АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

ИМЕНЕМ  РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

Р Е Ш Е Н И Е

 

Дело № А32-62/2022

г. Краснодар

09 октября 2023 года

Резолютивная часть решения вынесена 27.09.2023 

Текст решения в полном объеме изготовлен 09.10.2023

 

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Чеснокова А.А., при ведении протокола помощником судьи Гайдамака Э.С., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление ОАО «РЖД», ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, г. Москва 

заинтересованное лицо: Северо-Кавказское управление Ростехнадзора, г. Краснодар  

о признании незаконным и отмене предписания

при участии:

от заявителя: ФИО1 – доверенность,

от заинтересованного лица: ФИО2 – доверенность, 

 

УСТАНОВИЛ:

ОАО «Российские железные дороги» (далее – общество) обратилось  в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление) от 15.12.2021 № 1128-39-25-18 об устранении выявленных нарушений. 

Решением суда от 01.07.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 28.10.2022, в удовлетворении заявления отказано. 

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.01.2023 решение Арбитражного суда Краснодарского края и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Основания, по которым заявлены требования, изложены в заявлении и документальных доказательствах к нему.

Заявитель в судебном заседании настаивал на удовлетворении требований.

Заинтересованное лицо в судебном заседании возражало против удовлетворения требований заявителя.

В судебном заседании 20.09.2023 объявлен перерыв до 27.09.2023 до 09 час. 55 мин. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Краснодарского края - http://krasnodar.arbitr.ru. После перерыва судебное заседание продолжено.

Дело рассматривается по правилам статей 198-201 АПК РФ.

Суд, выполняя рекомендации суда кассационной инстанции, исследовав материалы дела, оценив в совокупности все представленные доказательства, установил следующее.

В период с 02.12.2021 по 15.12.2021 на основании решения от 25.11.2021 № 270-1303-рш проведена внеплановая выездная проверка в отношении ОАО «РЖД» при строительстве объекта капитального строительства: «Комплексная реконструкция участка Котельниково - Тихорецкая - Кореновск - Тимашевская -Крымская с обходом Краснодарского узла Северо-Кавказской железной дороги. Строительство второго пути на участке Ея - Ровное. 1 этап», по результатам которой выявлены нарушения обязательных требований в области строительства, зафиксированные в акте проверки от 15.12.2021 № 1128-39-25-18, а также выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 15.12.2021 № 1128-39-25-18, а именно:

- заказчик не обеспечил консервацию объекта капитального строительства при приостановлении работ более, чем на шесть месяцев. Согласно записям в разделе 3 общего журнала работ № 3 комплекс строительно-монтажных работ не осуществлялся в период с 01.04.2021 по 04.11.2021, чем нарушены требования ч. 4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 № 802 «Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства».

Согласно журналу работ, представленному в материалах дела строительно-монтажные работы не осуществлялись в период с 01.04.2021 по 04.11.2021, то есть более, чем шесть месяцев, в связи с чем заказчик должен был обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене.

При принятии решения суд руководствуется следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ч. 4 ст. 52  Градостроительного Кодекса Российской Федерации  при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на основании договора строительного подряда с застройщиком или техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором указанные лица должны подготовить земельный участок для строительства и (или) объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, с которыми заключен такой договор, материалы и результаты инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 № 802 утверждены Правила проведения консервации объекта капитального строительства (далее – Правила № 802), устанавливающие порядок консервации объекта капитального строительства.

Согласно п. 2 Правил № 802 решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.

