Четвертый арбитражный апелляционный суд 

улица Ленина, 100б, Чита,  672000, http://4aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Чита Дело №А19-20170/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2018 года

Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2018 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Д.В. Басаева, Н.В Ломако, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1 рассмотрел с использованием системы видеоконференцсвязи в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 апреля 2018 года по делу №А19-20170/2017 по заявлению администрации Ангарского городского округа (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>), Управления архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>), акционерного общества «Иркутскгражданпроект» (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы Иркутской области (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>) о признании незаконным решения от 17.07.2017 № 595,

суд первой инстанции, судья  Ананьина Г.В.,

при участии в судебном заседании:

судьи Арбитражного суда Иркутской области,  осуществляющего организацию видеоконференцсвязи, ФИО2, при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Иркутской области помощником судьи Вохмяниным Д.А.

от заявителей: 

администрации Ангарского городского округа: ФИО3, представитель по доверенности от 30.12.2017;

Управления архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа: ФИО4, представитель по доверенности от 26.06.2016;

акционерного общества «Иркутскгражданпроект»: ФИО5, представитель по доверенности от 01.11.2017;

от заинтересованного лица: ФИО6, представитель по доверенности от 22.05.2018

от третьего лица, общества с ограниченной ответственностью «Инициатива» (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***>): не было

установил:

Заявитель, администрация Ангарского городского округа, обратился в суд  с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы Иркутской области от 17.07.2017 № 595, в части признания администрации Ангарского городского округа нарушившей пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части заключения соглашения между Управлением архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа, АО «Иркутскгражданпроект» и администрацией Ангарского городского округа с целью создания преимущественных условий для АО «Иркутскгражданпроект» при участии в закупке № 0134300095615000043; о передаче материалов дела уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о привлечении администрации АГО к административной ответственности (п.1, 4 решения).

Заявитель, Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы Иркутской области от 17.07.2017 № 595, в части признания Управления архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа, АО «Иркутскгражданпроект», Администрацию АГО нарушившими пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части заключения соглашения с целью создания преимущественных условий для АО «Иркутскгражданпроект» при участии в закупке № 0134300095615000043 и признания Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа нарушившим ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в связи с объединением в один лот работ по разработке проекта (п.1, 2 решения).

Заявитель, АО «Иркутскгражданпроект», обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы Иркутской области от 17.07.2017г № 595, в части признания АО «Иркутскгражданпроект» нарушившим пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части заключения соглашения с целью создания преимущественных условий для АО «Иркутскгражданпроект» при участии в закупке № 0134300095615000043; передачи материалов дела уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о привлечении АО «Иркутскгражданпроект» к административной ответственности (ч.1, 4 решения).

Решением суда первой инстанции 11.04.2018 требования заявителей удовлетворены полностью.

Суд признал недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 17 июля 2017 № 595 как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Антимонопольный орган не представил доказательств нарушения заявителями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Управление, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявило апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и отказать заявителю в удовлетворении требований.

Представитель Управления в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции неправильно оценил фактические обстоятельства по делу.

Представитель администрации Ангарского городского округа в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу Администрация         просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель Управления архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу Управление архитектуры и градостроительства просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель акционерного общества «Иркутскгражданпроект» в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу Общество просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель ООО «Инициатива»  в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 24.05.2018.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Как установил суд и следует из материалов дела, 03.08.2015 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru Администрацией было размещено извещение № 0134300095615000043 о проведении закупки – разработка проектов генерального плана и Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области.

07.08.2015 на указанном сайте были опубликованы изменения извещения о проведении закупки. 

Способ определения исполнителя – открытый конкурс. 

Заказчиком выступило Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа. 

Дата и время начала подачи заявок – 04.08.2015 08:48, дата и время окончания подачи заявок 24.08.2015 10:00. 

Начальная (максимальная) цена контракта – 5 600 000  руб.

В соответствии протоколом вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе от 24.08.2015 на участие в закупке поступило четыре заявки: от ООО «Корпус», АО «Иркутскгражданпроект», ООО «Институт «Ленинградский институт проектирования городов» и ООО «Аланс».

По итогам проведения муниципальной закупки № 0134300095615000043 муниципальный контракт № 1200015002 от 15.09.2015 был заключен с АО «Иркутскгражданпроект», признанный победителем (т. 3, л. 42).

08.07.2016 в антимонопольный орган поступило заявление ООО «Инициатива» за вх. № 7855, на действия УАИГ администрации АГО, содержащих, по мнения ООО «Инициатива», признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам проведения антимонопольного расследования, проведенного на основании поступившего от ООО «Инициатива» заявления, антимонопольный орган принял решение от 17.07.2017 № 595 (т. 3 л. 10).

