АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ 

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А66-13825/2018

г.Тверь

12 июля 2019 года

изготовлено в полном объеме

 

Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Бачкиной Е.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, при участии представителей: заявителя – ФИО2 по доверенности, ответчика – ФИО3 по доверенности, третьего лица – ФИО2 по доверенности, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации города Твери, г. Тверь                                                                                                                   

к Министерству Тверской области по обеспечению контрольных функций, г.Тверь     

третье лицо: Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Твери, г. Тверь                                                                                                   

о  признании недействительными пункт 2 мотивировочной части Акта внеплановой проверки соблюдения администрацией города Твери законодательства о градостроительной деятельности № 4-вп от 06.06.2018 и Предписание об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности № 23 от 06.06.2018                                                  

 

установил:

Администрация города Твери (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пункт 2 мотивировочной части Акта внеплановой проверки соблюдения администрацией города Твери законодательства о градостроительной деятельности № 4-вп от 06.06.2018 и Предписание об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности № 23 от 06.06.2018 Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций (далее – ответчик, министерство).

Суд рассмотрел ходатайство, заявленное Администрацией в судебном заседании 15.10.2018, о привлечении в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора ООО «ГУК Пролетарского района города Твери», счел его неподлежащим удовлетворению.

Согласно статье 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Доказательств тому, что принятый по результатам рассмотрения настоящего дела судебный акт может повлиять на права и обязанности ООО «ГУК Пролетарского района города Твери» по отношению к какой-либо из сторон, заявителем не представлено и не усматривается из материалов дела, в связи, с чем ходатайство о привлечении его к участию в деле не подлежит удовлетворению.

Заявитель в судебном заседании требования поддержал в полном объеме. 

Ответчик возражал относительно заявленных требований.

При рассмотрении дела, суд исходил из следующих обстоятельств.

В министерство поступило обращение собственников жилья в доме №1 по ул. Л. Чайкиной в городе Твери об образовании вертикальных трещин по всему периметру дома в результате реконструкции нежилых помещений и с просьбой проведения внеплановой проверки соблюдения органами местного самоуправления города Твери законодательства о градостроительной деятельности.

В целях предупреждения, выявления, пресечения нарушений градостроительного законодательства при исполнении администрацией города Твери полномочий по выдаче разрешений на реконструкцию, разрешений на ввод в эксплуатацию нежилых помещений, расположенных по адресу: 

<

...>, на основании приказа Министерства от 28.04.2018 №621 ответчиком проведена внеплановая проверка соблюдения градостроительного законодательства администрацией города Твери.

В ходе проверки установлено, что администрацией: нарушены требования пункта 6 части 7 статьи 51 ГрК РФ, выразившиеся в выдаче разрешения на реконструкцию при отсутствии согласия всех правообладателей объекта капитального строительства, что в соответствии с пунктом 13 статьи 51 ГрК РФ являлось основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство; в нарушение части 15 статьи 51 ГрК РФ в течение трех дней со дня выдачи разрешения на строительство (реконструкцию) не направлена копия такого разрешения в орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора; выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию при отсутствии заключения органа государственного надзора, которое является обязательным документом, предусмотренным пунктом 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ. 

Выявленные нарушения отражены в акте №4-вп от 06.06.2018.

На основании указанного акта проверки 06.06.2018 заявителю выдано предписание № 23, согласно которому администрации необходимо в срок до 14.08.2018 провести осмотр многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: 

<

...>, в соответствии с пунктом 8 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации на предмет его технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, а также принять в рамках компетенции меры по устранению выявленных нарушений.

В предписании также разъяснено заявителю право на обжалование в порядке и сроки, установленные действующим законодательством Российской Федерации, а также наступление последствий за невыполнение в срок предписания в виде административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, арбитражный суд пришел к следующим выводам. 

