АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

________________________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А84-3068/2018

г.Калуга

17 июля 2019 года

Резолютивная часть объявлена 10 июля 2019 года

Полный текст постановления изготовлен 17 июня 2019 года

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи             Стрегелевой Г.А.,

судей                                                Калуцких Р.Г., Лукашенковой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи  Смольяниновой Т.Н.,

при участии представителей:

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя  «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Пугачева, 28, 

<

...>)  – не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Ленина, д.2, 

<

...>) – ФИО1 (дов. от 09.07.2019),

 от Департамента здравоохранения города Севастополя (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Карантинная, 45, 

<

...>) – не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования системы видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2019 (судьи Градова О.Г., Карев А.Ю., Голик В.С.) по делу №А84-3068/2018,

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Севастополя "Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф" (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным решения Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя (далее – Фонд, уполномоченный орган) о неэффективном использовании денежных средств обязательного медицинского страхования в сумме 274.222,44 руб., изложенного в акте проверки от 30.07.2018 № 26.

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента здравоохранения города Севастополя (далее – департамент).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 21.11.2018 (судья Архипенко А.М.) в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2019 решение суда отменено, признано незаконным изложенное в акте внеплановой тематической проверки от 30.07.2018 №26 решение Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя о неэффективном использовании ГБУЗ Севастополя "Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф" денежных средств ОМС в сумме 274222,44 рублей. С  Территориального фонда ОМС города Севастополя в пользу ГБУЗ Севастополя "Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф" взысканы судебные расходы, понесенные заявителем по уплате государственной пошлины, в сумме 4500 рублей.

В кассационной жалобе Фонд просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, поскольку штатное расписание учреждения и сложившаяся экономия фонда оплаты труда не могут служить основанием для выплаты заработной платы в большем размере, чем установлено заключенным с работником трудовым договором (абзац 1 статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – Трудовой кодекс), выплата заработной платы, в размере превышающем установленную заработную плату, отвечает критерию неэффективности использования средств обязательного медицинского страхования.

Отзывы на жалобу учреждение и департамент в суд округа не представили, при этом департамент ходатайствовал о рассмотрении кассационной жалобы Фонда в отсутствие его представителя.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исходя из доводов кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя Фонда, суд кассационной инстанции считает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции – оставлению в силе по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, установлено судами,  в соответствии приказом от 06.07.2018 №182 (с учетом внесенных приказом от 09.07.2018 №183 изменений), изданным в соответствии с поручением  следователя по особо важным делам по расследованию особо важных дел следственного управления Следственного комитета РФ по г. Севастополю, Фондом в период с 09.07.2018 по 30.07.2018 проведена внеплановая тематическая проверка ГБУЗС "ЦЭМПиМК" по вопросу расходования средств ОМС на оплату труда главному врачу, заместителю главного врача по экономическим вопросам, заместителю главного врача по медицинской части, главному бухгалтеру, главному фельдшеру за период с 01.02.2017 по 31.12.2017 и с 01.01.2018 по 06.07.2018, по результатам которой составлен акт от 30.07.2018 №26.

В акте проверки Фондом сделан вывод о неэффективном использовании учреждением средств обязательного медицинского страхования (далее – средства ОМС) в общей сумме 274222,44 руб. в результате излишней выплаты главному врачу ФИО2, заместителю главного врача по медицинской части ФИО3, заместителю главного врача по экономическим вопросам ФИО4, главному бухгалтеру ФИО5, главному фельдшеру ФИО6  заработной платы, что является нарушением статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В обоснование вывода о неэффективном использовании учреждением средств ОМС Фонд указал, что названным работникам заработная плата выплачена не в соответствии с установленным трудовым договором размером, а в размере, указанном в штатном расписании, утвержденном Департаментом для данного учреждения.

Фонд в акте проверки обязал учреждение предоставить в течение 10 дней информацию об устранении выявленных нарушений и недостатков, отраженных в акте №26 или план мероприятий по их устранению.  

Не согласившись с решением Фонда, изложенном в акте проверки №26, о неэффективном использовании средств ОМС, учреждение обратилось в арбитражный суд. 

