АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А71- 2090/2023

02 ноября 2023 года

г. Ижевск

 

Резолютивная часть решения объявлена 26 октября 2023г.

Полный текст решения изготовлен 02 ноября 2023г.

Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи М.С. Сидоровой, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации г. Ижевска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике о признании недействительными решения от 31.10.2022 по делу  № 018/01/15-341/2022 в части и предупреждения от 01.11.2022 № ЕК01-17-06/5221 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

третьи лица: 1) РО «Ижевская и Удмуртская Епархия Русской Православной Церкви»; 2) Администрация Первомайского района города Ижевска; 3) ИП ФИО2; 4) ООО «Городская управляющая компания»; 5) Министерство промышленности и торговли Удмуртской Республики; 6) Городская дума города Ижевска; 7) Управление благоустройства и охраны окружающей среды Администрации города Ижевска,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО3 по доверенности от 20.12.2022;

от ответчика – ФИО4 по доверенности от 09.01.2023, ФИО5 по доверенности от 13.01.2023;

от третьих лиц – не явились, уведомлены надлежащим образом,

установил:

Администрация г. Ижевска (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее – УФАС по УР, Удмуртское УФАС России, антимонопольный орган, ответчик) о признании недействительными решения от 31.10.2022 по делу  № 018/01/15-341/2022 в части, касающейся Администрации, и предупреждения от 01.11.2022 № ЕК01-17-06/5221 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (с учетом уточнения требования, принято судом на основании ст. 49 АПК РФ).

Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и в письменных пояснениях.

Ответчик требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, просил в удовлетворении требований отказать.

Третьи лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

От Городской думы города Ижевска и Администрации Первомайского района города Ижевска поступили ходатайства о рассмотрении дела без участия их представителей с указанием на то, что поддерживают позицию заявителя. 

Дело в порядке ст. 123, ст. 200 АПФ РФ рассмотрено в отсутствие третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, неявка которых не является препятствием для рассмотрения дела. 

Из представленных по делу доказательств следует, что в Удмуртское УФАС России поступило обращение Главы Удмуртской метрополии Викторина (от 31.01.2022 вх. №512э) с жалобой на действия хозяйствующего субъекта, разместившего на территории Первомайского района г. Ижевска нестационарный торговый объект (далее – НТО) «Церковная лавка» с нарушением требований действующего законодательства Российской Федерации, в частности статьи 17 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

По результатам рассмотрения обращения антимонопольным органом доводы, изложенные в указанном обращении, нашли своё подтверждение, в связи с чем Администрации Первомайского района города Ижевска было выдано предупреждение о прекращении признаков нарушения антимонопольного законодательства от 02.02.2022. 

В ответ на предупреждение в адрес Удмуртского УФАС России поступило сообщение от Администрации Первомайского района города Ижевска о том, что основания для исполнения предупреждения у последней отсутствуют ввиду того, что НТО размещено на придомовой территории, указанное. Сообщение было основано на ответе Управления имущественных отношений и земельных ресурсов города Ижевска, согласно которому управлением проведены контрольные мероприятия по использованию земельного участка с кадастровым номером 18:26:050642:15 и установлено, что НТО находится на придомовой территории, а также приложены фотографии данного НТО.

УФАС по УР в ходе изучения материалов по проверке сообщения было установлено, что размещение НТО должно соответствовать условиям, указанным в пунктах 3.5, 3.6Правил благоустройства города Ижевска, утвержденных решением городской думы города Ижевска от 28.06.2012 №308 (далее - Правила благоустройства). Вышеуказанные требования, распространяют своё действие как на НТО, размещённых на землях, находящихся в муниципальной собственности, так и на НТО, размещённых на землях, находящихся в частной собственности, включая придомовые территории.

Согласно разделу 11 Правил благоустройства нарушение требований настоящих Правил влечет ответственность в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 13.11.2011 №57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (далее – Закон УР № 57-РЗ). При этом данным закон не установлена ответственность за нарушение требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что отсутствие каких-либо мер контроля и реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, делает их нерабочими по отношению к субъектам, которые размещают НТО на частных землях, включая придомовую территорию, поскольку их несоблюдение не создает для отдельных участников таких правоотношений негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности, либо осуществления действий по демонтажу НТО, размещенного с нарушением правил. 

УФАС по УР посчитало, что в нарушение основных из своих задач и функций Администрацией города Ижевска не предусмотрены меры реагирования, при которых требования, предусмотренные пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, которые распространяют своё действие как на НТО, размещённые на землях, находящихся в муниципальной собственности, так и на НТО, размещённые на землях, находящихся в частной собственности, включая придомовые территории, поскольку имеют своей целью соблюдение градостроительного и земельного законодательства, которое направлено на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории, повышение качества жизни граждан и условий их проживания, будут исполняться всеми участниками таких правоотношений и предусматривать одинаковые последствия, в случае их не соблюдения.

Учитывая вышеизложенное, в действиях Администрации города Ижевска антимонопольным органом были выявлены признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в создании дискриминационных условий на рынке размещения НТО на территории МО «Город Ижевск», при которых отдельным участникам таких правоотношений созданы условия, при которых последними могут не исполняться требования, предусмотренные пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, поскольку их несоблюдение не создаёт для них негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности либо осуществления действий по демонтажу НТО, размещенного с нарушением правил.

