АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-28140/2024

г. Краснодар

11 июня 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2025 года

Постановление в полном объеме изготовлено 11 июня 2025 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Авдяковой В.А. и Малыхиной М.Н., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Доминион-Юг» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (генеральный директор) и ФИО2 (доверенность от 13.05.2025), от органа, осуществляющего публичные полномочия – департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО3 (доверенность от 20.12.2024), от третьего лица – администрации муниципального образования город Краснодар – ФИО3 (доверенность от 25.12.2024), в отсутствие третьего лица – администрации Краснодарского края в лице управления государственной охраны объектов культурного наследия, извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Доминион-Юг» на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2025 по делу № А32-28140/2024, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Доминион-Юг» (далее – общество, заявитель, застройщик) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее – департамент, уполномоченный орган) со следующими требованиями:

– признать незаконным решение департамента об отказе обществу во внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № RU 23306000-5710-2020, оформленное письмом от 01.04.2024 № 29/4620-1;

– обязать департамент принять решение о внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № RU23306000-5710-2020 по заявлению общества от 26.03.2024 № 76.

Заявление основано на положениях статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), статей 8, 48, 51, 52, 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 373-ФЗ), статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 191-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 04.04.2022 № 579 «Об установлении особенностей внесения изменений в проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий, получившие положительное заключение государственной экспертизы, в связи с заменой строительных ресурсов на аналоги, особенностей и случаев проведения государственной экспертизы проектной документации» (далее – постановление № 579) и мотивировано следующим. Оспариваемое решение об отказе во внесении изменений в ранее выданное застройщику департаментом разрешение на строительство от 02.11.2020 № RU 23306000-5710-2020 незаконно и нарушает права (интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация муниципального образования город Краснодар (далее – администрация); администрация Краснодарского края в лице управления государственной охраны объектов культурного наследия (далее – управление).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 07.11.2024 заявление общества удовлетворено в части. Суд признал незаконным решение департамента об отказе во внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № RU23306000-5710-2020, оформленное письмом от 01.04.2024 № 29/4620-1. На департамент возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения заявления общества от 26.03.2024, а также представленных с ним документов, на предмет их соответствия требованиям действующего законодательства с принятием соответствующего решения в установленный срок.

Суд первой инстанции установил, что 02.11.2020 обществу на основании постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 по делу А32-30763/2019 департаментом 02.11.2020 выдано разрешение № 23-RU23306000-5710-2020 на строительство объекта капитального строительства – «Административно-деловой комплекс по адресу: 

<

...>». Строительство данного объекта капитального строительства осуществлялось на земельных участках с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94 и 23:43:0205049:38. Разрешение на строительство выдано уполномоченным органом сроком до 02.09.2022 на основании градостроительного плана земельных участков от 04.09.2012 № RU23306000-0000000002558. В последующем срок действия разрешения департаментом продлевался обществу до 02.09.2024, которое обратилось в уполномоченный орган с заявлением от 26.03.2024 № 76 о внесении изменений в разрешение на строительство. Застройщиком представлены в департамент следующие документы: положительное заключение повторной негосударственной экспертизы от 06.08.2021 № 23-2-1-2-043693-2021; положительное заключение повторной негосударственной экспертизы 12.01.2022 № 0001-2022; положительное заключение повторной негосударственное экспертизы от 09.02.2022 № 23-2-1-2-007098-2022; положительное заключение повторной негосударственной экспертизы от 11.11.2022 № 0002-2022; положительное заключение повторной негосударственной экспертизы от 02.08.2023 № 0001-2023; комплект проектной документации шифр № КТ-51-0421-А.КР.1 том 4.1 от 2021 года; комплект проектной документации шифр № КТ-51-0421-А.КР.1 том 4.2 от 2021 года; комплект проектной документации шифр № Р.03/2017-КР от 2021 года; комплект проектной документации в полном составе в соответствии с приказом от 16.11.2022 № 23; комплект проектной документации в полном составе в соответствии с приказом от 08.08.2023 № 10; приказ от 10.08.2021 № 17; приказ от 14.02.2022 № 16; приказ от 16.11.2022 № 23; приказ от 08.08.2023 № 10; приказ от 26.03.2024 № 10; технологический отчет по инженерно-геологическим изысканиям № 12-05/2021-ИГИ том 1 изм. 2 от 02.2024 года, подготовленный ООО «РСИ»; положительное заключение повторной негосударственное экспертизы от 21.03.2024 № 23-2-1-1-012646-2024; комплект проектной документации в полном составе в соответствии с приказом от 10.08.2021 № 17, от 14.02.2022 № 16, от 16.11.2022 № 23, от 08.08.2023 № 10, от 26.03.2024 № 10. Из содержания представленных изменений в проектную документацию следует, что они не связаны с изменением технико-экономических показателей объекта капитального строительства (высотность, площадь застройки и др.). Уполномоченный орган письмом от 01.04.2024 отказал во внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № 23-RU23306000-5710-2020, мотивировав свое решение тем, что к заявлению застройщиком не приложен градостроительный план земельных участков, выданный не раннее, чем за 3 года до подачи заявления о внесении в разрешение изменений. Общество, ссылаясь на незаконность решения департамента от 01.04.2024, нарушающего его права (интересы) в сфере предпринимательской деятельности, оспорило данное решение в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса. При разрешении спора суд первой инстанции руководствовался статями 49, 51, 52, 57.3 Градостроительного кодекса, статьей 9 Закона № 373-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 и 2021 годах» (далее – постановление № 440). Решение об отказе во внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № 23-23306000-5710-2020 департамент мотивировал непредставлением обществом действующего градостроительного плана земельных участков. Суд исходил из того, что информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи. По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане, в казанных целях не допускается. При этом информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 01.07.2017, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой срок не может быть менее чем три года и более чем восемь лет, начиная с 01.07.2017, для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и (или) их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка, выдачи разрешений на строительство. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края о 31.03.2020 № 183 срок использования информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до 01.07.2017, для подготовки проектной документации и выдачи разрешений на строительство продлевался до 01.01.2021. Исходя из действовавшего в этот период нормативного регулирования, градостроительный план земельного участка действовал (с учетом продления срока использования) в период подготовки застройщиком проектной документации, выдачи уполномоченным органом разрешения на строительство и начала возведения объекта капитального строительства. Информация, содержащаяся в градостроительном плане, могла быть использована обществом до 01.01.2022. С заявлением в департамент общество обратилось 26.03.2024, то есть после истечения указанного срока, однако исходя из положений части 2 статьи 9 Закона № 373-ФЗ и того обстоятельства, что разрешение на строительство получено заявителем 02.11.2020, внесение в него изменений возможно на основании того градостроительного плана, который представлялся застройщиком для получения соответствующего разрешения. Кроме того, из писем Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.08.2023 № 52885-ЕБ/00 и от 06.05.2024 № 25760-СМ/08 следует, что истечение срока действия градостроительного плана земельного участка не может служить основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, если такой градостроительный план выдавался до получения разрешения. Суд также отметил, что формальное истечение установленного частью 10 частью 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса срока не означает отсутствие у застройщика градостроительного плана, необходимого и достаточного для принятия уполномоченным органом решения о внесении изменений в разрешение на строительство, ранее выданного на основании такого градостроительного плана. По ходатайству департамента суд привлек к участию в деле управление, которое в возражениях указало на то, что земельные участки находятся в границах исторического поселения регионального значения город Краснодар. В этой связи необходимо учитывать характеристики предмета охраны исторического поселения город Краснодар в целях обеспечения его сохранности. Отклоняя данные доводы, суд сослался на то, что вопросы согласования строительства объекта общества на территории исторического поселения регионального значения город Краснодар ранее получили судебную оценку в рамках дела № А32-30763/2019, в котором судами установлено следующее. Земельные участки с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94 и 23:43:0205049:38 расположены в границах исторического поселения город Краснодар, на смежном участке расположен объект культурного наследия «Ансамбль Всесвятского кладбища». В соответствии с Постановлением коллегии Министерства культуры РСФСР от 19.02.1990, коллегии Госстроя РСФСР от 28.02.1990 и президиума Центрального совета ВООПИК от 16.02.1990, а также Законом Краснодарского края от 23.07.2015 № 3223-K3 «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края», город Краснодар внесен в Список исторических городов Российской Федерации и является историческим поселением регионального значения. При этом предмет охраны, границы территории и требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения утверждены приказом управления от 01.03.2019 № 26-КН «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар Краснодарского края» (далее – приказ № 26-КЗ). В рамках проектно-изыскательских работ по объекту капитального строительства («Административно-деловой комплекс по адресу: 

