ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-29523/2017

город Ростов-на-Дону

05 апреля 2019 года

15АП-434/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 апреля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Гуденица Т.Г.,

судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ФГКУ «Росгранстрой»: ФИО1, по доверенности от 08.11.2018 №289, ФИО2, по доверенности от 20.11.2018 №348,

от Управления Роспотребнадзора: ФИО3, по доверенности от 09.01.2019, ФИО4, по доверенности от 20.02.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской областиот 05.12.2018 по делу № А53-29523/2017, принятое судьей Колесник И.В.

по заявлению федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы»

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное казенное учреждение «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее – учреждение) обратилось в арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области (далее – управление) об отмене предписания от 29.06.2017 № 268. 

Решением суда от 15.02.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 21.05.2018, в удовлетворении заявленных учреждением требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.08.2018 решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.02.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2018 по делу № А53-29523/17 отменены в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 1, 2, 4 предписания Управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 29.06.2017 № 268 и в указанной части дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области. В остальной части судебные акты оставлены без изменения.

Суд кассационной инстанции указал, что судебные инстанции не исследовали все доводы учреждения и не дали правовую оценку пункту 2 предписания от 29.06.2017 № 268 на предмет соответствия закону.

Принятым по результатам нового рассмотрения решением от 05.12.2018 суд признал недействительными пункты 1, 2, 4 предписания Управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 29.06.2017 № 268.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Роспотребнадзора по Ростовской области обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда в части признания пункта 2 предписания №268 от 29.06.2017 недействительным. В жалобе указано, что производственный контроль посредством лабораторных исследований и испытаний на рабочих местах в Ростовском филиале ФГКУ «Росгранстрой» проведён не был, лабораторные исследования и измерения на рабочих местах не проводились.

Представители Управления Роспотребнадзора по Ростовской области в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда отменить в части признания недействительным пункта 2 предписания.

Представители ФГКУ «Росгранстрой» в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным.

По ходатайству ФГКУ «Росгранстрой» суд протокольным определением  приобщил к материалам дела копии штатного расписания Филиала ФГКУ «Росгранстрой» в г. Ростове-на-Дону, действующего с 01.04.2017 и копию письма ФГКУ «Росгранстрой» от 27.03.2019 №РНД19/АР-999 в адрес директора Ростовского филиала ФГКУ Росгранстрой. 

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 час. 50 мин. 29.03.2019. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора по Ростовской области на основании Распоряжения руководителя №100370 от 15.05.2017 проведена внеплановая выездная проверка в отношении Федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» с целью контроля выполнения предписания об устранении выявленных нарушений от 17.06.2016 № 363.

В ходе проверки в период с 01.06.2017 по 29.06.2017 и изучения представленных документов, уполномоченным лицом Управления установлено, что предписание не выполнено, повторно установлены следующие нарушения:

-не обеспечены безопасные для человека условия труда посредством проведения текущего ремонта в помещениях таможенного поста ВПП «Аэропорт Ростов-на-Дону», в рабочих кабинетах Пограничного Управления ФСБ РФ по Ростовской области, в помещениях Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в МПП «Азов - морской порт», что является нарушением ст. 24 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (пункт 1);

-не проведен производственный контроль посредством лабораторных исследований и испытаний на рабочих местах в Ростовском филиале ФГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы», что является нарушением п. 1.5, п. 2.3, п. 2.4(6) СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», ст. 32 Федерального закона от 30.03.1999 № 52 -ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (пункт 2);

-не обеспечено качество воды питьевой в кране раковины для мытья рук в женском туалете здания автовокзала в МАПП «Матвеев-Курган» Ростовская область, Матвеево-Курганский район, с. Авило-Успенка, в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжении. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения» по санитарно-химическим показателям «мутность, и общая жесткость», протоколы лабораторных исследований качества воды отсутствуют, что является нарушением СанПиН 2.1.4.107401 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжении. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения». Согласно представленным возражениям Ростовского филиала ФГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» вх. № 1-05/6372 от 13.07.2017 протокол лабораторных исследований передан в Управление Роспотребнадзора по Ростовской области (пункт 5).

Нарушения зафиксированы в акте проверки № 100370 от 29.06.2017.

По результатам проверки ФГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» выдано предписание от 29.06.2017 №268 со сроком исполнения до 25.10.2017.

Считая незаконным предписание, учреждение оспорило его в судебном порядке.