Пунктом 1 данного решения Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа, АО «Иркутскгражданпроект», Администрация Ангарского городского округа признаны нарушившими пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции» в части заключения соглашения с целью создания преимущественных условий для АО «Иркутскгражданпроект» при участии в закупке № 0134300095615000043.

Пунктом 2 данного решения Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа признано нарушившим пункт 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции» в связи с объединением в один лот работ по разработке проекта генерального плана и работ по разработке проекта правил землепользования и застройки Ангарского городского округа (закупка № 0134300095615000043).

Пунктом 4 решения указано о передаче материалов дела должностному лицу Иркутского УФАС России для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности (т.1 , л. 40-56).

Заявители, посчитав, что указанное решение нарушает их права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратились в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч.5).

Из указанного следует, что именно антимонопольный орган обязан представить доказательства тех доводов, которые указаны в оспариваемом решении и на основании которых антимонопольный орган принял решение.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснено, что исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения (п.61).

Из указанного следует вывод, что оценка законности решения органа государственной власти может быть сделана исключительно на оценке тех обстоятельств, которые изложены в таком решении и на основании которых оно было принято.

Поскольку протокол вскрытия конвертов и определение победителя состоялось 24.08.2015, то Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции»  подлежит применению в редакции, действовавшей до указанной даты, т.е. в редакции  от 13.07.2015.

Пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции» установлено, что при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе, координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников.

Таким образом, оспариваемым решением Управлению архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа, АО «Иркутскгражданпроект», Администрации Ангарского городского округа должно было вменяться нарушение запрета на действия по координации торгов, запроса котировок, запроса предложений или деятельности их участников.

Между тем из оспариваемого решения следует, что антимонопольный орган под действиями, свидетельствующими о заключении соглашения между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, с целью создания преимущественных условий для АО «Иркутскгражданпроект», проводимых способом открытого конкурса, указывает следующее.

- Ненадлежащее определение цены начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), поскольку, как указало Управление в решении «необоснованно высокая НМЦК может создавать преимущественные условия для определенных участников закупки, в силу чего установление недостоверной цены НМЦК не только свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств, но и о нарушении требований ст. 17 Закона о конкуренции»;

- Установление конкурсной документацией срок выполнения первого этапа контракта «Сбор исходных данных, комплексная оценка использования территории» в 10 календарных дней чрезмерно занижен. Исполнитель муниципального контракта, не имея властных полномочий либо налаженных отношений с заказчиком и администрацией ангарского городского округа объективно не имеет возможности заставить организации предоставить необходимые данные в столь короткий срок и тем самым надлежащим образом исполнить первый этап муниципального контракта, поскольку в силу существующих норм установлены общие сроки для ответа на обращения и запросы граждан и юридических лиц, не обладающих властными полномочиями - до 30 дней.

- На момент заключения муниципального контракта и даже на момент окончания срока исполнения второго этапа «Разработка проекта Генерального плана Ангарского городского округа Иркутской области» нормативов градостроительного проектирования Ангарского городского округа не существовало, в то время, как согласно ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Проведение данного конкурса в отсутствие утвержденных нормативов градостроительного проектирования Ангарского городского округа и определение срока разработки проекта генерального плана таким образом, что разработка проекта генерального плана должна быть завершена до утверждения местных нормативов не соответствует нормам действующего законодательства и является нарушением ст. 17 Закона о защите конкуренции, поскольку может существенно ограничить круг потенциальных участников торгов и является одним из косвенных признаков предварительной устной договоренности между заказчиком и полнотелым.

- Оплата работ по исполнению I этапа произведена платежным поручением, датированным 09.10.2015г., то есть во время действия обеспечительных мер.

Фактически работа по исполнению II этапа контракта осуществлялась во время действия обеспечительных мер, разработка проекта генерального плана фактически не была завершена ни на дату подписания акта сдачи-приемки ни на дату оплаты «выполненных» работ, а дата акта сдачи-приемки 05.10.2015г. указана заказчиком и исполнителем именно в связи с принятием Арбитражным судом Иркутской области обеспечительных мер определением от 07 октября 2015 года по делу №А 19-16036/2015, с целью оплаты работ по II этапу контракта.

В письме исх. №347/15 от 06.10.2015г. Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа просит учесть при разработке проекта генерального плана и правил землепользования и застройки широкий перечень обстоятельств. 

В материалах по обоснованию генерального плана (в редакции, опубликованной в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в соответствии со ст. 57.1 Градостроительного кодекса РФ на официальном сайте https://fgistp.economv.gov.ru/') содержатся ссылки на материалы, использованные в качестве исходных данных при подготовке проекта генерального плана, датированные позднее подписания акта сдачи-приемки выполненных работ, а именно в материалах по обоснованию содержится ссылка на письмо администрации Ангарского городского округа № 2096/15-1 от 08.10.2015г., письмо Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области от 07.10.2015 г. №66-37-16275/5.