В связи с данным обстоятельством по итогам рассмотрения обращения Удмуртским УФАС России было вынесено решение от 31.10.2022 по делу  № 018/01/15-341/2022, в соответствии с которым в том числе было решено выдать предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства Администрации города Ижевска.

Администрации было выдано предупреждение 01.11.2022 № ЕК01-17-06/5221 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому Администрации было предложено:

-    предусмотреть меры реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5,3.6 Правил благоустройства; 

-   установить механизм (алгоритм) взаимодействия с органами местного самоуправления, уполномоченными в области архитектуры и градостроительной деятельности, создания благоприятной эстетической и окружающей среды; создания условий для обеспечения населения услугами торговли; организации дорожной деятельности и обеспечения оказания транспортных услуг населению (иной области в указанной сфере) на этапе размещения НТО на землях, находящихся в частной собственности, включая придомовую территорию с целью оказания содействия по прохождению процедуры согласования размещения НТО на соответствие требованиям, предусмотренным пунктами 3.5,3.6 Правил благоустройства.

Заявителю было необходимо исполнить предупреждение в тридцатидневный срок с момента его получения.

Несогласие заявителя с предупреждением Удмуртского УФАС России послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

В обоснование требований Администрация указала, что меры реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства города Ижевска установлены решением Городской думы г. Ижевска от 18.11.2021 № 200 «Об утверждении Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Ижевск»». 

На основании решения Городской думы г. Ижевска от 29.06.2023 № 445 «О внесении изменений в некоторые решения Городской думы города Ижевска», решения Городской думы г. Ижевска от 29.06.2023 № 443 «О внесении изменений решение Городской думы города Ижевска от 18 ноября 2021 года № 200 «Об утверждении Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Ижевск» (вступили в силу 07.07.2023) муниципальный контроль осуществляется территориальными органами - структурными подразделениями Администрации города Ижевска - Администрациями районов города Ижевска, в административных границах районов города Ижевска, утвержденных Уставом муниципального образования «Город Ижевск». Перечень должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, определяется в правовым акте  Администрации города Ижевска (п. 1.5 Положения). Согласно п. 1.6 Положения должностными лицами, уполномоченными на принятие решения о проведении контрольных мероприятий, являются Глава Администрации соответствующего района города Ижевска, а также его заместители либо лица, исполняющие их обязанности. До 07.07.2023 муниципальный контроль осуществлялся должностными лицами отраслевого органа Администрации города Ижевска - Управления благоустройства и охраны окружающей среды Администрации города Ижевска.

Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», решением Городской думы г. Ижевска от 18.11.2021 № 200 «Об утверждении Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Ижевск»» предусмотрена возможность объявления предостережений о недопустимости нарушения требований Правил благоустройства города Ижевска и выдача предписаний контролируемым лицам. Полномочиями в части установления административной ответственности за соблюдение Правил благоустройства города Ижевска обладают органы государственной власти Удмуртской Республики.

Постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336) предусмотрено, что в 2022 - 2023 годах в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по основаниям, предусмотренным п. 3 Постановления.

Пунктом 7(2) Постановления № 336 (в ред. Постановления Правительства РФ от 19.06.2023 № 1001) указано, что выдача предписаний по итогам проведения контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом не допускается, за исключением случая, предусмотренного абзацем вторым настоящего пункта.

В случае если в ходе проведения выездного обследования в рамках муниципального контроля в сфере благоустройства выявлены нарушения обязательных требований, то составляется акт выездного обследования, который направляется контролируемому лицу, и выдается предписание об устранении выявленных нарушений. Оценка исполнения такого предписания осуществляется только посредством проведения контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия (начало действия документа - 28.06.2023г).

Ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания    (постановления,    представления,    решения)    органа   (должностного   лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства предусмотрена статьей 19.5 КоАП.

Кроме того, п. 10 Постановления допускается проведение профилактических мероприятий, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия в отношении контролируемых лиц в соответствии с Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия не требует согласования с органами прокуратуры.

Таким образом, по мнению заявителя, на уровне органа местного самоуправления приняты исчерпывающие меры по правовому регулированию порядка размещения НТО, механизму взаимодействия и правовому регулирования муниципального контроля в том числе с учетом законодательства о защите конкуренции.

Антимонопольный орган требования заявителя не признал по  основаниям, изложенным в отзыве на заявление, указав, что на уровне субъекта Российской Федерации в Удмуртской Республике приняты следующие нормативно - правовые акты в сфере обращения НТО: Закон УР от 05.10.2018 № 61-РЗ «О размещении нестационарных торговыхобъектов на территории Удмуртской Республики» (далее - Закон УР №61-РЗ); Распоряжение Правительства УР от 23.09.2019 № 1142-р «О мерах по организации нестационарной торговли на территории Удмуртской Республики» (вместе с «Методическими рекомендациями по организации деятельности уполномоченных органов, связанной с размещением нестационарных торговых объектов на территории УдмуртскойРеспублики») (далее - Распоряжение №1142-р); Постановление Администрации города Ижевска от 10.02.2017 №34 «Обутверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории МО «Город Ижевск»; Постановление Администрации города Ижевска от 19.10.2016 №353 «Об утверждении Положения о порядке освобождения самовольно занятых земельных участков МО «Город Ижевск» и Положения о порядке выявления, перемещения, хранения, реализации брошенных, бесхозяйных транспортных средств на территории МО «ГородИжевск» (далее - Положение); Приказ Министерства промышленности и торговли Удмуртской Республики от 21.08.2015 №65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» (далее -Порядок). Вместе с тем, все вышеуказанные акты регулируют правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, а также на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Удмуртской Республики. 

