ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-21460/2021

18 февраля 2022 года

г. Санкт-Петербург

 

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2022 года

Постановление изготовлено в полном объеме  18 февраля 2022 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего Зотеевой Л.В., 

судей Лебедева Г.В., Протас Н.И., 

при ведении протокола судебного заседания ФИО1,

при участии:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от 18.01.2022; 

от ответчика: ФИО3 по доверенности от 22.10.2021; 

от ООО «Альтаир»: ФИО4 по доверенности от 02.08.2021; 

от ГБОУ СОШ №640 Приморского района Санкт-Петербурга: не явился, извещен; 

от ООО «РТС Тендер»: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-35246/2021) Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.09.2021 по делу № А56-21460/2021, принятое по заявлению Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу 

3-и лица: Государственное бюджетное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа № 640 Приморского р-на Санкт-Петербурга; 

общество с ограниченной ответственность «РТС-Тендер»; 

общество с ограниченной ответственность «Альтаир» 

об оспаривании решения,

установил:

Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – ответчик, Управление, УФАС) о признании недействительным решения от 17.12.2020 по делу № 44-6630/20. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа № 640 Приморского района Санкт-Петербурга; общество с ограниченной ответственностью «РТС-Тендер»; общество с ограниченной ответственностью «Альтаир». 

Решением суда от 03.09.2021 в удовлетворении заявления Комитету отказано. 

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Комитет обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить оспариваемое решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции нарушены нормы материального права. В действиях Уполномоченного органа, Заказчика отсутствуют нарушения части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе. Комитет полагает, что законодательство о контрактной системе не ограничивает Заказчика в праве формировать лоты при совместных закупках, и начальная цена закупки сама по себе не может являться признаком ограничения конкуренции. Комитет также указывает, что при подготовке документации о закупке Заказчики, Уполномоченный орган руководствовались, в том числе, целями экономии бюджетных средств, оптимизации трудозатрат при организации закупок, принципом профессионализма при определении победителя и, соответственно, исполнителя по контрактам, обладающего высокой квалификацией и имеющего достаточный опыт для надлежащего исполнения контрактов на оказание услуг по организации питания в образовательных организациях, в связи с чем заказчиками было принято решение о проведении совместной закупки. Разбивка на более мелкие лоты является правом, а не обязанностью Заказчика, при этом разбивка на более мелкие Закупки может привести к росту затрат бюджетных средств на организацию торгов и оплату стоимости услуг в несколько раз. Также Комитет сослался на проведение аналогичных закупок по другим районам Санкт-Петербурга, при этом вопросов к указанным Закупкам у Управления ранее не имелось.  

В судебном заседании представитель Комитета жалобу поддержал; представители УФАС и ООО «Альтаир» выразили несогласие с доводами апелляционной жалобы.

Государственное бюджетное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа № 640 Приморского р-на Санкт-Петербурга и общество с ограниченной ответственность «РТС-Тендер» извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

В судебном заседании произведена замена состава суда на основании статьи 18 АПК РФ; судья Денисюк М.И. заменена на судью Лебедева Г.В.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Комитетом, как уполномоченным органом, 27.11.2020 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.zakupki.gov.ru размещено извещение №0172200002520000296 о проведении конкурса с ограниченным участием в электронной форме на право заключения контрактов на оказание услуг по организации горячего питания в общеобразовательных учреждениях Приморского района Санкт-Петербурга в 2021-2022 годах. 

Начальная (максимальная) цена контракта составила 141 771 538 руб.

В Управление поступила жалоба ООО «Альтаир» (вх. № 45455-ЭП/20 от 11.12.2020) на действия Уполномоченного органа, Заказчика при определении поставщика (подрядчика, исполнителя), выразившиеся, по мнению Общества, в необоснованном ограничении числа участников процедуры путем укрупнения закупки.

По результатам рассмотрения жалобы Общества и проведенной на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ, Закон о контрактной системе) проверки  Управлением 17.12.2020 вынесено решение по делу №44-6630/20 о нарушении законодательства о контрактной системе, согласно которому жалоба ООО «Альтаир» признана обоснованной (пункт 1); действия Уполномоченного органа, Заказчика признаны нарушившими часть 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33 Закон о контрактной системе (пункт 2); предписание решено не выдавать в связи с ранее выданным предписанием (пункт 3); материалы дела решено передать уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении виновных лиц (пункт 4).

Не согласившись с вынесенным решением, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением. 

Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности вынесенного решения, в связи с чем отказал в удовлетворении заявления, не усмотрев предусмотренных статьями 198 и 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным.

Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы Комитета в силу следующего. 

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Частью 1 статьи 8 Закона о контрактной системе установлено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 

В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Заказчик при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки. 

В соответствии с частью 1 статьи 56.1 Закона о контрактной системе под конкурсом с ограниченным участием в электронной форме понимается конкурс, при проведении которого информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, соответствующих предъявленным к участникам закупки единым требованиям и дополнительным требованиям. 

При проведении конкурса с ограниченным участием в электронной форме применяются положения настоящего Федерального закона о проведении открытого конкурса в электронной форме с учетом особенностей, определенных настоящей статьей (часть 4 статьи 56.1 Закона о контрактной системе).