С учетом постановления суда кассационной инстанции предметом проверки судом при новом рассмотрении являлись пункты 1, 2, 4 предписания.

Принятым по результатам нового рассмотрения решением признаны недействительными пункты 1, 2, 4 предписания.

В апелляционной жалобе Управление Роспотребнадзора просит отменить решение суда в части признания недействительным пункта 2 предписания.

В силу части 5 статьи 268 АПК РФ при отсутствии возражений со стороны ФГКУ «Росгранстрой», арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части – в части законности пункта 2 предписания от 29.06.2017 №268.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля надзора регулируются, в том числе, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении Государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа   государственного   контроля   (надзора),   органа   муниципального   контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание должно содержать законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Согласно пункту 2 предписания учреждению вменяется нарушение пунктов  1.5, 2.3, 2.4(6) СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий».

Санитарные правила разработаны в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года №554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании».

В соответствии с частью 3 статьи 39 Закона №52-ФЗ соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Согласно пункта 1.3 СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» санитарные правила предназначены для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих подготовку к вводу и (или) производство, хранение, транспортировку и реализацию продукции, выполняющих работы и оказывающих услуги, а также для органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Пунктом 1.5 СП 1.1.1058-01 установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе:

разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении и реализации населению;

осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг.

В силу пункта 2.3. СП 1.1.1058-01 объектами производственного контроля являются производственные, общественные помещения, здания, сооружения, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, оборудование, транспорт, технологическое оборудование, технологические процессы, рабочие места, используемые для выполнения работ, оказания услуг, а также сырье, полуфабрикаты, готовая продукция, отходы производства и потребления.

Согласно пункту 2.4. СП 1.1.1058-01  производственный контроль включает:

б) осуществление (организацию) лабораторных исследований и испытаний в случаях, установленных настоящими санитарными правилами и другими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами:

- на границе санитарно-защитной зоны и в зоне влияния предприятия, на территории (производственной площадке), на рабочих местах с целью оценки влияния производства на среду обитания человека и его здоровье.

Как правильно указано судом первой инстанции, ни один из перечисленных в пункте 1.3 СП 1.1.1058-01 видов деятельности, на которые распространяется действие санитарных правил СП 1.1.1058-01, не осуществляется Ростовским филиалом ФГКУ Росгранстрой в соответствии с п. 1.5 Устава ФГКУ Росгранстрой, п. 2.1 Положения о филиале.

Соответствующие выводы суда не опровергнуты Управлением.

Согласно письму Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 13.04.2009 № 01/4801-9-32 «О типовых программах производственного контроля» к объектам, на которые не распространяется требование лабораторно-инструментальных исследований в рамках производственного контроля относятся офисные помещения.

В соответствии с п. 3.1 Устава ФГКУ Росгранстрой предметом деятельности ФГКУ Росгранстрой является организация, в том числе надлежащей эксплуатации и содержания имущественного комплекса пунктов пропуска (не непосредственная их эксплуатация и содержание силами работников ФГКУ Росгранстрой).

В соответствии с п. 3.3 Устава ФГКУ Росгранстрой для достижения целей деятельности выполняет за счет средств федерального бюджета выполнение функций государственного заказчика. 

Таким образом, для организации выполнения мероприятий по организации эксплуатации и содержания объектов Государственной границы РФ, ФГКУ Росгранстрой заключает государственные контракты с подрядными организациями, которые выполняют работы, оказывают услуги, поставляет товары, необходимые для достижения целей ФГКУ Росгранстрой.

Самостоятельно ФГКУ Росгранстрой не выполняет какие-либо работы, не оказывает какие-либо услуги, не поставляет какие-либо товары, в связи с чем требование о проведении производственного контроля является незаконным, противоречит уставной деятельности и нарушает права и законные интересы ФГКУ Росгранстрой.

Приведенные обстоятельства также подтверждается представленным учреждением штатным расписанием Ростовского филиала ФГКУ «Росгранстрой», согласно которому в штате организации имеются следующие должности: директор филиала, инженеры, инспекторы, специалист по охране труда, бухгалтер, экономист, специалисты, начальники отделов, документовед, юрисконсульт, администратор вычислительной сети, техники.

Приведенное штатное расписание подтверждает отсутствие должностей, обязанности которых предполагают осуществление деятельности вне офисных помещений.   