В случае размещения НТО в нарушение требований, предусмотренных в вышепоименованных актах, регламентирующих правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, в силу пункта 1.3 Положения в каждом районе города создаются Комиссии по освобождению самовольно занятых земельных участков, которые уполномочены на принятие мер реагирования, включая демонтаж НТО, размещенного с нарушением. Вместе с тем, на территории Удмуртской Республики, в частности, в МО «Город Ижевск», отсутствуют акты, регламентирующие правила размещения НТО на землях, находящихся в частной собственности и придомовых территориях, включая обязанность по соответствию НТО требованиям, предусмотренным в пунктах 3.5, 3.6 Правил благоустройства, что создает или может создать неравные условия для участников таких правоотношений.

В свою очередь, Законом УР № 57-РЗ не установлена ответственность за нарушение требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства. Отсутствие каких-либо мер контроля и реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства делает их нерабочими по отношению к субъектам, которые размещают НТО на частных землях, включая придомовую территорию, поскольку их несоблюдение не создаёт для отдельных участников таких правоотношений негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности, либо осуществления действий по демонтажу НТО, размещенного с нарушением правил.

С целью обеспечения равных условий осуществления предпринимательской деятельности на рынке размещения НТО в МО «Город Ижевск», комплексного и устойчивого развития территории, повышения качества жизни граждан и условий их проживания необходимо предусмотреть механизм взаимодействия органов местного самоуправления и участников бизнеса, в том числе при размещении НТО на землях, находящихся в частной собственности, включая придомовую территорию с целью оказания содействия по прохождению процедуры согласования размещения НТО на соответствие требованиям, предусмотренным пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства.

В нарушение основных из своих задач и функций Администрацией города Ижевска не предусмотрены меры реагирования, при которых требования, предусмотренные пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, которые распространяют своё действие как на НТО, размещённые на землях, находящихся в муниципальной собственности, так и на НТО, размещённые на землях, находящихся в частной собственности, включая придомовые территории, будут   исполняться   всеми   участниками   таких   правоотношений   и предусматривать одинаковые последствия, в случае их не соблюдения.

Учитывая вышеизложенное, антимонопольный орган полагает, что в действиях Администрации города Ижевска усматриваются признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в создании дискриминационных условий на рынке размещения НТО на территории МО «Город Ижевск», при которых отдельным участникам таких правоотношений созданы условия, при которых последними могут не исполняться требования, предусмотренные пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, поскольку их несоблюдение не создаёт для них негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности либо осуществления действий по демонтажу НТО, размещенного с нарушением правил.

УФАС по УР считает необоснованным довод заявителя о том, что меры реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства города Ижевска, установлены решением Городской думы г. Ижевска от 18.11.2021 № 200 «Об утверждении Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Ижевск»», поскольку указанное Решение Городской Думы № 200 ни разуне было предоставлено на обозрение Комиссии Удмуртского УФАС России по УР в рамках рассмотрения антимонопольногодела № 018/01/15-341/2022. Кроме того, при анализе вышеназванного решения Удмуртским УФАС России установлено, что вышеназванное решение вступило в силу с 1 января 2022 года, пункты 3.5, 3.6 Правил благоустройства г. Ижевска введены решением Городской думы г. Ижевска от 18.02.2021. Таким образом, практически 10 месяцев какого-либо контроля за вышеназванными актами Правилами благоустройства г. Ижевска не осуществлялось.

Ответчик обращает внимание на то, что Удмуртским УФАС России 14.03.2022 было возбуждено дело № 018/01/15-341/2022, а также в качестве заинтересованных лиц были привлечены Администрация г. Ижевска и Управление благоустройства и охраны окружающей среды Администрации города Ижевска, участие от управления принимал непосредственно начальник ФИО6, что свидетельствует о том, что последний располагал информацией о возможном несоответствии НТО Церковная лавка Правилам благоустройства. Каких-либо мер муниципального контроля с целью дачи оценки соблюдения/несоблюдения хозяйствующим субъектом Правил благоустройства со стороны Управления благоустройства и охраны окружающей среды Администрации города Ижевска не было произведено, что, в свою очередь, свидетельствует о том, что положения Решения Городской Думы № 200 не применяется уполномоченным органом в полном объеме. Более того, Удмуртским УФАС России неоднократно предлагалось Администрации г. Ижевска представить пример осуществления мероприятий, направленных на соблюдения хозяйствующими субъектами Правил благоустройства г. Ижевска, однако до настоящего времени вышеуказанное в адрес антимонопольного органа не предоставлено.