- При оценке заявок конкурсной комиссией установлено, что в Едином реестре государственных и муниципальных контрактов (далее - реестр контрактов) имеется информация об исполнении только двух из указанных в справке и представленных ООО «Корпус» семи муниципальных контрактов, остальные пять - имеют статус «исполнение», в связи с чем заявка ООО «Корпус» была отклонена по причине представления недостоверной информации.

В тоже время, в составе заявки АО «Иркутскгражданпроект» представлено 6 контрактов, все из которых были учтены при расчете баллов по критерию «квалификация участников конкурса», однако сведения о контракте по разработке проекта генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения Новомальтинского муниципального образования от 09.04.2012 отсутствуют в реестре контрактов, сведения об исполнении контракта по разработке комплексного проекта развития территорий муниципальных образований Аларского района от 07.08.2012 также отсутствуют в реестре контрактов.

- Участники конкурса, чьи заявки содержали недостоверную информацию (акты сдачи-приемки работ по контрактам, в отношении которых в реестре контрактов указан статус «исполнение» и (или) муниципальные контракты, сведения о которых отсутствуют в реестре контрактов) не были отстранены от участия в конкурсе. Более того, за муниципальные контракты, имеющие статус «исполнение» и за контракты, сведения о которых отсутствуют в реестре, участникам конкурса были присвоены баллы по показателю «Опыт участника конкурса по успешному выполнению работ (исполнению контрактов, договоров) сопоставимого характера и объема». 

При этом из представленных в составе заявки ООО «Ленгипрогор» 11 муниципальных контрактов учтено только 3, сведения, об исполнении которых также отсутствуют в реестре контрактов, при этом часть контрактов отклонена в связи с тем, что они «не являются сопоставимыми по характеру и объему работ, опыт выполнения которых оценивался в рамках проведенного конкурса». Оценка характера и объема работ основана лишь на субъективном мнении членов конкурсной комиссии без каких-либо объективных критериев.

Избирательный подход конкурсной комиссии при оценке заявок свидетельствует о том, что администрация Ангарского городского округа, являясь уполномоченным органом при проведении данного конкурса, также является участником соглашения с АО «Иркутскгражданпроект» и заказчиком.

Оценивая указанные выше обстоятельства, в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что совокупность указанных действий не свидетельствует о том, что организатором торгов, заказчиком торгов совершались действия, состоящие в заключении соглашения, которые имеют своей целью либо приводят или могут привести к созданию преимущественных условий для каких-либо участников.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что на момент проведения открытого  конкурса, определения победителя и заключения контракта, редакция п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О защите конкуренции" запрещала организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками координацию деятельности их участников.

Данная норма не содержала запрета на заключение соглашений и распространялась исключительно на организаторов торгов.

Заперт на заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации" вступил в силу с 05.01.2016 (Федеральный закон от 05.10.2015 N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Кроме того, предметом установления и доказывания в ходе антимонопольного разбирательства должен являться факт наличия координации организатором торгов деятельности их участников, а не факт наличия соглашения, пусть и устного.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела не подтверждается, что Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа, АО «Иркутскгражданпроект», Администрация Ангарского городского округа нарушили запрет на заключение соглашения с целью создания преимущественных условий для АО «Иркутскгражданпроект» при участии в рассматриваемой закупке.

Оценивая законность п. 2 решения, которым Управление архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа признано нарушившим часть 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции» в связи с объединением в один лот работ по разработке проекта Генерального плана и работ по разработке Проекта правил землепользования и застройки Ангарского городского округа (закупка № 0134300095615000043), суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Частью 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции» установлено, что наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Таким образом, законом запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Действительно, как следует из конкурсной документации закупки № 0134300095615000043, предметом закупки явились работы по разработке проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области.

Как указывает антимонопольный орган в решении, в связи с объединением работ по разработке проекта Генерального плана и Проекта правил землепользования и застройки Ангарского городского округа в единый лот увеличивается цена контракта и размер обеспечения исполнения муниципального контракта, что может привести к ограничению числа потенциальных участников закупки. 

Между тем, задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков.

В подтверждение указанного, антимонопольный орган указывает, что согласно ч. 3 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно графику выполнения работ III этапом муниципального контракта является «Доработка проекта Генерального плана Ангарского городского округа Иркутской области по результатам публичных слушаний и согласования с Правительством Иркутской области». Выполнение IV этапа «Разработка проекта Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области» должно быть завершено в течение 30 календарных дней после окончания работ по III этапу. Таким образом, согласно условиям проекта муниципального контракта, содержащихся в конкурсной документации, разработка проекта Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области должна осуществляться на основании проекта генерального плана, однако, проект генерального плана не является документом территориального планирования, документом территориального планирования является генеральный план, утвержденный уполномоченным органом в установленном законом порядке.