Как установлено частью 1 статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенного следует, что ненормативный правовой акт или действие (бездействие) государственных органов могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии в совокупности следующих условий: несоответствия такого действия (бездействия) или акта требованиям действующего законодательства Российской Федерации и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Предписание административного органа, целью которого является обязание лица совершить действия в целях устранения нарушений, должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения.

Предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным. 

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушенных прав заявителя в сфере экономической деятельности.

На основании статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) исполнительным органом государственной власти Тверской области, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, определено Министерство.

Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 № 95-пп, в числе задач его деятельности закреплено предупреждение, выявление и пресечение нарушений градостроительного законодательства при осуществлении органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области полномочий в области градостроительной деятельности (подпункт "е" пункта 10).

При выполнении названных задач Министерство наделено правом проверять деятельность органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций на предмет соответствия муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдения установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; соблюдения процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования муниципальных образований Тверской области, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков, а также составлять в пределах компетенции рецензии, акты, заключения, выдавать представления и предписания об устранении нарушений законодательства (подпункт "о" пункта 11, подпункты "н", "я-3" пункта 12).

Порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

В силу частей 2.2 - 2.6 названной нормы государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществляется на принципах объективности, открытости и гласности. Контрольные мероприятия производятся в виде плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

В данном случае оспариваемое предписание выражает результат внеплановой проверки, проведенной Министерством по результатам обращения граждан, и влечет для Администрации юридически значимые последствия. Невыполнение предписания может повлечь привлечение заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ. 

Как разъяснено в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Таким образом, вопреки доводам ответчика, оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, обладает признаками ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражный суд на основании статей 27, 29 и 198 АПК РФ.

Указанная позиция подтверждается судебной практикой, в частности судебными актами по делу №А66-16032/2018.

В материалы настоящего дела представлено постановление Мирового судьи судебного участка №3 Центрального района города Твери ФИО4 по делу №5-1082-3/2018 от 09.11.2018, в рамках которого были рассмотрены материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ в отношении администрации. Постановление вступило в законную силу 17.01.2019.

Из текста указанного постановления следует, что судом проверялась обоснованность привлечения администрации по названной норме за невыполнение оспариваемого в рамках настоящего дела предписания.

Исследовав и оценив содержание предписания, суд при рассмотрении дела №5-1082-3/2018 пришел к выводу, что предписание не имеет полного правового содержания, не соответствуют принципам конкретности и правовой определенности, не отвечает критерию исполнимости.

Арбитражный суд соглашается с данными выводами в виду следующего.

Согласно пункту 8 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 11 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае поступления в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения зданий, сооружений заявлений физических или юридических лиц о нарушении требований законодательства Российской Федерации к эксплуатации зданий, сооружений, о возникновении аварийных ситуаций в зданиях, сооружениях или возникновении угрозы разрушения зданий, сооружений органы местного самоуправления, за исключением случаев, если при эксплуатации зданий, сооружений осуществляется государственный контроль (надзор) в соответствии с федеральными законами, проводят осмотр зданий, сооружений в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности объектов, требованиями проектной документации указанных объектов и направляют лицам, ответственным за эксплуатацию зданий, сооружений, рекомендации о мерах по устранению выявленных нарушений. Порядок проведения данного осмотра устанавливается представительным органом поселения, городского округа.

Статья 20 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривает проведение государственного жилищного надзора жилищного фонда, который осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами государственного жилищного надзора). Данный надзор включает в себя, в том числе, выявление и пресечение нарушений со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Исходя из изложенного следует, что за многоквартирными жилыми домами осуществляется государственный жилищный надзор, в связи с чем, положения пункта 8 части 3 статьи 8 и части 11 статьи 55.24 ГрК РФ не распространяются на объекты жилого фонда.

В рамках, возложенных на органы местного самоуправления полномочий, решением Тверской городской Думы от 30.06.2016 № 184 утвержден Порядок проведения на территории города Твери осмотра зданий, сооружений в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности объектов, требованиями проектной документации указанных объектов, выдачи рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений (далее – Порядок).