Оценив представленные по делу доказательства, суд пришел к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта действующему законодательству и нарушение в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), создание дискриминационных условий (пункт 8).

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. При этом признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В пункте 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

На основании пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) органов муниципального образования, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о конкуренции

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сфере обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. При этом в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации именно антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий (принятие актов) публичным органом привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.

При этом запрет касается актов, действий (бездействия), влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (ч. 5 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 3 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016 судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Предупреждение как акт антимонопольного органа носит превентивный характер и выдается лицу при усмотрении признаков нарушения антимонопольного законодательства в целях недопущения совершения правонарушения.

Несмотря на то обстоятельство, что выдача предупреждения не предполагает сбора полного объема доказательств и для его выдачи достаточно поступления информации о наличии признаков нарушения, однако, антимонопольные органы при этом не освобождены от оценки поступившей информации, аргументации и доказывания факта наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, основанием для выдачи оспариваемого предупреждения о наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, явилось отсутствие каких-либо мер контроля и реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, по отношению к субъектам, которые размещают НТО на частных землях, включая придомовую территорию.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения. Благоустройство территории поселения (городского округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно пунктам 25, 26 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений; утверждение правил землепользования и застройки, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 43).

В силу положений статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ: Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы в том числе:

- содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями;

- проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ;

- обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения;

На основании пункта 24 части 1 статьи 9 Устава муниципального образования «Город Ижевск» к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Согласно ст. 24, 25, 26 Устава муниципального образования «Город Ижевск» Городская дума является представительным органом муниципального образования.

Статьей 26 Устава утвержден перечень полномочий Городской думы, в том числе утверждение правил благоустройства территории муниципального образования «Город Ижевск».

Решением Городской Думы г.Ижевска от 28.06.2012 №308 утверждены Правила благоустройства города Ижевска. Правила устанавливают обязательные для исполнения требования в сфере благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в городе Ижевске и распространяются на всех физических и юридических лиц независимо от форм собственности.

Правилами благоустройства № 308 установлены обязательные для исполнения требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения.

Согласно п. 3.5 Правилам благоустройства № 308 размещение нестационарных торговых объектов должно соответствовать градостроительным условиям использования территории, требованиям технических регламентов, в том числе экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным, а также требованиям охраны объектов культурного наследия и требованиям об использовании земельных участков в соответствии с их целевым назначением и обеспечивать:

1) сохранение архитектурного, исторического и эстетического облика города;

2) возможность подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения;

3) нормативную ширину проезда для автотранспорта согласно требованиям технических регламентов (ГОСТ, СП), не создавая помех для прохода пешеходов;

4) беспрепятственный проезд специализированного транспорта к существующим зданиям и сооружениям;

5) выполнение требований законодательства о социальной защите инвалидов, в том числе об обеспечении безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения.

В соответствии с п 3.6 Правил благоустройства № 308 не допускается установка нестационарных торговых объектов:

1) в охранной зоне инженерных сетей и коммуникаций без согласования с правообладателем сетей и коммуникаций;

2) в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (отдыха, детских, спортивных);

3) на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных объектов, менее 20 м от окон жилых помещений.

Нестационарные торговые объекты по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»), но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из предписаний Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1 статьи 1); благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов; элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные форм, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории. 

В силу пунктов 36, 37 части 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила благоустройства основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия.

Нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2 Федерального закона N 381-ФЗ).

Таким образом, требования пунктов 3.5, 3.6 Правил благоустройства № 308 распространяют своё действие на все НТО, размещенные в пределах г. Ижевска, соответственно, данный нормативно-правовой акт не создает каких-либо дискриминационных условий для владельцев НТО, размещенных в пределах г. Ижевска, как на землях, находящихся в муниципальной собственности, так и расположенных на частных землях, в том числе придомовых территорий.

Нарушение требований Правил благоустройства влечет ответственность в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 13.10.2011 № 57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений».

УФАС по УР ссылается на то, что Законом № 57-РЗ не установлена административная ответственность за нарушение требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства № 308 по отношению к субъектам, которые размещают НТО на частных землях, включая придомовую территорию, что ставит их в преимущественное положение по сравнению с субъектами, чьи НТО размещены на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности.

Вместе с тем, следует отметить, что Администрация г. Ижевска не является органом, уполномоченным на внесение изменений в Закон №57-РЗ.

Закон УР № 57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» приняты Государственным Советом Удмуртской Республики, который, в силу статьи 31 Конституции Удмуртской Республики, является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики, а также постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Удмуртской Республики.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации У. Республика является субъектом Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъектов Российской Федерации по установлению законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления закреплено также и пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, правом на внесение изменений в Закон УР N 57-РЗ обладает законодательный орган Удмуртской Республики - Государственный Совет Удмуртской Республики в пределах предоставленных ему полномочий, а не Администрация муниципального образования г. Ижевск.

