная проектная документация. В заявлении также указано на ранее представленные в департамент документы, которые застройщикам не возвращены. 

Департаментом на объект капитального строительства выдано повторно разрешение на строительство от 02.02.2017 № 61-310-889302-2017. 

Предприниматель, ссылаясь на нарушение застройщиками Правил землепользования и застройки, строительных норм и правил, требований пожарной безопасности, а также своих прав и законных интересов как смежного землепользователя, оспорил разрешения на строительство в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

По смыслу норм статей 198, 200 и 201 Кодекса для признания незаконными решений (действий, бездействия), принятых органами, осуществляющими публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности.

На основании статьи 8 Градостроительного кодекса выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях, подведомственных органам местного самоуправления, относится к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство. 

В части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрено, что в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешение орган. К заявлению прилагаются документы, перечисленные в этой части статьи. 

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса). 

Уполномоченный орган отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Оспаривая выданные департаментом застройщикам разрешения на строительство, предприниматель указывает на то, что они выданы в нарушение Правил землепользования и застройки, строительных норм и правил, требований пожарной безопасности.

В части 1 статьи 40 Градостроительного кодекса предусмотрено право обладателей земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также урегулирован порядок обращения с соответствующим заявлением и процедура его рассмотрения. 

Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается (часть 2 статьи 40 Градостроительного кодекса).

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения (часть 3 статьи 40 Градостроительного кодекса).

Вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 Градостроительного кодекса (часть 4 статьи 40 Градостроительного кодекса).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации (часть 5 статьи 40 Градостроительного кодекса).

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 6 статьи 40 Градостроительного кодекса).

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлены в статье 38 Градостроительного кодекса, к числу которых отнесены минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

Из градостроительного плана от 09.04.2016 земельного участка с кадастровым номером 61:44:0060815:263 следует, что данный участок располагается в зоне многофункциональной общественно-жилой застройки второго типа ОЖ-2/201.

Пунктом 2 статьи 35 Правил землепользования и застройки в пределах зоны ОЖ-2 установлены размеры участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе: максимальная, минимальная и предельные размеры площади земельного участка не ограничены; максимальная этажность не ограничена, за исключением земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в пределах зон ограниченной по этажности, выделенных по условиям охраны объектов культурного наследия, безопасности воздушного движения; минимальная для жилищного строительства – 4 этажа, для иных объектов – не ограничено; максимальный, минимальный процент застройки не ограничен; максимальное, минимальное расстояние от границ места размещения строящегося и (или) реконструируемого объекта капитального строительства до объектов, расположенных на смежных земельных участках, не ограничено; максимальный отступ застройки от границы, разделяющей смежные земельные участки не ограничен; минимальный отступ от застройки от границы, разделяющей смежные земельные участки, определяется техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, специальными техническими условиями на проектирование пожарной защиты, действующими СНиП, СанПиН, нормативами градостроительного проектирования городских округов и поселений Ростовской области.

Установив, что применительно к рассматриваемой зоне (ОЖ-2/2/01) параметры по расстоянию от границ места размещения строящегося объекта капитального строительства до объектов, расположенных на смежных земельных участках, не ограничены, при том, что минимальный отступ от застройки от границы, разделяющей смежные земельные участки, определяется техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, специальными техническими условиями на проектирование пожарной защиты, действующими СНиП, СанПиН, нормативами градостроительного проектирования городских округов и поселений Ростовской области, суды признали, что получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в указанной части не требовалось.

Судами при разрешении спора также установлено, что возводимый застройщиками объект капитального строительства является двухэтажным офисным зданием с магазином (площадью 1 412,1 кв. м). Согласно пунктам 1.5 и 4.2 специальных технических условий от 30.05.2016 размещение проектируемого офисного здания с магазином планируется без соблюдения нормативных противопожарных расстояний от существующих зданий жилого и нежилого назначения, регламентированных пунктом 4.3 и таблицей 1 свода правил СП 4.13130.2013. Офисное здание с магазином главным фасадом ориентировано на проспект Стачки, по которому предусмотрен подъезд к зданию пожарных автомобилей. Проектируемое офисное здание с магазином II степени огнестойкости класса конструктивной опасности – СО размещается на участке без устройства нормативных противопожарных расстояний от существующих зданий жилого и нежилого назначения, регламентированных пунктом 4.3 и таблицей 1 свода правил СП 4.13130.2013 и составляет: до зданий и строений, расположенных с западной стороны – 3,9 м; до зданий и строений, расположенных с восточной стороны – 3,2-3,7 м; до зданий и строений, расположенных с южной стороны – 3,2 м.