Судом установлено, что согласно журналу работ, представленному в материалах дела строительно-монтажные работы не осуществлялись в период с 01.04.2021 по 04.11.2021, то есть более, чем шесть месяцев, в связи с чем заказчик должен был обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, указанных в части 1 настоящей статьи, является соблюдение:

1) соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной в соответствии с частями 15, 15.2 и 15.3 статьи 48 настоящего Кодекса проектной документации (в том числе с учетом изменений, внесенных в рабочую документацию и являющихся в соответствии с частью 1.3 статьи 52 настоящего Кодекса частью такой проектной документации) и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса);

2) требования наличия разрешения на строительство;

3) требований, установленных частями 2 и 3.1 статьи 52 настоящего Кодекса;

4) требований, установленных частью 4 статьи 52 настоящего Кодекса, к обеспечению консервации объекта капитального строительства;

5) требований к порядку осуществления строительного контроля, установленных настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, согласно ч. 1.4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с проектной документацией, рабочей документацией и выполненными на основании проектной документации, рабочей документации работами осуществляется ведение исполнительной документации.

Понятие исполнительной документации определено в ч. 1.5 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно исполнительная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой и графической формах и отображающую фактическое исполнение функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических и иных решений, содержащихся в проектной документации, рабочей документации.

Наряду с этим, согласно п. 3 Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1128, исполнительная документация представляет собой текстовые и графические материалы, отражающие фактическое исполнение проектных решений и фактическое положение объектов капитального строительства и их элементов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства по мере завершения определенных в проектной документации работ.

Более того, частью II Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1128, определено, что в состав исполнительной документации включаются текстовые и графические материалы, приведенные в настоящей главе.

Вместе с тем, исходя из актов КС-2, КС-3 невозможно установить фактическое исполнение проектных решений и фактическое положение объектов капитального строительства и их элементов в процессе строительства.

Указанные Акты в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, в том числе в соответствии с положениями Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1128, не являются исполнительной документацией, из указанных документов при осуществление федерального государственного строительного надзора невозможно установить выполнение проектных решений.

Наряду с этим, в соответствии с указаниями по применению и заполнению унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ форма № КС-2 «Акт о приемке выполненных работ» применяется для приемки выполненных подрядных строительно-монтажных работ производственного, жилищного, гражданского и других назначений. Акт составляется на основании данных Журнала учета выполненных работ (форма № КС-6а) в необходимом количестве экземпляров. Акт подписывается уполномоченными представителями сторон, имеющих право подписи (производителя работ и заказчика (генподрядчика)). На основании данных Акта о приемке выполненных работ заполняется Справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма № КС-3).

Одновременно с этим, приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.01.2020 № 9/пр установлен исчерпывающий перечень обязательных типовых условий, которые должны включаться в контракты, предметом которых является выполнение работ по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства. Пункт 5.4 типовых условий предусматривает, что первичным документом, являющимся основанием для оплаты работ, является акт о приемке выполненных работ, оформленный и подписанный в установленном контрактом порядке.

На основании вышеизложенного, акты КС-2 и справки КС-3 являются налоговой документацией и имеют значение только для осуществления бухгалтерского учета.

Наряду с этим, согласно указаниям по применению и заполнению унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ форма № КС-6 «Общий журнал работ» применяется для учета выполнения строительно-монтажных работ. Является основным первичным документом, отражающим технологическую последовательность, сроки, качество выполнения и условия производства строительно-монтажных работ.

Согласно п. 3 Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.2007 № 7 (далее – Порядка), общий журнал работ, в котором ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства (далее - общий журнал работ), является основным документом, отражающим последовательность осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе сроки и условия выполнения всех работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, а также сведения о строительном контроле и государственном строительном надзоре.

Вследствие чего общий журнал работ привязан к объекту, а не к подрядчикам. Общий журнал работ является основным первичным документом, отражающим технологическую последовательность, сроки, качество выполнения и условия производства строительно-монтажных работ. В общем журнале работ ведется учет выполнения всех работ, осуществляемых в процессе строительства.

При этом, при проведении Управлением внеплановой выездной проверки согласно журналу, представленному ОАО «РЖД», строительно-монтажные работы не осуществлялись в период с 01.04.2021 по 04.11.2021.