В целях реализации требований закона Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее – Постановление №99) (документ действовал на момент вынесения оспариваемого решения УФАС и утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571, утвердившего новые требования).

Соответствие участников закупки дополнительным требованиям подтверждается документами, предусмотренными приложением № 2 к настоящему постановлению.

Согласно пункту 6 Приложения №2 при осуществлении, в том числе  закупки услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 500 000 руб., к участникам закупки устанавливается дополнительное требование о наличии опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, заключенного в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за последние три года до даты подачи заявки на участие в соответствующем конкурсе. При этом стоимость ранее исполненного контракта (договора) составляет не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, договора (цены лота), на право заключить который проводится конкурс. 

Судом первой инстанции установлено, что рассматриваемая аукционная документация в пункте 12.3 раздела 12 содержала такое  требование, участник закупки в подтверждение указанного опыта должен был представить в составе заявки копию ранее исполненного контракта (договора), сведения о котором содержатся в реестре контрактов, заключенных в соответствии с Законом № 44-ФЗ, либо в реестре договоров, заключенных по правилам Закона № 223-ФЗ.

Таким образом, в конкурсе могли принять участие только те участники, которые соответствуют вышеуказанной квалификации и имеют опыт исполнения контракта, стоимость которого не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены рассматриваемой закупки.

В данном случае рассматриваемая закупка проводилась в форме совместных торгов по правилам статьи 25 Закона о контрактной системе, в силу которой при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы.

 Начальная максимальная цена контрактов, которые планируется заключить с заказчиками, варьируется от 8 599 715 руб.  до 47 571 263 руб.

При этом начальная (максимальная) цена контра по совместной закупке составляет 141 771 538 руб., следовательно, все потенциальные участники  обязаны подтвердить опыт исполнения контракта, стоимость которого должна составлять в данном случае не менее 28 000 000 руб.

В данном случае, суд первой инстанции правомерно согласился с выводами УФАС, что исходя из объема закупаемых услуг каждым из заказчиков, стоимость каждого из контрактов будет менее 20 % от начальной (максимальной) цены рассматриваемой закупки, что в определенной степени свидетельствует о том, что лица, осуществляющие оказание услуг в сопоставимых объемах, не смогут принять участие в рассматриваемой закупке. 

В соответствии с частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.  Если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах. 

Исходя из буквального и смыслового толкования нормативных положений статьи 17 Закона о защите конкуренции запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, поскольку перечень запретов, перечисленных в статье 17 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

В данном случае, сформированный совокупный объем закупаемых услуг в рамках одной процедуры является в значительной степени крупным и по объему поставляемых услуг, что в совокупности с установленными дополнительными требованиями не позволяет должным образом соблюсти баланс прав и интересов Уполномоченного органа, Заказчиков и участников рассматриваемой закупки. 

В случае проведения процедуры совместного конкурса с меньшим количеством Заказчиков и, как следствие, с меньшей начальной максимальной ценой контракта, количество потенциальных участников конкурса увеличится.

Следует согласиться с выводам суда о том, что несмотря на то, что лицо, осуществляющее закупку наделено правом самостоятельного выделения лотов, подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона о контрактной системе в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективности использования бюджетных средств и развития добросовестной конкуренции, а также соблюдения требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

В данном случае, как установило Управление и с ним  согласился суд первой инстанции, укрупнение закупки в совокупности с установленными Уполномоченным органом, Заказчиком дополнительными требованиями повлекло за собой ограничение конкуренции при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли принять участие в конкурсе, но не смогли воспользоваться своим правом, не имея исполненного контракта на сумму 28 000 000 руб. и более.

Действительно, на сегодняшний день правила подтверждения опыта работ при участии в совместных закупках изменены Постановлением Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571, подпункт б) пункта 3 которого предусматривает подтверждение опыта работ исполнения контрактов, исполненных участником закупки по результатам проведения совместного конкурса или аукциона. 

Вместе с тем, при проведении спорной закупки такой возможности у потенциальных участников не имелось в силу действующих на момент проведения закупки правил.

Ссылки Комитета на представленные сведения о ранее проведенных закупках с аналогичным укрупнением правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку Комиссией УФАС вопрос о неправомерном укрупнении лота в рамках данных закупок не исследовался ввиду отсутствия жалоб, содержащих соответствующие доводы. 

Апелляционная коллегия полагает ошибочным вменение организатору торгов, заказчику  нарушений части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, из содержания решения УФАС не следует, что заказчиком допущены нарушения правила описания объекта закупки. Вместе с тем, нарушение части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе (аналогичные нормы закреплены в статье 17 Закона о защите конкуренции № 135-ФЗ) установлено правомерно.

При указанных обстоятельствах судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о законности вынесенного решения УФАС, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Комитета и отмены решения суда первой инстанции не имеется. 

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области  от 03 сентября 2021 года по делу №  А56-21460/2021  оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

 

Судьи

 

Г.В. Лебедев

 

Н.И. Протас