<

...>» на земельных участках с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94 и 23:43:0205049:38) разработан раздел проектной документации «Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. – начало XX в., расположенный по адресу: г. Краснодар, в границах: ул. Северной, ул. Аэродромной, ул. им. Бабушкина, ул. Рашпилевской». Указанный раздел проектной документации, получивший положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, поступил в управление 01.02.2019, он рассмотрен и согласован. В этот период предмет охраны, границы и требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар не были утверждены. Согласно представленному разделу проектной документации (Раздел 3. Архитектурные решения. 34-00-2017-АР. Том 3), разработанному ООО «Регионпроект», на земельных участках с кадастровыми номерами 2З:43:0205049:38 и 23:49:0205049:94 планируется строительство объекта капитального строительства «Административно-деловой комплекс по адресу: 

<

...>». Раздел проектной документации «Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища", конец XIX в. – начало XX в., расположенный по адресу: г. Краснодар, в границах: ул. Северной, ул. Аэродромной, ул. им. Бабушкина, ул. Рашпилевской» получил положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы до издания приказа № 26-КН (письмо управления от 22.02.2019 № 78-19-1778/19). На момент подачи обществом заявления о выдаче разрешения на строительство (26.02.2019) требования, предусмотренные приказом № 26-КН, не были утверждены и не вступили в действие. Поэтому предоставление застройщиком в уполномоченный орган проектной документации с учетом положений приказа № 26-КН было невозможно, а соответствующая обязанность у общества отсутствовала. Суды в деле № А32-30763/2019 пришли к выводу о том, что обращение общества в департамент после согласования управлением раздела проектной документации «Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища"», но до издания приказа № 26-КН, не могло являться основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство. Во исполнение судебных актов по названному делу по итогам повторного рассмотрения заявления общества (с приложенной к нему проектной документацией, не учитывающей установленные приказом № 26-КН требования и ограничения), департамент 02.11.2020 выдал заявителю разрешение на строительство, на основании которого застройщиком и осуществлялось возведение объекта капитального строительства. В этой связи вопросы, касающиеся наличия таких требований (ограничений), не могут служить основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, выданного уполномоченным органом во исполнение судебных актов и ранее подготовленной проектной документацией, получившей необходимые заключения. То, что срок действия разрешения на строительство в период рассмотрения заявления общества судом первой инстанции истек, не означает, что такой срок может быть продлен заявителем на основании положений статьи 51 Градостроительного кодекса. Данное обстоятельство не входит в предмет рассмотрения по заявлению застройщика об оспаривании отказа уполномоченного органа во внесении изменений в разрешение, действовавшее в период подачи соответствующего заявления. Исходя из установленных обстоятельств, суд признал, что оспариваемое обществом решение департамента от 01.04.2024 № 29/4620-1 незаконно и нарушает прав (интересы) общества в сфере предпринимательской деятельности. В качестве меры, направленной на восстановление нарушенных прав (законных интересов) общества, суд первой инстанции обязал департамент повторно рассмотреть заявление застройщика (с приложенными к нему документами) в порядке, установленном градостроительным законодательством.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2025 решение от 07.11.2024 отменено, по делу принят новый судебный акт. В удовлетворении заявления обществу отказано.