Представители ФГКУ «Росгранстрой» также подтверждают, что все их работники осуществляют трудовую деятельность в офисных помещениях.

Учреждением также представлено письмо ФГКУ «Росгранстрой» от 27.03.2019 №РНД19/АР-999 в адрес директора Ростовского филиала ФГКУ Росгранстрой, согласно которому в Центральном аппарате ФГКУ Росгранстрой разработанная программа производственного контроля отсутствует. Вместе с тем, ФГКУ Росгранстрой проводится специальная оценка условий труда. Так, по результатам проведенной специальной оценки условий труда в Центральном аппарате ФГКУ Росгранстрой в октябре 2014 года (209 рабочих мест), а также в ноябре 2017 года (21 рабочее место) рабочих мест с вредными и опасными условиями труда не выявлено.

При таких обстоятельствах, судом отклоняются доводы апелляционной жалобы о том, что производственный контроль посредством лабораторных исследований и испытаний на рабочих местах в Ростовском филиале ФГКУ «Росгранстрой» проведён не был, лабораторные исследования и измерения на рабочих местах не проводились.

Управлением не подтверждено наличие у учреждения обязанности по осуществлению мероприятий производственного контроля в Ростовском филиале.

В соответствии со статьей 32 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ производственный контроль, в том числе проведение лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг, а также условиями труда осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг.

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 426 «О специальной оценке условий труда» (ч. 2 ст. 4) работодатель обязан обеспечить проведение специальной оценки условий труда. 

Судом установлено, что указанная обязанность ФГКУ «Росгранстрой» выполнена путем заключения государственных контрактов в 2015 году на проведение специальной оценки условий труда (заключение эксперта и сводной ведомости результатов представлены в материалы дела – л.д. 57-66 том 3).

В полученных заключениях по результатам проведения специальной оценки условий труда определен класс 2 рабочих мест филиала.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Закона № 426-ФЗ допустимыми условиями труда (2 класс) являются условия труда, при которых на работника воздействуют вредные и (или) опасные производственные факторы, уровни воздействия которых не превышают уровни, установленные нормативами (гигиеническими нормативами) условий труда.

Ростовский филиал ФГКУ Росгранстрой в соответствии с Положением о филиале является получателем бюджетных средств.

В соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

В соответствии с письмом распорядителя бюджетных средств выделение лимитов бюджетных обязательств на проведение производственного контроля запланировано на 2018 год.

Производственный контроль и специальная оценка условий труда являются различными понятиями.

При проведении проверки учреждением были представлены доказательства проведения специальной оценки условий труда.

Специальная оценка условий труда является единым комплексом последовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса и оценке уровня их воздействия на работника с учетом отклонения их фактических значений от гигиенических нормативов.

В числе широкого спектра управленческих решений, для обоснования которых могут применяться результаты проведения специальной оценки условий труда (СОУТ), важное место принадлежит осуществлению контроля за состоянием условий труда на рабочих местах, организации обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников, решению вопросов о связи возникших у работников заболеваний с воздействием на них вредных и (или) опасных производственных факторов, оценке уровней профессиональных рисков. Реализация этих задач обеспечивается системой производственного контроля.

Таким образом, требование о проведении производственного контроля в отношении Ростовского филиала ФГКУ «Росгранстрой» противоречит статье 32 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ, пункту 1.3 СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий».

Соответственно, пункт 2 предписания от 29.06.2017 №268 содержит необоснованные требования, нарушающие права заявителя по делу, в связи с чем пункт 2 предписания является недействительным на основании ст.ст. 198-201 АПК РФ.

Исполнимость предписания, как и его конкретность, является важным требованием к данному виду ненормативного правового акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого предусмотрена административная ответственность.

Предписание следует считать законным только в том случае, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для исполнителя однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, а также возможные действия по устранению выявленного нарушения. 

С учетом отсутствия в действиях учреждения нарушений в части проведения производственного контроля, у Управления Роспотребнадзора отсутствовали основания для выдачи предписания в соответствующей части.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему  убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были  полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы, с учетом обязательных указаний суда кассационной инстанции. 

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение от 05.12.2018 о признании недействительным пункта 2 предписания.

Основания для  отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены

Судебные расходы распределяются по правилам ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05 декабря 2018 года по делу №А53-29523/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий Т.Г. Гуденица

СудьиМ.В. Соловьева

ФИО5