Несмотря на наличие требований к размещению НТО на территории г. Ижевска, при этом отсутствовала установленная нормативно-правовым актом административная ответственность за их нарушение, что не позволяет сделать вывод о бездействии Администрации по не привлечению субъектов, размещающих НТО на частной территории с нарушением п. 3.5, п.3.6 Правил благоустройства, к административной ответственности, влекущего возможность создания дискриминационных условий для неопределенного круга лиц.

В настоящее время в ст. 11.1 Закона УР № 57-РЗ внесены изменения, согласно которым данная норма дополнена абзацем, предусматривающим административную ответственность за размещение нестационарных торговых объектов с нарушением требований  к удаленности НТО от зданий и сооружений, к сочетанию НТО с иными элементами благоустройства, к внешнему облику и техническим (конструктивным) особенностям НТО, к месту размещения НТО.

Данные изменения внесены Законом УР от 26.09.2023 «О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики «Об административных правонарушениях», принятым Госсоветом УР.

На момент вынесения предупреждения такая ответственность не была установлена.

Кроме того, Закон № 57-РЗ не устанавливал административной ответственности и за нарушение требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства, субъектами, чьи НТО размещены на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности.

Так, например ст. 11.1 Закона № 57-РЗ устанавливает ответственность только за самовольное размещение и (или) самовольную установку на территориях общего пользования и (или) землях муниципальной собственности объектов, размещение которых запрещено правилами благоустройства в целях обеспечения чистоты и порядка, если эти действия не содержат состава уголовно наказуемого деяния или не влекут административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако данная норма применяется в случаях, когда НТО размещен, например, без соответствующего согласования с органом местного самоуправления.

При этом следует отметить, что  на основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Согласно частям 1, 3 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 2 Закона Удмуртской Республики от 05.10.2018 № 61-РЗ «О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» (далее - Закон о размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики) и Положения о порядке принятия решения о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования «Город Ижевск» без проведения аукциона (утвержденного постановлением Администрации города Ижевска от 18 декабря 2018 года № 1127, далее - Порядок) размещение нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, а также на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта.

Заключение договора осуществляется исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики или органом местного самоуправления в Удмуртской Республике, уполномоченным на распоряжение землями или земельными участками, находящимися в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, а также землями и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, соответственно (далее - уполномоченный орган) с хозяйствующим субъектом в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Антимонопольный орган ссылается на то, что на территории Удмуртской Республики, в частности в МО «Город Ижевск» отсутствуют акты, регламентирующие правила размещения НТО на землях, находящихся в частной собственности и придомовых территориях.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 7 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ установлено, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Закон Удмуртской Республики от 05.10.2018 № 61-РЗ «О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» регулирует правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в собственности Удмуртской Республики или муниципальной собственности, а также на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Удмуртской Республики.

Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления не относится регулирование размещения нестационарных торговых объектов в объектах и на земельных участках, находящихся в частной собственности. Размещение указанных объектов не определяется схемой размещения нестационарных торговых объектов и осуществляется по соглашению с собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Правовое регулирование, осуществляемое, в том числе в сфере благоустройства территории муниципального образования, - если оно сопряжено с ограничением права частной собственности и отдельных составляющих его правомочий - должно, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, отвечать вытекающим из статей 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованиям об ограничении конституционных прав и свобод только на основе федерального закона, справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), не иметь обратной силы и не затрагивать само существо данного конституционного права (постановления от 16 июля 2008 года № 9-П, от 31 января 2011 года № 1-П, от 12 мая 2011 года № 7-П и др.).

Содержащиеся в абзаце двадцать втором части 1 статьи 2, пункте 25 части 1 статьи 16 и пункте 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения в их взаимосвязи устанавливают, что принимаемые органами местного самоуправления правила благоустройства территории муниципального образования включают, в том числе требования к размещению элементов благоустройства. При этом действующим законодательством к элементам благоустройства отнесены и нестационарные торговые объекты (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 6 статьи 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также пункты 1.4 и 6.10.2 Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр).

Наделение органов местного самоуправления полномочием по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих требования к размещению таких элементов благоустройства, как нестационарные торговые объекты, само по себе согласуется с положениями пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 2 статьи 6 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», по смыслу которых к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в частности, создание условий для обеспечения жителей муниципальных, городских округов услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, и не противоречит конституционной природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года № 15-П; определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 1808-О-О и др.). Более того, наделение органов местного самоуправления указанным полномочием соотносится также и с нормой пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации о благоустройстве территории, под которым понимается в том числе деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования.

Кроме того, предусмотренное положением пункта 1 статьи 5.1 названного Кодекса в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам правил благоустройства территорий направлено на обеспечение легитимности принимаемых органами местного самоуправления решений.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая ранее вопрос о выборе органами местного самоуправления мест для размещения таких нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, указывал на необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования; а также что органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства (определение от 29 января 2015 года № 225-О). Приведенная правовая позиция общего характера сохраняет свою силу и имеет ориентирующее значение также при решении вопроса о размещении нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности.

Из положений пункта 2 статьи 209 во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) следует, что собственники земельного участка - если он не исключен из оборота или не ограничен в обороте - вправе по своему усмотрению совершать в отношении него любые действия (в том числе сдавать в аренду), не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Земельный кодекс Российской Федерации также предусматривает возможность для собственников земельных участков свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, если это не наносит ущерб окружающей среде, в том числе право возводить здания и сооружения (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 и статья 40).