Суд апелляционной инстанции при проверке довода департамента об отсутствии оснований для внесения изменений в ранее выданное обществу разрешение на строительство от 02.11.2020 № 23-23306000-5710-2020 руководствовался положениями статей 49, 51, 57.3 Градостроительного кодекса, постановлением № 440. Апелляционный суд не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что формальное истечение срока действия градостроительного плана земельного участка не означает отсутствие у застройщика градостроительного плана, необходимого и достаточного для принятия уполномоченным органом решения о внесении изменений в разрешение на строительство, ранее выданного на основании такого градостроительного плана. Законодатель установил пресекательный срок для использования застройщиком информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка. Градостроительный план земельного участка был выдан обществу 04.09.2012, а положительные заключения негосударственной экспертизы и экспертного сопровождения получены застройщиком 06.08.2021, 09.02.2022, 11.11.2022 и 02.08.2023. Следовательно, на момент проведения экспертиз проектной документации прошло более 10 лет с момента выдачи обществу градостроительного плана земельного участка. К заявлению о внесении изменений в разрешение на строительство прилагается, в том числе, градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления, отсутствие которого является основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. Как установлено судом первой инстанции и не отрицается обществом, градостроительный план земельного участка, изготовленный не позднее, чем за 3 года до подачи заявления, не прилагался к заявлению о внесении изменений в разрешение на строительство. В этой связи департамент правомерно на основании пункта 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса отказал обществу во внесении изменений в разрешение на строительство. Доводы общества о том, что истечение срока ранее представленного градостроительного плана не означает его отсутствие и не является основанием для отказа во внесение изменений в разрешение на строительство, отклонены апелляционным судом. Информация, содержащаяся в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи. По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане, в указанных целях не допускается. Судом первой инстанции установлено, что срок действия градостроительного плана земельного участка был продлен до 01.01.2022. При этом общество с заявлением о внесении изменений в разрешение от 02.11.2020 № 23-RU23306000-5710-2020 обратилось 26.03.2024. Срок выдачи градостроительного плана земельного участка имеет значение при проведении экспертизы проектной документации, поскольку спустя полтора года с даты выдачи градостроительного плана становятся неприменимыми. Судом апелляционной инстанции установлено, что решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1 утвержден Генеральный план муниципального образования город Краснодар, согласно пункту 1 которого, земельные участки, используемые под строительство, расположены в зоне исторической застройки. Решением городской Думы Краснодара от 29.05.2023 № 57 п. 4 были внесены изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар». Согласно этим изменениям земельные участки, на которых общество осуществляет строительство, расположены в зоне исторической общественно-деловой зоны с типом этажности кварталов К3(4)(ИОД.К3(4)). Указанные акты территориального планирования и градостроительного зонирования не учитывались при выдаче градостроительного плана земельного участка, поскольку изданы после его получения застройщиком. В постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 по делу № А32-30763/2019, на основании которого обществу было выдано разрешение на строительство, указано, что на момент подачи заявления о выдаче разрешения на строительство (26.02.2019) требования, предусмотренные приказом № 26-КН, не были утверждены и не вступили в действие. Поэтому предоставление в рассматриваемом случае проектной документации с учетом положений данного приказа было невозможно, и такая обязанность у общества отсутствовала. Однако на момент подачи обществом заявления о внесении изменений в разрешение на строительство (26.03.2024) специальное нормативное регулирование деятельности по возведению объектов капитального строительства в исторической общественно-деловой зоне города Краснодара изменилось. Общество, являясь профессиональным участником рынка недвижимости, действуя разумно и предусмотрительно при планировании и реализации своих строительных проектов, должно учитывать изменение специальных правил осуществления строительства, и понимать, что недействующий градостроительный план земельного участка не является надлежащим документом по планировке территории. Представитель общества в судебном заседании также пояснил, что изменения в проектной документации не связаны с изменением технико-экономических показателей объекта строительства (высотность, площадь застройки). В чем конкретно выразились изменения представитель пояснить не смог. Из письма общества от 26.03.2024 № 76 департаменту следует, что изменения связаны с заменой строительных ресурсов на аналоги. Указанное не исключает возможную замену отделочных материалов фасада и изменение его цвета, замену материалов изготовления окон и дверей. Тогда как с 01.03.2019 приказом № 26-КН к отделочным материалам объекта капитального строительства и их цветовому решению установлены дополнительные нормативные требования. Учитывая изложенное, обществу в целях внесения изменений в разрешение на строительство необходимо было получить новый градостроительный план и осуществить оценку проекта (с учетом внесенных изменений) на предмет его соответствия требованиям, действовавшим на дату выдачи актуального градостроительного плана земельного участка. Апелляционный суд признал необоснованной ссылку суда первой инстанции в решении на положения статьи 9 Закона № 373-ФЗ, поскольку данная норма устанавливает правила выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, тогда как в рассматриваемом случае общество обратилось в департамент с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № 23-RU23306000-5710-2020.