Наряду с этим, в соответствии с п. 8.4 Порядка раздел 4 «Сведения о строительном контроле застройщика или заказчика в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства» заполняется уполномоченным представителем застройщика или заказчика. В указанный раздел включаются все данные о выявленных строительным контролем недостатках при выполнении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, а также сведения об устранении указанных недостатков.

На момент проведения контрольно-надзорных мероприятий с 02.12.2021 по 15.12.2021 контролируемым лицом представлен общий журнал работ № 3, согласно которому в разделе 4 сведения о выданном предписании строительного контроля заказчика от 01.12.2021 отсутствуют, что подтверждается копиями указанного журнала, полученными должностными лицами Управления в рамках проведения проверки.

ОАО РЖД в своих пояснениях указывает, что в настоящий период времени консервация объекта является нецелесообразной, в связи с продолжением ОАО «РЖД» строительства объекта капитального строительства: «Комплексная реконструкция участка Котельниково – Тихорецкая – Кореновск – Тимашевская – Крымская с обходом Краснодарского узла Северо-Кавказской железной дороги. Строительство второго пути на участке Ея – Ровное. 1 этап». Работы на указанном объекте выполнены на 91 % от общей стоимости контракта, что подтверждается письмом от 02.05.2023 № 3309/ДКРС-Юг, согласно которому общий объем выделенных денежных средств для строительства объекта капитального строительства: «Комплексная реконструкция участка Котельниково – Тихорецкая – Кореновск – Тимашевская – Крымская с обходом Краснодарского узла Северо-Кавказской железной дороги. Строительство второго пути на участке Ея – Ровное. 1 этап» составляет 1 953, 77 млн. руб., из которых по состоянию на 02.05.2023 освоено 1 882, 92 млн. руб. Кроме того, консервация объекта приведет излишнему и необоснованному расходу бюджета и срыву срока окончания строительства, так как ОАО «РЖД» будет вынуждено законсервировать строящийся объект, а затем расконсервировать его, чтобы иметь возможность продолжить строительные работы.

Вместе с тем, консервация объекта капитального строительства: «Комплексная реконструкция участка Котельниково – Тихорецкая – Кореновск – Тимашевская – Крымская с обходом Краснодарского узла Северо-Кавказской железной дороги. Строительство второго пути на участке Ея – Ровное. 1 этап» не является единственным способом по устранению допущенных нарушений.

Согласно положениям п. 12 Правил № 802 в случае возобновления строительства (реконструкции) на ранее законсервированном объекте застройщик (заказчик) осуществляет:

а) техническое обследование объекта, по результатам которого определяются необходимый объем и стоимость работ по восстановлению утраченных или разрушенных за период консервации конструктивных элементов или деталей объекта;

б) внесение (при необходимости) изменений в ранее подготовленную проектную документацию с последующим проведением государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы этих изменений, если законодательством Российской Федерации предусмотрено проведение такой экспертизы, либо подготовку новой проектной документации.

Таким образом, одним из способов исполнения предписания Управления от 15.12.2021 № 1128-39-25-18 является проведение ОАО «РЖД» технического обследования объекта капитального строительства: «Комплексная реконструкция участка Котельниково – Тихорецкая – Кореновск – Тимашевская – Крымская с обходом Краснодарского узла Северо-Кавказской железной дороги. Строительство второго пути на участке Ея – Ровное. 1 этап».

Техническое обследование предполагает оценку состояния основных несущих строительных конструкций, обеспечивающих безопасность дальнейшего строительства, которые могли быть подвергнуты деформации или отклонениям в период отсутствия осуществления работ.

Более того, указанное техническое обследование вправе провести АО «Росжелдорпроект», осуществляющее авторский надзор на объекте капитального строительства: «Комплексная реконструкция участка Котельниково – Тихорецкая – Кореновск – Тимашевская – Крымская с обходом Краснодарского узла Северо-Кавказской железной дороги. Строительство второго пути на участке Ея – Ровное. 1 этап» и имеющее допуски на осуществление проектно-изыскательских работ.