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что условия оплаты работников государственных учреждений города Севастополя установлены Законом города Севастополя от 10.07.2017 №34-ЗС, Примерным положением об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения города Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 14.04.2015 N 280-ПП (далее – Примерное положение №280-ПП), в соответствии с которым Департамент, осуществляющий функции и полномочия учредителя государственных учреждений здравоохранения города Севастополя, определяет условия оплаты труда работников таких учреждений, при этом в силу статьи 135 Трудового кодекса заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у работодателя системам оплаты труда, в связи с чем согласился с выводами Фонда об определении заработной платы главному врачу, заместителям главного врача, главному бухгалтеру и главному фельдшеру учреждения исходя из должностных окладов, определенных в заключенных с этими работниками Департаментом трудовых договорах, несмотря на то, что в штатном расписании от 31.12.2015, утвержденном Департаментом, предусмотрен иной размер должностного оклада главного врача, исходя из суммы которого фактически выплачивалась заработная плата главному врачу и указанным должностным лицам. Поскольку учреждением были нарушены требования трудового законодательства в части условий оплаты труда руководителя, иных руководящих работников, суд согласился с доказанностью установленного Фондом неэффективного использования денежных средств в размере 274222,44 руб.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев дело повторно в порядке апелляционного производства, не поддержал выводы суда первой инстанции, указав, что одной констатации нарушения со стороны медицинской организации требований трудового законодательства недостаточно для вывода о неэффективном использовании средств ОМС. При этом, суд апелляционной инстанции принял во внимание, что штатное расписание было утверждено Департаментом, при этом учреждение имело экономию фонда оплаты труда, превышающую в несколько раз сумму затрат, которые Фонд посчитал неэффективно использованными.

Суд округа считает, что правовых оснований для несогласия с выводами суда первой инстанции у апелляционной коллегии судей не имелось. 

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее- Бюджетный кодекс, БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Статьей 34 Бюджетного кодекса установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, исходя из которого при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно положениям статьи 147 Бюджетного кодекса расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период.

Согласно пункту 12 части 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 №326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее – Закон об обязательном медицинском страховании)  и подпункту 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 №15н, территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Контроль за использованием средств ОМС медицинскими организациями производится фондом в порядке, предусмотренном приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 №73 "Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования" (далее - Положение №73).

В силу части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи в рамках базовой программы ОМС включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты и т.д.

Согласно пункту 17.2 Положения №73 проверка использования средств медицинской организацией на цели, соответствующие территориальной программе ОМС, осуществляется по структуре тарифа на оплату медицинской помощи, в том числе: осуществляется проверка  расходов на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, а именно: правильность начисления и выплаты заработной платы в соответствии с установленными ставками, должностными окладами и фактически отработанным временем, обоснованность выплат различных надбавок и доплат за совмещение профессий и должностей и т.д. (проверяются все документы, подтверждающие обоснованность производимых выплат: штатное расписание, тарификационные списки, документы, подтверждающие квалификацию специалистов, графики работы структурных подразделений и сотрудников, приказы по личному составу, трудовые соглашения, коллективный договор, положение об оплате труда и т.д.), проверка первичных бухгалтерских документов по расходованию средств обязательного медицинского страхования на выплаты (заработная плата, премии, доплаты, поощрения, материальная помощь), уплату налогов и страховых взносов, установленных законодательством Российской Федерации. При проверке отражаются случаи расходования средств обязательного медицинского страхования на выплаты (заработная плата, премии, доплаты, поощрения, материальная помощь) лицам, не участвующим в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии со статьей 135 Трудового кодекса заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В соответствии со статьей 144 Трудового кодекса в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации системы оплаты труда устанавливаются коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами на основе трудового законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 17 Закона города Севастополя от 10.07.2014 N 34-ЗС «Об условиях оплаты труда работников государственных учреждений города Севастополя» (в ред. от 24.07.2015) оплата труда руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров состоит из должностного оклада, компенсационных и стимулирующих выплат и определяется трудовым договором. Порядок и размеры оплаты труда руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров устанавливаются Правительством Севастополя или исполнительными органами государственной власти Севастополя, на которые возложены координация и регулирование деятельности соответствующих отраслей и (или) которые осуществляют функции и полномочия учредителей учреждений.

В соответствии с Трудовым кодексом, статьей 2 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 года №34-ЗС  постановлением Правительства Севастополя от 14.04.2015 N 280-ПП утверждено Примерное положение об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения города Севастополя (действовало в проверенный Фондом период).