Общество обжаловало апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанный акт отменить, дело направить на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд. Жалоба мотивирована следующим. Необходимость внесения изменений в разрешение на строительство обусловлена корректировкой проектной документации, возникшей по ряду причин. Необходимость выполнения инженерно-геологических изысканий (ООО РСИ») вызвана уточнением данных о составе, состоянии и свойствах грунтов основания здания в связи с истечением нормативного срока действия отчета. Необходимость разработки проектной документации (ООО «Юнипро») обусловлена проведенной актуализацией инженерно-геологических изысканий в связи с истечением нормативного срока действия отчета и, как следствие, вызвало необходимость корректировки решений по фундаментной плите здания. Необходимость разработки проектной документации (ООО «Регионпроект») обусловлена уточнением проектных решений конструкций ниже отметки 0,00 по результатам изысканий, повлиявших на конструктивные нагрузки (исключение деформационных швов, изменение конфигурации колонн и балок, а также плиты на отметке 0,00). Необходимость разработки проектной документации (АО «КТБ Железобетон») вызвана уточнением технических решений, обусловленных санкционной политикой ряда зарубежных стран (замена оборудования). Необходимость разработки проектной документации (ООО «Архидон») обусловлена приведением технико-экономических показателей объекта в соответствие с разрешением на строительство и к техническим решениям проектной документации ООО «Регионпроект» 2017 года (замена иностранного оборудования на аналоги). Внесение застройщиком изменений в разрешение на строительство не связано с изменением технико-экономических показателей объекта капитального строительства (высотность, площадь застройки и др.). Суд апелляционной инстанции указал, что основанием для отказа явилось отсутствие градостроительного плана земельных участков, выданный не ранее, чем за 3 года до подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство. Апелляционный суд не исследовал и не дал должной оценки основаниям отказа и не установил, что в чем именно заключается несоответствие объекта капитального строительства к требованиям к строительству, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка. Суд оставил без должного внимания положения подпункта 3 пункта 35 подраздела П.VIII Раздела II административного регламента, утвержденного постановлением администрации от 21.07.2023 № 3343 (далее  – административный регламент) и положения пункта 5 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса, которые привязывают требования к сроку выдачи градостроительного плана только к случаям, предусмотренным частью 21.7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Однако срок (3 года) указанное положение относит к случаям образования земельных участков путем раздела, перераспределения или выдела из земельных участков, в отношении которых выдано разрешение на строительство. В реализуемом обществом проекте отсутствуют основания, предусмотренные частью 21.7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Судебная практика при разрешении аналогичных споров (дело № А32-12088/2023) исходит из следующего. Градостроительный план самостоятельно не устанавливает конкретные характеристики земельного участка, а лишь воспроизводит их применительно к правилам землепользования и застройки, проектам планировки и проектам межевания территории и иным документам в отношении конкретного земельного участка. В том случае, если на основании выданного разрешения ведется строительство объекта капитального строительства, корректировка застройщиком проектной документации не является самостоятельным проектом, а является основанием для внесения изменений в разрешение на строительство. В этой связи суд первой инстанции обоснованно отметил, что формальное истечение установленного частью 10 частью 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса срока не означает отсутствие у застройщика градостроительного плана, необходимого и достаточного для принятия уполномоченным органом решения о внесении изменений в разрешение на строительство, как и не является основанием для отказа во внесении таких изменений. Исчерпывающий перечень оснований для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство приведен в части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса. При этом Градостроительный кодекс не предусматривает необходимости внесения изменений в ранее выданный градостроительный план земельного участка, либо выдачу нового. Положения пункта 4 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса свидетельствуют о том, что не может быть отказано во внесении изменений в разрешение на строительство только по тому основанию, что застройщиком представлен градостроительный плана земельного участка, выданный ранее для получения разрешения на строительство. Отказ возможен только в случае, если застройщиком был представлен градостроительный план земельного участка, полученный после получения разрешения на строительство и при условии, что выдан такой градостроительный план ранее чем за 3 года до дня направления заявления о внесении изменений в разрешение на строительство. Следует также учитывать правоприменительную практику, согласно которой (дело № А32-13695/2023) проверка законности внесения изменений в разрешение на строительство должна производиться применительно к тем обстоятельствам, которые существовали на дату обращения заявителя в уполномоченный орган. На застройщика не могут быть отнесены неблагоприятные последствия изменений градостроительного регламента территориальной зоны и истечения срока действия градостроительного плана земельного участка в период осуществления строительства объекта. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона № 373-ФЗ в случае, если разрешение на строительство объекта капитального строительства получено до дня вступления в силу указанного Закона (01.01.2017), выдача разрешения на ввод такого объекта в эксплуатацию осуществляется на основании градостроительного плана земельного участка, представленного для получения разрешения на строительство такого объекта. В данном случае указанные факты имеют определяющее значение, поскольку, как указывалось при рассмотрении дела, разрешение на строительство выдано во исполнение постановления от 12.10.2020 по делу № А32-30763/2019 на основании градостроительного плана земельного участка от 04.09.2012 № RU23306000-00000000002558. Апелляционный суд не исследовал существенные обстоятельства, касающиеся того, что к моменту обращения общества за внесением изменений в разрешение объект капитального строительства уже возведен в параметрах, определенных утвержденной проектной документацией (общая площадь объекта 13 775,16 кв. м, количество этажей и (или) высота здания, сооружения – 9 этажей, включая подземный этаж (автостоянка)). Если принять доводы, содержащиеся в оспариваемом решении, сложилась бы ситуация, при которой любой застройщик не смог бы внести изменения в разрешение на строительство при любой корректировке проектной документации без получения градостроительного плана земельного участка. Градостроительный план не позволил бы продолжить строительство объекта, поскольку текущие ограничения параметров разрешенного строительства, установленные действующим в настоящее время градостроительным  регламентом, существенно отличаются от параметров, предусмотренных проектной документацией и выданным департаментом разрешением на строительство. По логике уполномоченного органа, проектная документация (как и возводимый объект капитального строительства) подлежат изменению ввиду постоянных изменений текущей градостроительной ситуации. Предметом спора по делу № А32-38838/2023 являлось оспаривание решения об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, а предметом спора по настоящему делу является отказ во внесении изменении в действующее (на настоящий момент) разрешение. Суд апелляционной инстанции неправомерно отклонил доводы общества о том, что истечение срока ранее представленного градостроительного плана не означает его отсутствие и не является основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. В этой связи при разрешении спора подлежали учету положения части 1 статьи 9 Закона № 373-ФЗ. Суд при разрешении спора не применил положения пунктов 2, 3 части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ, согласно которым оценка проектной документации при проведении ее экспертизы на соответствие требованиям, указанным пункте 1 части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса, и отказ во внесении изменений в разрешение в случае несоответствия объекта капитального строительства ограничениям, установленным законодательством Российской Федерации, осуществляются на дату выдачи разрешения на строительство. При этом положения пункта 5 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса не применяются. Таким образом, апелляционным судом не учтено установленное законодателем временное регулирование в отношении объектов капитального строительства, предусматривающее недопустимость отказа во внесении изменений в разрешение на строительство по причине несоответствия строящегося объекта разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным и действующим на дату принятия решения о внесении изменений. Выводы апелляционного суда о том, что срок выдачи градостроительного плана имеет значение при проведении экспертизы проектной документации, поскольку спустя полтора года с даты выдачи градостроительного плана земельного участка неприменимы действовавшие на момент выдачи градостроительного плана земельного участка специальные нормы и требования, на основании которых разрабатывалась проектная документация, противоречат положениям Закона № 191-ФЗ. Апелляционный суд также указал, что на момент подачи обществом заявления о внесении изменений в разрешение на строительство (26.03.2024) специальное нормативное регулирование деятельности по возведению объектов капитального строительства в исторической общественно-деловой зоне города Краснодара изменилось. Общество, являясь профессиональным участником рынка недвижимости, действуя разумно и предусмотрительно при планировании и реализации своих строительных проектов, должно учитывать изменение специальных правил осуществления строительства, и понимать, что недействующий градостроительный план земельного участка не является надлежащим документом по планировке территории. Кроме того, в судебном заседании представитель общества пояснил, что изменения в проектной документации не были связаны с изменением технико-экономических показателей объекта строительства (высотность, площадь застройки). Из письма общества от 26.03.2024 № 76 департаменту следует, что изменения связаны с заменой строительных ресурсов на аналоги. Указанное не исключает возможную замену отделочных материалов фасада и изменение его цвета, замену материалов изготовления окон и дверей. Тогда как с 01.03.2019 к отделочным материалам объекта строительства и их цветовому решению установлены дополнительные нормативные требования (приказ № 26-КН). С этими выводами нельзя согласиться, учитывая, что проектная документация судом не запрашивалась, соответственно, вывод сделан без достаточных на то оснований. Суд не может руководствоваться предположениями, тогда как из текста постановления следует, что вывод сделан без изучения проектной документации. Заявитель осуществляет строительство объекта капитального строительства на основании действующего разрешения. Приведенные в апелляционном постановлении нормативные акты, касающиеся изменений правил землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, вступили в силу после подачи обществом заявления о выдаче разрешения на строительство, что подтверждено постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 по делу № А32-30763/2019, во исполнение которого заявителю выдано разрешение на строительство. Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что строительство административно-делового центра после выдачи застройщику градостроительного плана, согласования управлением раздела проектной документации «Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Ансамбль Всесвятского кладбища"», и подачи заявления в департамент, не могло служить основанием отказа в выдаче разрешения на строительство. Возлагая на общество обязанность по получению нового градостроительного плана земельного участка с осуществлением оценки проекта (с учетом внесенных изменений) на предмет его соответствия требованиям, действовавшим на дату выдачи актуального градостроительного плана земельного участка, суд апелляционной инстанции превысил пределы своих полномочий и возложил на заявителя обязанность, не предусмотренную законом. Судом апелляционной инстанции сделан также вывод о том, что положительные заключения негосударственной экспертизы не являются законными. Однако данные обстоятельства предметом настоящего спора не являлись, что свидетельствует о выходе апелляционного суда за пределы рассмотрения жалобы департамента.