Действие настоящего Порядка распространяется на все здания и сооружения независимо от формы собственности, расположенные на территории города Твери, за исключением случаев, если при эксплуатации таких зданий, сооружений осуществляется государственный контроль (надзор) в соответствии с федеральными законами, в том числе жилищный (пункт 1.4. Порядка).

Уполномоченным органом, наделенным полномочиями по проведению осмотра зданий, сооружений в рамках Порядка является Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Твери (пункт 4.8 Положения о департаменте архитектуры и градостроительства администрации города Твери, утвержденного Постановлением администрации города Твери от 07.05.2018 № 578).

Объект капитального строительства, расположенный по адресу: 

<

...>, является многоквартирным домом, при эксплуатации которого, осуществляется государственный жилищный надзор. Органом, уполномоченным на его осуществление, является Главное управление «Государственная жилищная инспекция» Тверской области в соответствии с Положением о Главном управлении «Государственная жилищная инспекция» Тверской области, утвержденным постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 № 77-пп.

Оспариваемое предписание содержит требование проведение осмотра многоквартирного жилого дома по указанному выше адресу, принятию мер в рамках компетенции по устранению выявленных нарушений.

Руководствуясь вышеприведенными требованиями и нормами действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что администрация города Твери, в лице уполномоченного органа департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери не имеет полномочий, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и Порядком, в связи с чем, не вправе исполнить предписание Министерства.

Кроме того, суд отмечает, что в целях выявления фактов о самовольной реконструкции, указанной в оспариваемом Акте, сотрудниками департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери, совместно с представителем управляющей компании ООО «ГКУ Пролетарского района г.Твери» 19.07.2018 был осуществлен выезд на место. При осмотре объекта, фактов свидетельствующих о проведении когда-либо работ по реконструкции подвала выявлено не было. Подвальные помещения находятся в состоянии, соответствующим состоянию здания (в части планировочной структуры) на момент ввода в эксплуатацию (1978 год). При наружном осмотре здания новых входных групп, отсутствующих на момент ввода здания в эксплуатацию, которые свидетельствовали бы об осуществлении реконструкции подвала не выявлено. Таким образом, факт реконструкции подвального помещения не подтвержден (акт осмотра №25, том 1, л.д. 24-25).

Также, Министерством предписано принять меры по устранению выявленных нарушений, то есть ответчик заведомо указывает уполномоченному органу на конечный результат его действий по проведению осмотра (устранение выявленных нарушений).

Пункт 2.15 Порядка предусматривает выдачу рекомендаций об устранении выявленных нарушений только в случае обнаружения при проведении осмотра нарушений требований технических регламентов, предъявляемых к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности зданий, сооружений, требований проектной документации указанных объектов лицам, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения.

Из вышеизложенного следует, что Министерство не допускает иного результата от администрации, как выявление нарушений.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным (Определение Верховного Суда Российской Федерации № 305-КГ16-4786 от 31 мая 2016 года).

В данном случае, оспариваемым предписанием на администрацию возложена обязанность по устранению тех нарушений, соблюдение которых не предусмотрено для заявителя в силу закона, а сами требования не являются реально исполнимыми. Из содержания оспариваемого предписания невозможно установить, какие нарушения были допущены администрацией, а также каким образом оно может быть исполнено.

Поскольку само предписание не содержит конкретных нарушений, а лишь содержит ссылку на акт проверки, в котором отражены выявленные нарушения, то в данном случае суд соглашается с позицией заявителя о возможности обжалования обоих документов.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

 

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными пункт 2 мотивировочной части акта внеплановой проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности № 4-вп от 06.06.2018 и предписание об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности № 23 от  06.06.2018 Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функцию.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд г.Вологда в порядке и сроки, предусмотренные АПК РФ.

 

Судья                                                                                          Е.А. Бачкина