В соответствии с пунктом 2 статьи 78 Закона № 123-ФЗ для зданий, сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований названного Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности. Аналогичные требования предусмотрены абзацем пятым статьи 20 Закона № 69-ФЗ.

Согласно пункту 5 Положения «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87, разработка и утверждение в установленном порядке специальных технических условий осуществляются в случае, если для разработки проектной документации на объект капитального строительства недостаточно требований по надежности и безопасности, установленных нормативными техническими документами, или такие требования не установлены.

На основании части 8 статьи 6 Закона № 384-ФЗ в случае, если для подготовки проектной документации требуется отступление от требований, установленных включенными в указанный в части 1 статьи 6 названного Закона перечень национальными стандартами и сводами правил, недостаточно требований к надежности и безопасности, установленных указанными стандартами и сводами правил, или такие требования не установлены, подготовка проектной документации и строительство здания или сооружения осуществляются в соответствии со специальными техническими условиями, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Проанализировав приведенные нормы в их совокупности, судебные инстанции признали, что если конкретная проектная документация не основана на национальных стандартах и сводах правил (частей таких стандартов и сводов правил), включенных в Перечень, то проектирование и строительство должно осуществляться в соответствии со специальными техническими условиями.

В соответствии со статьей 8 Закона № 384-ФЗ здание или сооружение должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы в процессе эксплуатации здания или сооружения исключалась возможность возникновения пожара, обеспечивалось предотвращение или ограничение опасности задымления здания или сооружения при пожаре и воздействия опасных факторов пожара на людей и имущество, обеспечивались защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на здание или сооружение, а также чтобы в случае возникновения пожара соблюдались требования о нераспространение пожара на соседние здания и сооружения (пункт 3).

Требование о необходимости соблюдения противопожарных расстояний между жилыми и общественными зданиями, а также между жилыми, общественными зданиями и вспомогательными зданиями и сооружениями производственного, складского и технического назначения, в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности закреплено в пункте 4.3 свода правил СП 4.13130.2013. Применение названного свода правил, как следует из предисловия и пункта 1.1, призвано обеспечить соблюдение требований к объемно-планировочным и конструктивным решениям по ограничению распространения пожара в зданиях и сооружениях, установленных «Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности». Свод правил СП 4.13130.2013 применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Анализ норм Закона № 384-ФЗ и свода правил СП 4.13130.2013 свидетельствует о наличии у застройщиков обязанности при проектировании и строительстве здания соблюдать требования о противопожарных расстояниях между зданиями, сооружениями, которые должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения.

Принимая во внимание данные таблицы № 1 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденных приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288, минимальное противопожарное расстояние между строящимся объектом и объектом (зданием магазина) предпринимателя должно составлять не менее 6 м (при фактическом расстоянии между объектами менее 6 м).

Пунктом 4.6 свода правил СП 4.13130.2013 предусмотрена возможность уменьшения противопожарного расстояния между зданиями, сооружениями I и II степени огнестойкости класса конструктивной пожарной опасности СО на 50% при оборудовании каждого из зданий и сооружений автоматическими установками пожаротушения.

Приказом МЧС России от 28.11.2011 № 710 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности (далее – регламент).