Департамент в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, просил оставить обжалуемое постановление без изменения. По сведениям, указанным в письме департамента от 10.06.2024 № 8453/29, на основании заявления общества департаментом выдан градостроительный план земельного участка от 04.09.2012 № RU23306000-00000000002558 на земельные участки с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94, 23:43:0205049:38 для проектирования административно-делового комплекса. В силу части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является отсутствие документов, предусмотренных частью 7 названной статьи. В соответствии с частью 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, за исключением информации, предусмотренной пунктом 15 части 3 настоящей статьи, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение 3 лет со дня его выдачи. По истечении этого срока использование информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, в предусмотренных настоящей частью целях не допускается. Таким образом, законодатель установил пресекательный срок для использования застройщиком информации, содержащейся в градостроительном плане. По результатам рассмотрения обращения общества о внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № 23-RU23306000-5710-2020 департаментом подготовлен мотивированный отказ во внесении изменений от 01.04.2024 № 29/4620-1, в котором сообщается о том, что заявителем не представлен действующий градостроительный план земельного участка. Согласно данным ГИСОГД действующий градостроительный план земельных участков с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94 и 23:43:0205049:38 отсутствует. Департамент не согласен с применением обществом к спору пункта 2 статьи 9 Закона № 373-ФЗ, так как указанная норма применяется при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, тогда как данный спор касается внесения изменений в разрешение на строительство. Привлеченное к участию в деле управление указало на то, что земельные участки находятся в границах исторического поселения регионального значения город Краснодар. В этой связи требуется учитывать характеристики предмета охраны исторического поселения город Краснодар в целях обеспечения его сохранности. При рассмотрении вопроса о внесении изменений в разрешение приказ № 26-КН подлежит применению, поскольку принят до выдачи обществу соответствующего разрешения. В соответствии с Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1, рассматриваемые земельные участки расположены в зоне исторической застройки. Согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 (в редакции решения от 29.05.2023 № 57 п. 4), рассматриваемые земельные участки расположены в зоне исторической общественно-деловой зоны с типом этажности кварталов К3(4) (ИОД.КЗ(4)). С учетом требований приказа № 26-КН, проектная документация указанного объекта капитального строительства не соответствует предмету охраны исторического поселения регионального значения город Краснодар и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах исторического поселения. Таким образом, решение департамента соответствует основаниям для отказа во внесении изменений в разрешение.

В дополнении к кассационной жалобе общество указало следующее. Апелляционный суд в обоснование выводов ссылается на положения части 24.14 статьи 51 Градостроительного кодекса. Вместе с тем, в Градостроительном кодексе отсутствует указанная часть статьи 51 Градостроительного кодекса. Суд апелляционной инстанции и департамент ссылаются на то, что в силу части 21.15 Градостроительного кодекса основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. При этом суд и уполномоченный орган некорректно приводят нормы закона, ссылаясь на то, что согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса к заявлению прилагается, в том числе, градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления. Вместе с тем, пунктом 1 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса установлено, что основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство объекта капитального строительства является отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса. Таким образом, в законе четко сформулирована норма, которая не дает оснований иначе ее толковать, исключать ссылки на конкретное заявление (заявление на получение разрешения на строительство), и делать выводы о том, что определение срока в три года отсчитывается не только до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, но и до дня предоставления заявлений на внесение изменений в ранее полученное разрешение на строительство. Указанная логика закона и недопустимость иного толкования подтверждается также иными положениями части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса, которые определяют конкретные основания для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. Так, согласно пункту 4 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса основанием для отказа во внесении изменений в разрешение является несоответствие планируемого размещения объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка. Последнее предложение пункта 4 указанной части статьи 51 Градостроительного кодекса четко закрепляет условие, что градостроительный план земельного участка должен быть выдан не ранее чем за 3 года до дня направления заявления о внесении изменений в разрешение на строительство только в случае представления для внесения изменений в разрешение на строительство градостроительного плана земельного участка, выданного после получения разрешения. Буквальное значение указанных положений свидетельствует о том, отказ во внесении изменений в разрешение на строительство возможен только в случае, если застройщиком представлен градостроительный план земельного участка, полученный после получения разрешения на строительство и при условии, что выдан такой градостроительный план земельного участка ранее чем за 3 года до дня направления заявления о внесении изменений в разрешение на строительство. Суд апелляционной инстанции, ссылаясь на приказ № 26-КН, не учел содержание постановления апелляционного суда от 12.10.2020 по делу № А32-30763/2019, во исполнение которого выдавалось разрешение на строительство. В рамках названного дела суды пришли к выводу о невозможности применения данного приказа к правоотношениям между обществом и департаментом, возникшим ранее. На основании выданного департаментом разрешения на строительство обществом по существу возведен объект капитального строительства, параметры которого соответствуют проектной документации и выданному уполномоченным органом разрешению на строительство.