С указанными нормами соотносятся и положения Жилищного кодекса Российской Федерации, закрепляющие, что объекты общего имущества в многоквартирном доме, в число которых входит земельный участок, могут быть переданы в пользование иным лицам в случае, если это не нарушает права и законные интересы граждан и юридических лиц (пункт 4 части 1 и часть 4 статьи 36), к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме относится принятие решений о благоустройстве земельного участка, в том числе о размещении элементов благоустройства на указанном земельном участке, и о предоставлении в пользование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме иным лицам (пункты 2.1 и 3 части 2 статьи 44). Соответствующие полномочия собственника земельного участка по размещению и использованию нестационарных торговых объектов предусмотрены, в частности, и положениями части 7 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» о том, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником этого земельного участка. Принятие собственником решений по данному вопросу является одним из способов распоряжения земельным участком.

Исходя из этого и учитывая позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в ряде решений (в том числе применительно к отдельным аспектам жилищных правоотношений), согласно которой пункт 2 статьи 209 ГК РФ конкретизирует гарантии, предусмотренные статьей 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и направлен на защиту прав собственника (определения от 22 декабря 2015 года № 2934-О, от 17 июля 2018 года № 1734-О и др.), собственники помещений в многоквартирном доме, реализуя правомочие, закрепленное данной нормой Гражданского кодекса Российской Федерации, по общему правилу, вправе предоставлять принадлежащий им земельный участок (его часть) для размещения нестационарных торговых объектов.

Отсутствуют основания полагать, что абзац двадцать второй части 1 статьи 2, пункт 25 части 1 статьи 16 и пункт 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», часть 7 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и пункт 2 статьи 209 ГК РФ нарушают конституционные права и свободы заявителей, поскольку они не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по установлению в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютного (недифференцированного) запрета на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, при условии, что собственниками этих участков выражено их согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

В силу Постановления Конституционного суда РФ от 19.04.2021 № 14-П следует, что действующее федеральное законодательство не содержит как такового запрета на размещение нестационарных торговых объектов в границах придомовой территории многоквартирного дома и органы местного самоуправления не вправе устанавливать абсолютный (недифференцированный) запрет размещения таких объектов на придомовой территории.

Общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме вправе принять решение о предоставлении в аренду придомовой территории (ее части) для размещения нестационарного торгового объекта и органы местного самоуправления не могут ограничить такое правомочие требованием осуществлять торговую деятельность только в местах, специально отведенных ими для торговли.

Принимая во внимание, что схема размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемая органами местного самоуправления, определяет размещение НТО только на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, Администрация, вопреки доводам антимонопольного органа, не вправе привлекать собственников НТО, расположенных на частных землях, включая придомовую территорию, за самовольное их размещение без согласования с органами местного самоуправления, а также в принудительном порядке обязать осуществить демонтаж такого НТО.

Таким образом, суд считает, что в вину Администрации не может быть поставлено то, что, как утверждает УФАС по УР, несоблюдение п.п. 3.5, 3.6 Правил благоустройства не создаёт для собственников НТО, расположенных на частных землях, включая придомовую территорию, негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности по Закону УР № 57-РЗ либо осуществления действий по демонтажу НТО.

Антимонопольный орган в оспариваемом предупреждении указывает Администрации на необходимость предусмотреть меры реагирования по соблюдению требований, предусмотренных п.п. 3.5, 3.6 Правил благоустройства.

Вместе с тем, меры реагирования по соблюдению требований, предусмотренных пунктами 3.5, 3.6 Правил благоустройства города Ижевска, установлены решением Городской думы г. Ижевска от 18.11.2021 № 200 «Об утверждении Положения о муниципальном контроле в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Ижевск»» (далее - Положение).

Согласно п.1.1 настоящее Положение устанавливает порядок организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Ижевск» (далее - муниципальный контроль). К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля в сфере благоустройства, применяются положения Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 248-ФЗ).

 Предметом муниципального контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами (далее - контролируемые лица) Правил благоустройства города Ижевска (п. 1.2 Положения).

В соответствии с п. 15. Положения муниципальный контроль осуществляется должностными лицами отраслевого органа Администрации города Ижевска Управления благоустройства и охраны окружающей среды Администрации города Ижевска (далее - орган муниципального контроля, Управление благоустройства и охраны окружающей среды), перечень которых предусмотрен правовым актом Администрации города Ижевска (в редакции, действовавшей до 07.07.2023).

Должностным лицом, уполномоченным на принятие решения о проведении контрольных мероприятий, является начальник Управления благоустройства и охраны окружающей среды, заместитель начальника Управления благоустройства и охраны окружающей среды, либо лица, исполняющие их обязанности (п. 1.6 Положения).

Разделом 2 Положения установлены виды профилактических мероприятий, которые проводятся при осуществлении муниципального контроля.

2.1.При осуществлении муниципального контроля орган муниципального контроля проводит следующие виды профилактических мероприятий:1) информирование; 2) консультирование.