В соответствии с положениями действующего законодательства данные виды работ не должны выполняться одновременно, а до начала разработки проекта правил землепользования и застройки существует объективный промежуток времени - с момента окончания разработки проекта генерального плана до момента его утверждения уполномоченным органом. 

Кроме того, заказчик вправе установить в муниципальном контракте на разработку проекта генерального плана формат и состав документации передаваемой исполнителем заказчику по результатам исполнения муниципального контракта и впоследствии передать эти данные другому лицу, которое будет осуществлять разработку проекта правил землепользования и застройки.

По мнению антимонопольного органа, условие о необходимости выполнения работ по разработке на основании проекта генерального плана, а не утвержденного генерального плана в нарушение требований 3 ст. 31 ГрК РФ содержит признаки нарушения ст. 17 Закона о защите конкуренции.

В Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Из смысла ст. 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что доказательства о том, что работы по разработке проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области технологически и функционально не взаимосвязаны между собой.

В подтверждение указанного антимонопольный орган указывает лишь на то, что данные обстоятельства подтверждаются тем, что при объединении указанных работ увеличивается стоимость контракта в целом, что ограничивает доступ  потенциальных участников конкурса, а также то, что разработка проекта Генерального плана не возможна в отсутствие Правил землепользования и застройки, поскольку согласно графику выполнения работ III этапом муниципального контракта является «Доработка проекта Генерального плана Ангарского городского округа Иркутской области по результатам публичных слушаний и согласования с Правительством Иркутской области». Выполнение IV этапа «Разработка проекта Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области» должно быть завершено в течение 30 календарных дней после окончания работ по III этапу. Таким образом, согласно условиям проекта муниципального контракта, содержащихся в конкурсной документации, разработка проекта Правил землепользования и застройки Ангарского городского округа Иркутской области должна осуществляться на основании проекта генерального плана, однако, проект генерального плана не является документом территориального планирования, документом территориального планирования является генеральный план, утвержденный уполномоченным органом в установленном законом порядке.

Под технологической взаимосвязью работ суд апелляционной инстанции понимает общность процесса выполнения работ, применение единообразных принципов, методов, способов, способствующих получению более быстрого и оптимального выгодного результата по сравнению с работами не использующих такую взаимосвязь. 

Под функциональной взаимосвязью работ суд апелляционной инстанции понимает общность предназначения, как самих работ, так и ее результатов, с целью получения более быстрого и наилучшего результата.

Статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов (ч.1).

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч.2).

Статьей 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что схема территориального планирования муниципального района содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что Генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа (ч.3).

Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (п.5.1).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (ч.6).

Из указанного следует, что Генеральный план, это документ территориального планирования, включающим в себя положение о территориальном планировании;  карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п.8).

функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п.5);

градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п.6);

 территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п.7);

градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (п.9);

Статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. В случае приведения правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся.

Таким образом, подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, к которым в силу 18, 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации, относится Генеральный план.

Из указанного следует, что Генеральный план и правила землепользования и застройки, а, следовательно, и работы по их разработке технологически и функционально взаимосвязаны между собой, поскольку исходя из анализа содержания данных документов указывающем на единство содержания документов и органичном взаимном дополнении, принципов, методов и способов формирования документов, общностью их предназначения, данные акты образуют единую взаимосвязанную и взаимно дополняемую систему документов территориального планирования.

Доказательств обратного, антимонопольный орган в данном случае не представил.

Доводы апелляционной жалобы о том, что объединение работ в один лот, направлено исключительно на удорожание НМЦК, суд апелляционной инстанции в данном случае отклоняет, как не основанных на материалах дела. Сама по себе изначально высокая НМЦК не свидетельствует о каком-либо нарушении, хотя и возможно при определенных условиях. Между тем антимонопольный орган не представил в дело доказательств, что в данном случае объединение работ в одном лоте обусловлено исключительно указанным намерением. 

В частности Антимонопольный орган  не исследовал и не представил в суд исследования в области размещения аналогичных государственных и муниципальных заказов, в том числе в области формирования НМЦК.

При указных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что антимонопольный орган не представил доказательств нарушения Управлением архитектуры и градостроительства администрации Ангарского городского округа запрета на ограничение конкуренции между участниками торгов, путем включения в состав лотов товаров технологически и функционально не связанных с работами, оказание которых является предметом торгов № 0134300095615000043. 

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об  удовлетворении требований заявителей.

На основании изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют законные основания для удовлетворения апелляционной жалобы.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от «11» апреля 2018 года по делу №А19-20170/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Е.В. Желтоухов

Судьи Д.В. Басаев 

Н.В. Ломако