В соответствии с Законом № 69-ФЗ и Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» предоставление государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности отнесено исключительно к компетенции МЧС России: начальником Центра или одним из его заместителей согласовываются специальные технические условия, разработанные для зданий (сооружений), на которые отсутствуют противопожарные нормы; главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору или одним из его заместителей согласовываются специальные технические условия, разработанные для зданий (сооружений), на которые отсутствуют противопожарные нормы; главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по пожарному надзору или их заместителями согласовываются специальные технические условия, разработанные на жилые здания высотой до 100 м, другие здания высотой до 75 м, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и содержащие технические решения, аналогичные ранее согласованным главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору или одним из его заместителей; главными государственными инспекторами специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы по пожарному надзору или их заместителями согласовываются специальные технические условия, разработанные на жилые здания высотой до 100 м, другие здания высотой до 75 м, расположенные на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования, особо важной и режимной организации, и содержащие технические решения, аналогичные ранее согласованным главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору или одним из его заместителей (пункт 8 регламента).

Судами при разрешении спора установлено, что специальные технические условия от 30.05.2016 согласованы уполномоченным лицом – председателем нормативно-технического совета, заместителем начальника Главного управления МЧС России по Ростовской области – начальником УНД ГУ МЧС России по Ростовской области (письмо от 21.06.2016 № 6617-5-4-12). Указанные условия являются измененной редакцией специальных технических условий, разработанных в 2013 году ООО «Противопожарный центр» и утвержденных письмом УНД ГУ МЧС России по Ростовской области от 13.11.2013 № 14039/5-2. В связи с изменением объемно-планировочных решений предыдущие специальные технические условия откорректированы. Специальные технические условия от 21.11.2016 согласованы УНДиПР ГУ МЧС России по Ростовской области (письмо от 05.12.2016 № 14675-5-2-9). В приложении «Определение расчетной величины пожарного риска в офисном здании с магазином по адресу: проспект Стачки, 65, г. Ростов-на-Дону» к специальным техническим условиям от 21.11.2016 определена величина противопожарного разрыва между проектируемым зданием и существующим трехэтажным зданием, расположенном с восточной стороны и принадлежащего предпринимателю (не менее 2,5 м). При этом отражено, что фактическое расстояние между зданиями составляет 3,2 м – 3,7 м, то есть условие безопасности соблюдается.

Поскольку фактические обстоятельства свидетельствуют о представлении застройщиками в департамент необходимого пакета документов для выдачи разрешения на строительство, судебные инстанции пришли к выводу о том, оспариваемые предпринимателем разрешения выданы застройщикам в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Исходя из приведенных правовых норм и обстоятельств, установленных при разрешении спора, суды первой и апелляционной инстанций отказали заявителю в удовлетворении требований.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

В кассационной жалобе предприниматель приводит доводы, свидетельствующие, по его мнению, о наличии оснований для удовлетворения требований. Заявитель полагает, что к спорным отношениям подлежат нормы Градостроительного кодекса, регулирующие получение застройщиком разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Предприниматель настаивает также на том, что при выдаче разрешений на строительство нарушены Правила землепользования и застройки. По мнению заявителя, Градостроительный кодекс не предусматривает возможности повторной выдачи разрешения на строительство. Предприниматель ссылаться также на нарушение оспариваемыми разрешениями его прав и законных интересов как собственника объекта недвижимости и смежного землепользователя. Заявитель полагает, что представленные застройщиками в департамент документы, в том числе, специальные технические условия, не могут служить основанием для вывода о соблюдении уполномоченным органом положений статьи 51 Градостроительного кодекса.  

Между тем, все доводы, указанные в жалобе предпринимателем, были предметом исследования (проверки) судов первой и апелляционной инстанций, которые отклонили их как необоснованные с приведением в судебных актах мотивов, по которым эти доводы не были приняты во внимание. Они не опровергают обоснованность выводов судов по существу спора, которые при правильном применении норм материального права полно, всесторонне исследовали и оценили представленные в материалы дела доказательства. Доводы подателя жалобы по существу сводятся к иной оценке представленных доказательств и несогласию с толкованием судами норм законодательства, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям, применительно к установленным обстоятельствам дела. Несогласие с выводами судов, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не является основанием для отмены судебных актов судом кассационной инстанции.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Государственная пошлина уплачена заявителем в доход федерального бюджета при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 30.08.2018 № 107).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.04.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018 по делу № А53-31846/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий 							        В.Е. Епифанов

Судьи                                                                                                                   Я.Е. Волков

                                                                                                                              Н.С. Мазурова