2.2. Информирование контролируемых и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований.

2.2.1. Орган муниципального контроля осуществляет информирование контролируемых и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований посредством размещения сведений на официальном сайте, в средствах массовой информации, через личные кабинеты контролируемых лиц в государственных информационных системах (при их наличии).

2.2.2. Орган муниципального контроля размещает и поддерживает в актуальном состоянии на своем официальном сайте сведения, определенные частью 3 статьи 46 Федерального закона № 248-ФЗ.

2.3. Консультирование.

2.3.1. Консультирование контролируемых лиц и их представителей осуществляется в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 248-ФЗ по вопросам, связанным с организацией и осуществлением муниципального контроля:

1) порядка проведения контрольных мероприятий;

2) периодичности проведения контрольных мероприятий;

3) порядка принятия решений по итогам контрольных мероприятий.

В разделе 3 Положения указаны контрольные мероприятия, проводимые в рамках муниципального контроля.

Согласно п. 3.1 Положения при осуществлении муниципального контроля, контрольные мероприятия проводятся в форме внеплановых мероприятий. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться только после согласования с органами прокуратуры в соответствии со статьей 66 Федерального закона № 248-ФЗ.

3.1.2. Взаимодействие с контролируемым лицом осуществляется при проведении следующих контрольных мероприятий:

1) документарная проверка;

2) выездная проверка.

3.1.3. Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные мероприятия (далее - контрольные мероприятия без взаимодействия):

1) наблюдение за соблюдением обязательных требований;

2) выездное обследование.

3.1.4. Контрольные мероприятия, за исключением контрольных мероприятий без взаимодействия, могут проводиться на внеплановой основе только путем совершения должностным лицом и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного мероприятия, следующих контрольных действий:

1) осмотр;

2) опрос;

3) получение письменных объяснений;

4) истребование документов;

5) инструментальное обследование;

3.2. Документарная проверка.

3.2.1. Документарная проверка проводится по месту нахождения органа муниципального контроля в порядке, установленном статьей 72 Федерального закона № 248-ФЗ.

3.2.2. Документарная проверка проводится по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3 - 5 части 1 статьи 57 Федерального закона № 248-ФЗ.

3.2.3. В ходе документарной проверки могут совершаться следующие контрольные действия:

1) получение письменных объяснений;

2) истребование документов.

3.3. Выездная проверка.

3.3.1. Выездная проверка проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля.

3.3.2. Выездная проверка проводится в случае, если не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые содержатся в находящихся в распоряжении контрольного органа или в запрашиваемых им документах и объяснениях контролируемого лица;

2) оценить соответствие деятельности, действий (бездействия) контролируемого лица и (или) принадлежащих ему и (или) используемых им объектов контроля обязательным требованиям без выезда на указанное место и совершения необходимых контрольных действий, предусмотренных в рамках иного вида контрольных мероприятий.

3.3.3. Срок проведения выездной проверки составляет не более 10 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок взаимодействия в ходе проведения выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия.

3.3.4. В ходе выездной проверки могут совершаться следующие контрольные действия:

1) осмотр;

2) опрос;

3) получение письменных объяснений;

4) инструментальное обследование;

5) истребование документов.

3.4 Наблюдение за соблюдением обязательных требований.

3.4.1. Наблюдение за соблюдением обязательных требований проводится в соответствии со статьей 74 Федерального закона № 248-ФЗ без взаимодействия с контролируемым лицом.

3.4.2. Наблюдение за соблюдением обязательных требований проводится на основании заданий руководителя органа муниципального контроля, его заместителя либо лиц, исполняющих их обязанности, включая задания, содержащиеся в планах работы органа муниципального контроля, в том числе в случаях, установленных Федеральным законом № 248-ФЗ.

Порядок содержания таких заданий и порядок оформления результатов наблюдения за соблюдением обязательных требований утверждается актом органа муниципального контроля.

3.5. Выездное обследование.

3.5.1. Выездное обследование проводится в соответствии со статьей 75 Федерального закона № 248-ФЗ без взаимодействия с контролируемым лицом.

В ходе выездного обследования могут совершаться следующие контрольные действия:

1) осмотр;

2) инструментальное обследование (с применением видеозаписи).

3.5.2. Выездное обследование проводится должностными лицами органа муниципального контроля по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица без взаимодействия с ним.

Выездное обследование проводится на основании заданий органа муниципального контроля, в том числе в случаях, установленных Федеральным законом № 248-ФЗ.

Порядок содержания таких заданий и порядок оформления результатов выездного обследования утверждается актом органа муниципального контроля.

Таким образом, указанным нормативным актом уже предусмотрены меры контроля и реагирования по соблюдению требований в сфере благоустройства на территории г. Ижевска, которые установлены в том числе в Правилах благоустройства.

При вынесении оспариваемых решения и предупреждения антимонопольный орган данное Положение не анализировал, оценку не давал. 