Управление в отзыве указало на то, что приказом № 26-КН утверждены предмет охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Краснодар. Управление воспроизвело в отзыве основные параметры и ограничения, установленные данным приказом к объектам капитального строительства, возводимым в исторической общественно-деловой зоне, с учетом которых проектная документация в отношении объекта капитального строительства, в разрешение на строительство которого общество просит внести изменения, не соответствует предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах такого поселения.

Суд округа не располагает сведениями о поступлении от администрации отзыва на кассационную жалобу.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.05.2025 рассмотрение кассационной жалобы общества отложено на 10.06.2025.

От департамента поступило дополнение к отзыву, в котором уполномоченный орган ссылается на судебную практику по спорам о признании незаконными отказов органов местного самоуправления во внесении изменений в разрешение на строительство ввиду истечения срока действия градостроительного плана, подтверждающую, по его мнению, обоснованность позиции уполномоченного органа.

От общества поступило дополнение к кассационной жалобе, в котором заявитель просит обратить внимание на результаты разрешения судами апелляционной и кассационной инстанций спора по делу № А32-30763/2019. С учетом содержания судебных актов по данному делу, а также факта выдачи департаментом 02.11.2020 разрешения на строительство по результатам проверки проектной документации, подготовленной без учета положений приказа № 26-КН, вывод апелляционного суда о необходимости учета названного приказа не мог быть положен в основу обжалуемого судебного акта. Скорректированная проектная документация, представленная обществом в департамент с заявлением о внесении изменений в действующее разрешение, не меняет объемно-планировочных решений объекта капитального строительства, а обусловлена проведенной актуализацией инженерно-геологических изысканий в связи с истечением нормативного срока действия отчета и уточнением ряда технических решений в связи с заменой оборудования (в условиях введенных санкций). Также приведенная департаментом в дополнении к отзыву судебная практика не может быть принята судом во внимание, поскольку судебные акты, на которые ссылается уполномоченный орган, приняты при фактических обстоятельствах, отличных от обстоятельств данного дела (отказ в продлении срока разрешения на строительство, внесение изменений в объемно-планировочные решения по объекту и т.п.).

Определением исполняющего обязанности председателя третьего судебного состава Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.06.2025 в связи с нахождением судьи Сидоровой И.В. в очередном трудовом отпуске и в целях соблюдения процессуальных сроков рассмотрения кассационной жалобы произведена замена судьи Сидоровой И.В. на судью Авдякову В.А.

В судебном заседании представители общества поддерживали доводы жалобы, пояснили, что готовность объекта капитального строительства составляет более 92%, его параметры соответствуют показателям, отраженным в разрешении в разрешении на строительство от 02.11.2020 № RU23306000-5710-2020, действие которого продлено приказом департамента. Также уточнили, что просят отменить обжалуемое постановление и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Представитель департамента, представляющий также интересы администрации, возражал против удовлетворения жалобы по основаниям, изложенным в отзыве (с учетом дополнения).

Управление явку представителя в судебное заседание не обеспечила.

Изучив материалы дела, доводы жалобы, отзывов (возражений) и дополнений, выслушав представителей сторон и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает обжалуемое апелляционное постановление подлежащим отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 02.11.2020 обществу на основании постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2020 по делу А32-30763/2019 департаментом 02.11.2020 выдано разрешение № 23-RU23306000-5710-2020 на строительство объекта капитального строительства – «Административно-деловой комплекс по адресу: 

<

...>». Строительство данного объекта капитального строительства осуществлялось на земельных участках с кадастровыми номерами 23:43:0205049:94 и 23:43:0205049:38. Разрешение на строительство выдано уполномоченным органом сроком до 02.09.2022 на основании градостроительного плана земельных участков от 04.09.2012 № RU23306000-0000000002558. В последующем срок действия разрешения департаментом продлевался обществу до 02.09.2024, которое обратилось в уполномоченный орган с заявлением от 26.03.2024 № 76 о внесении изменений в разрешение на строительство. Застройщиком представлены в департамент следующие документы: положительное заключение повторной негосударственной экспертизы от 06.08.2021 № 23-2-1-2-043693-2021; положительное заключение повторной негосударственной экспертизы 12.01.2022 № 0001-2022; положительное заключение повторной негосударственное экспертизы от 09.02.2022 № 23-2-1-2-007098-2022; положительное заключение повторной негосударственной экспертизы от 11.11.2022 № 0002-2022; положительное заключение повторной негосударственной экспертизы от 02.08.2023 № 0001-2023; комплект проектной документации шифр № КТ-51-0421-А.КР.1 том 4.1 от 2021 года; комплект проектной документации шифр № КТ-51-0421-А.КР.1 том 4.2 от 2021 года; комплект проектной документации шифр № Р.03/2017-КР от 2021 года; комплект проектной документации в полном составе в соответствии с приказом от 16.11.2022 № 23; комплект проектной документации в полном составе в соответствии с приказом от 08.08.2023 № 10; приказ от 10.08.2021 № 17; приказ от 14.02.2022 № 16; приказ от 16.11.2022 № 23; приказ от 08.08.2023 № 10; приказ от 26.03.2024 № 10; технологический отчет по инженерно-геологическим изысканиям № 12-05/2021-ИГИ том 1 изм. 2 от 02.2024 года, подготовленный ООО «РСИ»; положительное заключение повторной негосударственное экспертизы от 21.03.2024 № 23-2-1-1-012646-2024; комплект проектной документации в полном составе в соответствии с приказом от 10.08.2021 № 17, от 14.02.2022 № 16, от 16.11.2022 № 23, от 08.08.2023 № 10, от 26.03.2024 № 10.

Уполномоченный орган письмом от 01.04.2024 отказал во внесении изменений в разрешение на строительство от 02.11.2020 № 23-RU23306000-5710-2020, мотивировав свое решение тем, что к заявлению застройщиком не приложен градостроительный план земельных участков, выданный не раннее, чем за 3 года до подачи заявления о внесении в разрешение изменений.

Общество, ссылаясь на незаконность решения департамента от 01.04.2024, нарушающего его права (интересы) в сфере предпринимательской деятельности, оспорило данное решение в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящем разделе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (часть 1 статьи 189 Кодекса).

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).