Пунктами 3.1, 3.6, 3.9 Примерного положения №280-ПП было предусмотрено, что оплата труда руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров состоит из должностного оклада, выплат компенсационного и стимулирующего характера и определяется трудовым договором (эффективным контрактом); должностные оклады заместителей руководителей учреждений, главного бухгалтера учреждения устанавливаются на 10 - 30% ниже должностных окладов руководителей этих учреждений. Условия оплаты труда указанных работников устанавливаются трудовыми договорами в соответствии с коллективными договорами, локальными актами учреждений. Должностные оклады работников по должности главной медицинской сестры, главной акушерки, главного фельдшера устанавливаются на 40% ниже должностного оклада руководителя учреждения

Фондом при проверке было установлено, что нашло подтверждение в материалах дела и с чем согласились суды, заключенным 25.08.2015 между главным врачом ГБУЗС «ЦЭМПМК» ФИО2 и Департаментом трудовым договором ФИО2 установлен должностной оклад в размере 38 000 рублей, что соответствует действовавшему на тот момент приказу Департамента от 25.05.2015 №201 «Об установлении окладов и предельных величин заработных плат руководителей медицинских учреждений». На основании приказа Департамента от 03.08.2016 №993 руководителю ГБУЗС «ЦЭМПМК» был установлен должностной оклад в размере 39 375 рублей, что нашло отражение в заключенном 03.08.2016 между главным врачом ГБУЗС «ЦЭМПМК» ФИО2 и Департаментом дополнительном соглашении к трудовому договору, которым месячный оклад руководителя учреждения установлен в размере 39 375 рублей.

Исходя из установленной Примерным положением №280-ПП кратности определения заработной платы управленческому составу учреждения Фондом установлено, что заработная плата главного врача определена в размере  39 375 рублей; заместителям главного врача по медицинской части и по экономическим вопросам –35 437,50 рублей (39 375 рублей х 0,9); главному бухгалтеру –31 500 рублей (39 375 рублей х 0,8); главному фельдшеру -23625 рублей (39 375 рублей х 0,6).

Фондом при проверке установлено, что штатным расписанием ГБУЗС «ЦЭМПМК», утвержденным приказом учреждения  от 31.12.2015 №373 и согласованным с Департаментом, предусмотрены должностные оклады:  главного врача - 45000 рублей, заместителей главного врача по медицинской части и по экономическим вопросам – 40500 рублей, главного бухгалтера – 36000 рублей, главного фельдшера -27000 рублей. 

Однако, изменений в трудовой договор, заключенный с главным врачом учреждения, Департамент с учетом названного штатного расписания не вносил. 

Пунктом 158 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н (действовавшие до 27.05.2019, далее – Правила) установлено, что в расчет тарифов по ОМС включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги). Виды затрат, которые включаются в состав тарифа, поименованы в пунктах 158.1 - 158.16 Правил.

Согласно статье 158.14 Правил затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги), определяются исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем медицинской организации, с учетом действующей системы оплаты труда.

В соответствии с пунктом Порядка составления штатного расписания учреждениями здравоохранения, утвержденного Приказом Минздравмедпрома России от 18.01.1996 N 16, штатное расписание является документом, которым определяются структура учреждения и численность должностей по каждому наименованию в конкретных подразделениях и в целом по учреждению. Таким образом, основной целью штатного расписание применительно к учреждениям здравоохранения является определение структуры, штатной численности, которое осуществляется в соответствии с Номенклатурой должностей медицинских работников и фармацевтических работников, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.12.2012 N 1183.

Учитывая изложенное, суд округа считает, что заработная плата главному врачу учреждения и иным лицам за счет бюджетных средств фонда ОМС могла быть выплачена при условии включения в штатное расписание соответствующих должностей в размере, предусмотренном трудовым договором (эффективным контрактом).

Выплата названным лицам заработной платы в размере, указанном в штатном расписании, превышающим ее размер, как то предусмотрено трудовым договором, верно квалифицировано фондом, с чем обоснованно согласился суд первой инстанции, как неэффективное использование средств.

Заработная плата в соответствии с положениями Трудового кодекса (часть 1 статьи 56, статьи 57, 131, 135), Закона Севастополя №34-ЗС устанавливается работодателем в трудовом договоре и не может быть пересмотрена работником, в том числе главным врачом учреждения, в одностороннем порядке, даже если штатным расписанием предусмотрен более высокий оклад (тарифная ставка).

На основании вышеизложенного суд округа считает выводы суда первой инстанции, отказавшего в удовлетворении требований учреждения ввиду обоснованности и правомерности выводов Фонда о неэффективном использовании учреждением денежных средств Фонда , правильными, в связи с чем оснований для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имелось.

Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2019 по делу №А84-3068/2018 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда города Севастополя от 21.11.2018 по настоящему делу.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и  может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Р.Г. Калуцких

Т.В. Лукашенкова