АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-19444/2021

г. Краснодар

01 февраля 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 1 февраля 2022 года.

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Соловьева Е.Г., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица – администрации города Сочи (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 и ФИО2 (доверенности от 24.08.2021 и 27.09.2021), в отсутствие заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик "Марго"» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.07.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2021 по делу № А32-19444/2021, установил следующее.

ООО «Специализированный застройщик "Марго"» (далее – застройщик, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации города Сочи (далее – администрация) о признании незаконным и отмене постановления от 20.04.2021 № 664, которым отменено ранее выданное заявителю разрешение от 11.07.2019 № RU-23-309-8272-2019 на строительство многофункционального комплекса, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402048:891.

Решением от 27.07.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 29.09.2021, заявленные требования удовлетворены со ссылкой на несоответствие принятого заинтересованным лицом приказа требованиям части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и положениям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс). Суды исходили из того, что оспариваемое постановление не содержит ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, которой предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для принятия решения о прекращении действия разрешения на строительство. Само по себе предписание Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (далее – департамент края) от 07.04.2021 № 71-05.1-01-3094/21 не является основанием для прекращения разрешения на строительство; названный орган не наделен полномочиями по проведению надзорной деятельности, в частности, вынесению предписаний об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности. Проектирование к строительству многофункционального комплекса, состоящего из многоквартирных жилых домов (далее – МКД) и коммерческой недвижимости, не противоречит градостроительной документации на момент выдачи разрешения. Имеющийся в деле градостроительный план земельного участка соответствует форме и правилам отражения сведений в градостроительном плане земельного участка, утвержденным нормативным правовым актам, действовавшим на дату его выдачи. Проектная документация, подготовленная для строительства объекта, получила положительное заключение от аккредитованной на проведение негосударственной экспертизы организации. Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса, заинтересованным лицом не доказаны.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, вывод судебных инстанций о несоответствии вынесенного заинтересованным лицом ненормативного правового акта не основан на фактических обстоятельствах и сделан при неправильном применении норм материального права. Целевое использование земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402048:891 не предполагает строительство МКД. В документах, послуживших основанием для принятия распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15.10.2010 № 1028-р о предоставлении застройщику спорного участка, содержатся сведения, согласно которым на участке предполагалось строительство многофункционального комплекса, состоящего из трех 2-этажных гостиниц коттеджного типа, одного 8-этажного гостиничного комплекса, спорткомплекса, ресторанов, открытых стоянок, спортивных площадок, зоны отдыха, входной группы и пункта охраны. В соответствии с генеральным планом городского округа города Сочи, утвержденным решением Городского Собрания Сочи от 14.07.2009 № 89, земельный участок на момент выдачи разрешения на строительство расположен в функциональной зоне усадебной застройки и садоводств, которая не предусматривает размещение апартамент-отелей, МКД, гостиниц и многофункциональных комплексов. Заявителем не соблюден предусмотренный законом порядок получения условно разрешенного вида использования участка. Заявителем нарушен публичный порядок предоставления земельного участка для строительства МКД. Соответствующие действия застройщика имеют цель обойти предусмотренные законом публичные процедуры. Департамент края имел полномочия по проведению проверки градостроительного законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу общество указало на ее несостоятельность, а также на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

В судебном заседании представители администрации поддержали доводы кассационной жалобы, просили отменить обжалуемые судебные акты.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) в судебном заседании 18.01.2022 объявлен перерыв до 17 часов 10 минут 25.01.2022; в назначенное время рассмотрение жалобы продолжено.

Представитель администрации просил отменить обжалуемые судебные акты по ранее изложенным доводам.

Общество, извещенное о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя в суд кассационной инстанции не обеспечило, поэтому жалоба рассматривается в его отсутствие.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения главы администрации Краснодарского края от 15.10.2010 № 1028-р «О предоставлении в аренду обществу с ограниченной ответственностью "Марго" земельного участка для строительства многофункционального комплекса в городе Сочи"» Департамент имущественных отношений Краснодарского края (арендодатель) и ООО «Марго» (правопредшественник общества; арендатор) заключили договор от 26.11.2010 № 0000002280 аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:49:0402048:891 площадью 2,2 га, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Адлерский район, вдоль ул. Каспийской, участок № 1 (с нагорной стороны федеральной автомобильной дороги). Вид разрешенного использования участка – для строительства многофункционального комплекса.

По заданию застройщика ООО «Земельно-архитектурная мастерская» разработало проектную документацию, которая впоследствии получила положительное заключение негосударственной экспертной организации ООО «Проектстройнадзор».

11 июля 2019 года администрация выдала обществу разрешение № RU-23-309-8272-2019 на строительство многофункционального комплекса, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0402048:891 до 11.03.2026.