При разрешении спора по правилам главы 24 Кодекса заявитель должен представить доказательства нарушения его прав и законных интересов оспариваемым актом, решением, действиями или бездействием (пункт 3 части 1 статьи 199 Кодекса). Доказывание обстоятельств законности принятия оспариваемого заявителем акта, решения, действий (бездействия), наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия (их совершения), возлагается на орган, осуществляющий публичные полномочия (часть 5 статьи 200 Кодекса).

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – постановление от 28.06.2022 № 21) приведены следующие разъяснения. Граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав и законных интересов с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов (далее также – решение, решения), действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность (пункт 1). Рассмотрение дел по правилам главы 24 Кодекса осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 Кодекса). Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 5 Кодекса). Независимо от доводов заявления суд выясняет имеющие значение для дела обстоятельства, в том числе: нарушены ли права, свободы и законные интересы заявителя; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 15). Осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Судам необходимо также проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности). В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности), судам надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций (пункт 17). Суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием заявителя, если из федерального закона не вытекает иное (пункт 24).

Суд первой инстанции при разрешении спора исходил из незаконности решения департамента, оспариваемого обществом, поэтому обязал уполномоченный орган повторно рассмотреть заявление застройщика о внесении изменений в разрешение на строительство и представленные им с этим заявлением документы. Апелляционный суд не согласился с судом первой инстанции по существу разрешенного спора, поскольку пришел к выводу о законности решения уполномоченного органа.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

При проверке доводов кассационной жалобы общества суд округа исходит из следующего. Порядок внесения изменений в разрешение на строительство предусмотрен положениями части 21.14 статьи 51 Градостроительного кодекса. Исчерпывающий перечень оснований для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство содержится в части 21.15 Градостроительного кодекса. При применении данной нормы подлежат учету также положения пункта 3 части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ, которыми уточнены основания к отказу в случае, когда разрешение на строительство в отношении объекта капитального строительства выдано до 01.01.2023 и на него не выдано разрешение на ввод в эксплуатацию. Отказы во внесении изменений в разрешения на строительство осуществляются уполномоченными органами по основаниям, содержащимся в приведенных правовых нормах. В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2015), утвержденной Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2015 (в редакции от 26.04.2017) разъяснено, что изменения в выданное разрешение на строительство не могут быть внесены в отсутствие выявленной в процессе строительства объективной необходимости и соблюдения порядка изменения проектной документации. Однако из содержания части 21.15 Градостроительного кодекса и пункта 3 части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ не следует, что отсутствие у застройщика актуального градостроительного плана земельного участка является самостоятельным основанием для отказа уполномоченного органа во внесении изменений в действующее разрешение на строительство. Пункт 4 части 21.15 Градостроительного кодекса к спорным отношениям неприменим, учитывая, что им устанавливается несоответствие планируемого размещения объекта требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство или для внесения изменений в разрешение на строительство градостроительного плана земельного участка. Из материалов дела не следует и судами не устанавливалось несоответствие планируемого размещения объекта требованиям к строительству, департамент на такие обстоятельства в процессе разрешения спора также не ссылался. Указанный пункт содержит и правило о том, что при представлении градостроительного плана земельного участка, выданного после получения разрешения на строительство, такой градостроительный план должен быть выдан не ранее чем за 3 года до дня направления заявления о внесении изменений в разрешение на строительство. Данное правило не может быть применимо к спору, поскольку градостроительный план выдавался застройщику до получения им разрешения на строительство. Апелляционному суду следовало учесть, что градостроительный план земельного участка не является документом по планировке территории, а относится к числу документов, опосредующих информационное обеспечение градостроительной деятельности (глава 7 Градостроительного кодекса). Градостроительный план сам по себе не формирует правовой режим земельного участка, он лишь воспроизводит различные характеристики этого режима, непосредственно устанавливаемые иными нормативными правовыми актами. В соответствии с положениями статьи 51 Градостроительного кодекса получение градостроительного плана земельного участка является одним из необходимых условий для получения застройщиком разрешения на строительство. Такое требование является логичным, оно обусловлено необходимостью подготовки субъектом градостроительной деятельности проектной документации, учитывающей планируемое место размещения объекта капитального строительства в условиях существующих публично-правовых ограничений. В данном же случае на основании предоставленного заявителем градостроительного плана земельного участка департаментом было выдано разрешение на строительство, на основании которого общество возводит объект капитального строительства (готовность составляет более 90%). Корректировка застройщиком проектной документации, не связанная с изменением технико-экономических показателей объекта капитального строительства (высотность, площадь застройки и др.) в период после истечения срока действия градостроительного плана земельного участка, не противоречит как положениям части 21.15 Градостроительного кодекса, так и пункту 3 части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ. Получение обществом актуального градостроительного плана, не являющегося документом, непосредственно формирующим правовой режим застроенных им земельных участков, не может в сложившихся условиях оказать влияния на возможность корректировки проектной документации для цели последующего получения заявителем разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию. При ином подходе складывается ситуация, при которой застройщик не может внести изменения в разрешение на строительство при любом изменении проектной документации без получения нового градостроительного плана, который не позволит продолжить строительство, поскольку параметры разрешенного строительства объекта, установленные текущим градостроительным регламентом, существенно отличаются от параметров, предусмотренных проектной документацией и выданным уполномоченным органом разрешением на строительство. Однако на застройщика не могут быть отнесены неблагоприятные последствия изменений градостроительного регламента территориальной зоны и истечения срока действия градостроительного плана земельного участка в период осуществления строительства объекта капитального строительства. В этой связи суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что формальное истечение срока информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка, после получения разрешения и начала строительства объекта применительно не может служить законным основанием для принятия уполномоченным органом решения об отказе во внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство. Выводы о том, что срок выдачи градостроительного плана имеет значение при проведении экспертизы проектной документации, поскольку спустя полтора года с даты выдачи такого градостроительного плана неприменимы действовавшие на момент его выдачи специальные нормы и требования, на основании которых разрабатывалась проектная документация, противоречат положениям части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ. Данные положения установили особенности (ввели временное регулирование) в отношении объектов капитального строительства, разрешения на строительство которых выданы до 01.01.2023, но по которым не выданы разрешения на ввод таких объектов в эксплуатацию. Не может суд округа согласиться и с выводом апелляционного суда о необходимости учета при внесении обществом изменений в разрешение на строительство приказа управления № 26-КН, установившего требования к объектам капитального строительства, возводимым в исторической общественно-деловой зоне города Краснодара. Суду следовало учесть, что в рамках дела № А32-30763/2019 (по спору между обществом и департаментом о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство) суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводам о невозможности применения данного приказа к правоотношениям между сторонами, возникшим ранее. Суды признали, что предоставление застройщиком проектной документации с учетом положений данного приказа было невозможно, а соответствующая обязанность у общества отсутствовала. Подготовка проектной документации (включая раздел, отражающий мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия «Ансамбль Всесвятского кладбища») и обращение заявителя в уполномоченный орган имели место до вступления в силу приказа № 25-КН. Во исполнение судебных актов по данному делу обществу по результатам проверки проектной документации, подготовленной без учета положений приказа № 26-КН, департаментом выдано разрешение от 02.11.2020 на строительство административно-делового комплекса, на основании которого общество возвело объект капитального строительства. Таким образом, дополнительные нормативные требования (ограничения), установленные названным приказом, не могли учитываться застройщиком при возведении объекта капитального строительства. Ссылаясь на то, что изменения могли касаться возможной замены отделочных материалов фасадной части здания, изменения его цвета, замены материалов изготовления окон и дверей, суд не учел, что применение в настоящее время приказа № 26-КН повлечет изменение ряда технико-экономических показателей возведенного объекта (максимальная этажность здания, максимальная его высота и др.). Судебная коллегия полагает, что общество, действуя разумно и предусмотрительно при планировании и реализации проекта по возведению административно-делового комплекса, руководствовалось выданным ему департаментом во исполнение судебных актов по делу № А32-30763/2019 и представленной проектной документацией разрешением на строительство от 02.11.2020 № RU 23306000-5710-2020. При этом доводы заявителя о том, что проектная документация, представленная в департамент с заявлением от 26.03.2024 исх. № 76, не меняет объемно-планировочных решений объекта, а такая корректировка обусловлена актуализацией инженерно-геологических изысканий в связи с истечением нормативного срока действия отчета и уточнением ряда технических решений в связи с заменой оборудования, не опровергнуты. В их обоснование застройщик ссылался на часть 15.2 статьи 48, часть 3 статьи 49 Градостроительного кодекса и постановление № 579, утвердившее особенности внесения изменений в проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий, получивших положительное заключение государственной экспертизы, в том числе, в связи с заменой строительных ресурсов на аналоги. Приведенные застройщиком доводы не противоречат и смыслу разъяснений, содержащихся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2015 (в редакции от 26.04.2017).