УФАС по УР ссылается на то, что при рассмотрении дела Администрацией данное Положение не представлялось, вместе с тем, суд отмечает, что указанный нормативно-правовой акт официально опубликован и размещен в общем доступе, препятствий для того, чтобы изучить нормативную базу по вопросу о том, предусмотрены ли какие-либо меры реагирования органами местного самоуправления на территории г. Ижевска по соблюдению требований в сфере благоустройства, у антимонопольного органа не имелось. Удмуртский УФАС России ограничился же лишь устными пояснениями начальника благоустройства и охраны окружающей среды Администрации г. Ижевска ФИО6

С учетом изложенного, не ясно, какие еще дополнительные меры реагирования должна предусмотреть Администрация по соблюдению требований в сфере благоустройства на территории г. Ижевска, и каким образом наличие уже имеющихся мер, установленных в Положении, приводит к ограничению конкуренции и создает дискриминационные условия на рынке размещения НТО на территории МО «Город Ижевск».

При этом, как указано выше, Администрация не является лицом, уполномоченным на установление административной ответственности за нарушение Правил благоустройства и на внесение изменений в Закон УР № 57-РЗ.

Также антимонопольным органом указано на необходимость заявителю установить механизм (алгоритм) взаимодействия с органами местного самоуправления, уполномоченными в области архитектуры и градостроительной деятельности, создания благоприятной эстетической и окружающей среды; создания условий для обеспечения населения услугами торговли; организации дорожной деятельности и обеспечения оказания транспортных услуг населению (иной области в указанной сфере) на этапе размещения НТО на землях, находящихся в частной собственности, включая придомовую территорию с целью оказания содействия по прохождению процедуры согласования размещения НТО на соответствие требованиям, предусмотренным пунктами 3.5,3.6 Правил благоустройства.

Вместе с тем, размещение НТО на частной территории не требует обязательного согласования с органами местного самоуправления, данные НТО не подлежат также и обязательному включению в схему размещения НТО.

Требования к размещению НТО, установленные в пунктах 3.5, 3.6 Правил благоустройства, находятся в общем доступе, каких-либо неясностей при их трактовке не имеется. Любой субъект, планирующий разместить НТО на территории г. Ижевска, может беспрепятственно с ними ознакомиться и без взаимодействия с органами местного самоуправления.

Из пояснений ответчика, данных в ходе рассмотрения дела, следует, что претензии Удмуртского УФАС России сводятся к тому, что ответственные лица органов местного самоуправления фактически не осуществляют какие-либо действия, направленные на выявление нарушений при размещении НТО на частных территориях, в том числе придомовых территориях: не выходят с проверкой, осмотром, не выдают предписаний, не привлекают к ответственности соответствующих лиц, то есть не выполняют свои должностные обязанности. При этом предупреждением Администрации предлагается не осуществить какие-то конкретные меры реагирования, а предусмотреть их.

 

Однако, неисполнение конкретными лицами возложенных на них обязанностей не свидетельствует о наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выражающихся в создании дискриминационных условий на рынке размещения НТО на территории МО «Город Ижевск». Также, необходимо отметить, что до 07.07.2023 муниципальный контроль осуществлялся должностными лицами отраслевого органа Администрации города Ижевска - Управления благоустройства и охраны окружающей среды Администрации города Ижевска, а не непосредственно должностными лицами Администрации. В настоящее время такой контроль осуществляется территориальными органами - структурными подразделениями Администрации города Ижевска - Администрациями районов города Ижевска.

Сама по себе констатация тех или иных действий указанных лиц, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом антимонопольным органом не приведено конкретных доказательств создания дискриминации для каких-либо хозяйствующих субъектов, а также подтвержденных случаев размещения НТО с нарушениями Правил благоустройства. 

При таких обстоятельствах, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие вывод антимонопольного органа о том, что заявителем допущено такое спорное бездействие, которое приводит или может привести к дискриминации иных лиц в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ на определенном товарном рынке и свидетельствующих о предоставлении права на размещение НТО определенному лицу на территории г. Ижевска, в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу.

С учетом изложенного суд пришел к выводу об отсутствии в действиях/бездействии Администрации признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а, следовательно, и оснований для выдачи заявителю предупреждения о необходимости прекратить такие действия.  

Доводы ответчика о том, что оспариваемое предупреждение не нарушает прав заявителя, судом отклоняется, поскольку незаконное предупреждение нарушает права Администрации, так как без оснований возлагает на неё обязанности, которое она не должна исполнять. Кроме того, в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

С учетом совокупности вышеизложенных обстоятельств суд пришел к выводу о том, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 31.10.2022 по делу № 018/01/15-341/2022 в части установления в действиях Администрации города Ижевска признаков нарушения п. 8 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и  предупреждение от 01.11.2022 № ЕК01-17-06/5221 являются необоснованными и подлежат признанию незаконными, а требования заявителя -  удовлетворению.

В силу ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. На основании подп.1.1 п.1 ст.333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, в связи с чем госпошлина Администрацией при подаче заявления не уплачивалась.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

решил:

Признать недействительными: решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 31.10.2022 по делу № 018/01/15-341/2022 в части установления в действиях Администрации города Ижевска признаков нарушения п. 8 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 01.11.2022 № ЕК01-17-06/5221 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выданного в отношении Администрации города Ижевска.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд  в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

 

Судья                                                 М.С. Сидорова