Впоследствии администрация постановлением от 20.04.2021 № 664 отменила ранее выданное разрешение на строительство.

Данное обстоятельство привело к судебному спору.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. Часть 5 статьи 200 Кодекса возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых актов, действий (бездействия) на орган или лицо, которые его совершили (допустили).

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка таких проектов не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса закреплено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи, проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно части 1 статьи 7 и пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ). Статьей 48 Закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 № 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Исходя из содержания части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ и разъяснений высших судебных инстанции, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 № 309-КГ17-20985 и от 29.04.2019 № 307-КГ18-21642.

При этом суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативных правовых актов. Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным (пункт 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019).

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что разрешение на строительство на момент его выдачи соответствовало требованиям действующего законодательства, поэтому пришли к выводу об отсутствии у администрации оснований для его отмены. Как указали суды, составленная обществом проектная документация получила положительное заключение негосударственной экспертной организации. Проектирование к строительству многофункционального комплекса, состоящего из 8-этажного многофункционального здания (на 48 апартаментов), а также трех МКД (13, 14 и 14 этажей), не противоречит градостроительной документации на момент выдачи разрешения на строительство. По инициативе Департамента имущественных отношений Краснодарского края постановлением администрации от 19.04.2010 № 435 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402048:891 изменен с «Для сельскохозяйственного назначения» на «Многофункциональный комплекс». В соответствии с решением Городского Собрания Сочи от 12.12.2011 № 210 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи» земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402048:891 отнесен к территориальной зоне «Ж-5», в которой допускалось строительство объекта «Жилой комплекс».

Между тем суды не учли следующее.

Вступившим в законную силу 10.01.2005 Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в Земельный кодекс введена статья 30.1 (в редакции до 01.03.2015), согласно которой предоставление в аренду для жилищного строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускалось исключительно на торгах в форме аукциона.

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства в спорный период была урегулирована положениями статей 30, 31, 32 Земельного кодекса и ее соблюдение было необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

В качестве исключения из названного правила на основании пункта 15 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) до 01.03.2007 такой участок мог быть предоставлен в аренду для жилищного строительства без проведения торгов лицу, которому предоставление такого участка предусмотрено принятым до 01.10.2005 решением о предварительном согласовании места размещения объекта. Договор аренды в этом случае мог быть заключен на срок не более чем пять лет и прекращался в случае, если арендатор по истечении шести месяцев с даты заключения договора не получил в установленном порядке разрешение на строительство.

По общему правилу, установленному нормами главы V.1 Земельного кодекса, действующими в данный момент, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.6).

Из материалов дела следует, что договор аренды от 26.11.2010 № 0000002280 подписан застройщиком и Департаментом имущественных отношений Краснодарского края на основании распоряжения главы администрации Краснодарского края от 15.10.2010 № 1028-р «О предоставлении в аренду обществу с ограниченной ответственностью "Марго" земельного участка для строительства многофункционального комплекса в городе Сочи"». В данных документах отсутствуют сведения о проведении публичных процедур предоставления земельного участка для жилищного строительства.

При этом администрация в апелляционной жалобе заявляла доводы о том, что земельный участок предоставлен в целях строительства без проведения торгов. Однако суды устранились от выяснения фактических обстоятельств вынесения главой администрации Краснодарского края распоряжения от 15.10.2010 № 1028-р и подписания договора аренды от 26.11.2010 № 0000002280; не дали оценку их соответствия требованиям действующего на момент спорных правоотношений законодательства.

Кроме того, судебные инстанции, указав на то, что решением Городского Собрания Сочи от 12.12.2011 № 210 «О внесении изменений Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи» земельный участок с кадастровым номером 23:49:0402048:891 отнесен к территориальной зоне «Ж-5», в которой допускалось строительство объекта «Жилой комплекс», не проверили соответствие названных Правил генеральному плану города.

Вместе с тем, как указала администрация, в спорном периоде действовал генеральный план городского округа города Сочи, утвержденный решением Городского Собрания Сочи от 14.07.2009 № 89, согласно которому земельный участок на момент выдачи разрешения на строительство располагался в функциональной зоне усадебной застройки и садоводств, которая не предусматривала размещение апартамент-отелей, МКД, гостиниц и многофункциональных комплексов.

В этой связи суд округа полагает, что выводы судов о незаконности действий администрации по отмене выданного обществу разрешения на строительство, являются преждевременными, сделанными без исследования приведенных обстоятельств.

В соответствии с частью 1 статьи 288 Кодекса основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, устранить указанные нарушения, дать оценку всем доводам участвующих в деле лиц, исходя из всех имеющихся и дополнительно представленных документов, после чего разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.07.2021 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2021 по делу № А32-19444/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                        Е.Г. Соловьев

Судьи                                                                                                                       А.И. Мещерин 

                                                                                                                                  И.В. Сидорова