Вместе с тем, как усматривается из представленных в материалы дела доказательств, общество обратилось в департамент с заявлением от 26.03.2024 исх. № 76. Из содержания данного заявления и приложенных к нему документов следует, что застройщик просил внести изменения в разрешение на строительство со ссылкой на откорректированную проектную документацию и положительные экспертные заключения, подготовленные в 2021 – 2024 годах, то есть в период до обращения в департамент. Общество указывает, что необходимость внесения изменений в разрешение на строительство обусловлена корректировкой проектной документации, возникшей по ряду объективных причин. Необходимость выполнения инженерно-геологических изысканий (ООО РСИ») вызвана уточнением данных о составе, состоянии и свойствах грунтов основания здания в связи с истечением нормативного срока действия отчета. Необходимость разработки проектной документации (ООО «Юнипро») обусловлена проведенной актуализацией инженерно-геологических изысканий в связи с истечением нормативного срока действия отчета и, как следствие, вызвало необходимость корректировки решений по фундаментной плите здания. Необходимость разработки проектной документации (ООО «Регионпроект») обусловлена уточнением проектных решений конструкций ниже отметки 0,00 по результатам изысканий, повлиявших на конструктивные нагрузки (исключение деформационных швов, изменение конфигурации колонн и балок, а также плиты на отметке 0,00). Необходимость разработки проектной документации (АО «КТБ Железобетон») вызвана уточнением технических решений, обусловленных санкционной политикой ряда зарубежных стран (замена оборудования). Необходимость разработки проектной документации (ООО «Архидон») обусловлена приведением технико-экономических показателей объекта в соответствие с разрешением на строительство и к техническим решениям проектной документации ООО «Регионпроект» 2017 года (замена иностранного оборудования на аналоги). С учетом того, что объект капитального строительства имеет высокую степень готовности (по пояснениям представителей общества более 90%), подлежат проверке обстоятельства, связанные с уведомлением (информированием) застройщиком уполномоченного органа о совершаемых им действиях в соответствии с требованиями текущего нормативного (градостроительного) регулирования. По существу требует проверки факт добросовестного поведения заявителя (добросовестности его действий в 2021 – 2023 годах) в целях недопущения легализации им посредством использования процедуры внесения в 2024 году изменений в разрешение на строительство ранее допущенных отклонений от параметров разрешенного строительства, содержащихся в разрешении от 02.11.2020 № RU23306000-5710-2020, в период возведения административно-делового комплекса. Руководитель общества в судебном заседании пояснил судебной коллегии, что департамент уведомлялся о совершаемых застройщиком действиях в соответствии с требованиями текущего нормативного (градостроительного) регулирования, однако соответствующие доказательства в материалах дела отсутствуют.

Основаниями для отмены судебных актов в суде кассационной инстанции являются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).

Вывод апелляционного суда о законности оспариваемого обществом решения департамента не может быть признан судом округа законным, обоснованным и мотивированным, основанным на результатах надлежащей оценки представленных в дело доказательств. В этой связи обжалуемый судебный акт подлежит отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

При новом рассмотрении суду следует учесть отмеченные недостатки, исследовать с учетом требований, установленных статьей 71 Кодекса, и разъяснений, приведенных в постановлении от 28.06.2022 № 21, обстоятельства законности (или незаконности) решения уполномоченного органа, оспариваемого застройщиком. Спор необходимо разрешить исходя из подлежащих применению норм материального и процессуального права, доводов и возражений лиц, участвующих в деле, обстоятельств, входящих в предмет доказывания и имеющих значение для правильного разрешения спора.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что обществом при подаче жалобы в федеральный бюджет уплачена государственная пошлина в размере 50 тыс. рублей (платежное поручение от 17.03.2025 № 63).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2025 по делу № А32-28140/2024 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Пятнадцатый арбитражный  апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий                                                                                    В.Е. Епифанов

Судьи                                                                                                                    В.А. Авдякова 

                                                                                                                              М.Н. Малыхина