Вследствие чего, предписание об устранении выявленных нарушений требований промышленной безопасности от 15.12.2021 № 1128-39-25-18 является исполнимым, а также в полной мере позволяет определить способ его исполнения и устранения выявленных нарушений со стороны ОАО «РЖД».

Кроме того, Управлением по результатам указанного контрольно-надзорного мероприятия ОАО «РЖД» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (постановление о назначении административного наказания от 20.01.2022 № 1222-39-25-08) за нарушение законодательства в области градостроительной деятельности, а именно: заказчик не обеспечил консервацию объекта капитального строительства при приостановлении работ более, чем на шесть месяцев. Согласно записям в разделе 3 общего журнала работ № 3 комплекс строительно-монтажных работ не осуществлялся в период с 01.04.2021 по 04.11.2021, чем нарушены требования ч. 4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации; постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 № 802 «Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства».

ОАО «РЖД» обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края о признании незаконным и отмене вышеуказанного постановления о назначении административного наказания от 20.01.2022 № 1222-39-25-08, решением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.04.2022 по делу № A32-5092/2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2022 по делу № А32-5092/2022; 15АП-9106/2022 в удовлетворении заявленных требований ОАО «РЖД» отказано, постановление Управления о назначении административного наказания от 20.01.2022 № 1222-39-25-08 признано законным и обоснованным.

Понятие преюдиции в законодательстве Российской Федерации установлено ст. 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 90 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. 

Согласно ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Таким образом, целью преюдиции является стремление освободить участников дела от повторного доказывания, равно как и избавить суд от повторного (дублирующего) исследования уже доказанных фактов.

Преюдициальная связь судебных актов арбитражных судов обусловлена указанным свойством обязательности как элемента законной силы судебного акта, в силу которой в процессе судебного доказывания суд не должен дважды устанавливать один и тот же факт в отношениях между теми же сторонами. Иной подход означает возможность опровержения опосредованного вступившим в законную силу судебным актом вывода суда о фактических обстоятельствах другим судебным актом и противоречит общеправовому принципу определенности, а также упоминаемым в актах Конституционного Суда Российской Федерации принципам процессуальной экономии и стабильности судебных решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 № 2-П).

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 30-П, действующие во всех видах судопроизводства общие правила распределения бремени доказывания предусматривают освобождение от доказывания входящих в предмет доказывания обстоятельств, к числу которых процессуальное законодательство относит обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным решением по ранее рассмотренному делу (статья 90 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, статья 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статья 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В данном основании для освобождения от доказывания проявляется преюдициальность как свойство законной силы судебных решений, общеобязательность и исполнимость которых в качестве актов судебной власти обусловлены ее прерогативами.

Признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела. Тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.

В рассматриваемом споре не предоставлено никаких иных доказательств, которые были рассмотрены при производстве по делу № A32-5092/2022, вследствие чего иная трактовка представленных заявителем доказательств влечет нарушение преюдициальности как свойства законной силы судебных решений.

Таким образом, предписание об устранении выявленных нарушений от 15.12.2021 № 1128-39-25-18 содержит законные требования, а также отвечает принципам конкретности и исполнимости.

Таким образом, приведенные по делу доказательства, обосновывающие наличие или отсутствие имеющих значение для дела обстоятельств, исследованные и оцененные арбитражным судом по правилам ст. 71 АПК РФ и, в своей совокупности, достаточны для вывода о необоснованности заявленных требований, в связи с чем, в удовлетворении заявленных требований заявителю надлежит отказать.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. 

Согласно статьям 101, 102, 104, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при отказе в удовлетворении заявленных  требований, расходы по оплате государственной пошлины подлежат отнесению на заявителя.

На основании вышеизложенного, руководствуясь названными нормативными актами, статьями 167-170, 176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Краснодарского края в порядке и сроки, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

 

Судья                                                                                                         А.А. Чесноков