АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КОСТРОМСКОЙ  ОБЛАСТИ

156000, 

<

...>

http://kostroma.arbitr.ru 

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

                                                           Дело № А31-124/2025

г. Кострома                                                                                              «26» мая 2025 года

Резолютивная часть решения объявлена 21 мая 2025 года.

Полный текст решения изготовлен 26 мая 2025 года.

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Цветкова Сергея Владимировича, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Романовой Е.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление администрации городского округа город Кострома Костромской области, г. Кострома, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, 

к контрольно-счетной комиссии города Костромы, г. Кострома, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>,

о признании недействительным представления от 09.12.2024 № 9-П,

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора - муниципальное казенное учреждение города Костромы "Дирекция программ", г. Кострома, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>,

при участии в заседании: 

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 09.12.2024 №55исх-116/24;

от заинтересованного лица: ФИО2, представитель по доверенности от 09.01.2025 № 1; ФИО3, представитель по доверенности от 09.01.2025 №3;

от третьего лица – ФИО1, представитель по доверенности от 25.12.2024 № ДП-10исх-8/24;

установил:

Администрация   города   Костромы   (далее   -   Администрация,   заявитель)   обратилась   в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счетной комиссии города Костромы (далее - КСК) от 09.12.2024 № 9-П.

КСК против требований заявителя возражает, представило письменный отзыв.

Определением суда от 20.01.2025 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение города Костромы "Дирекция программ" (далее – Учреждение, МКУ г. Костромы "Дирекция программ").

Учреждение письменный отзыв не представило, согласно с позицией Администрации.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующие обстоятельства.

Постановлением Администрации города Костромы от 23.11.2022  №  2238   создано   муниципальное  казенное  учреждение  города Костромы "Дирекция  программ", а также утвержден его Устав.

Учредителем (собственником имущества) Учреждения является муниципальное образование городской округ город Кострома. Права и обязанности Учредителя от имени муниципального образования городского округа город Кострома осуществляются Администрацией в лице главы Администрации города Костромы и отраслевых (функциональных) органов Администрации в соответствии с их компетенцией.

Согласно Уставу Учреждения, одним из предметов его деятельности является комплексное сопровождение деятельности Управления строительства и капитального ремонта Администрации города    Костромы,    Управления    дорожной    деятельности    и    транспортного    обслуживания Администрации города Костромы, Управления благоустройства Администрации города Костромы, Управления  жилищно-коммунального  хозяйства  Администрации  города  Костромы  (далее   - Управления), а также подведомственных им муниципальных учреждений города Костромы в соответствии с заключенными соглашениями (договорами) путем осуществления бухгалтерского и бюджетного учета, планово-экономической деятельности, правового сопровождения деятельности.

Под комплексным сопровождением деятельности Учредителем определено в том числе, осуществление бухгалтерского и бюджетного учета и осуществление планово-экономической деятельности.

Между МКУ г. Костромы "Дирекция программ" и Управлениями заключены договоры об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета (№ 1 от 30.12.2022; № 2 от 01.02.2023; № 3 от 01.02.2023; № 4 от 01.02.2023).

Управления  являются   функциональными   органами   Администрации   города  Костромы наделенными правами юридических лиц, имеют организационно-правовую форму муниципального казенного учреждения, являются получателями бюджетных средств и главными распорядителями бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1.11 Плана работы на 2024 год на основании распоряжений председателя КСК от 06.09.2024 № 9-РП, от 17.09.2024 № 11-РП, КСК проведено контрольное мероприятие - проверка финансово-хозяйственной деятельности МКУ города Костромы "Дирекция программ", по результатам которого выявлены нарушения учредительных документов и правовых актов, регулирующих деятельность Учреждения.

Результаты проверки зафиксированы в Акте от 12.11.2024 № 24-А, разногласия Администрации на который отражены в Заключении КСК от 27.11.2024 № 71-З.

Свое несогласие с Актом проверки Учреждение выразило в письме от 22.11.2024 № ДП-02исх-462/24, направленном в адрес председателя КСК.

По итогам проверки в адрес Администрации внесено представление от 09.12.2024 № 9-П (далее - представление), в котором Администрации предложено принять меры по устранению следующих нарушений:

- в Уставе МКУ г. Костромы "Дирекция программ" устранить предметы и функции, установленные с нарушением бюджетного законодательства;

- обеспечить выполнение бюджетных полномочий функциональных органов Администрации города Костромы (Управления строительства и капитального ремонта Администрации города Костромы, Управления дорожной деятельности и транспортного обслуживания Администрации города Костромы, Управления благоустройства Администрации юрода   Костромы,   Управления   жилищно-коммунального   хозяйства   Администрации города Костромы) в соответствии   с требованиями бюджетного   законодательства, установленными статьями 158, 162, 264.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 1890.

Не согласившись с указанным представлением, Администрация   обратилась   в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

 В  заявлении и дополнении к нему указала,  что  при  проверке  КСК вышла за пределы проверяемого периода, предмета проверки, представление выдано с нарушением действующего законодательства, с превышением полномочий контрольно-счетной комиссии.  Администрация не согласна с выводом КСК о том, что за Учреждением незаконно закреплен предмет деятельности и функции по ведению бюджетной и бухгалтерской отчетности Управлений и подведомственных им муниципальных учреждений города Костромы, составлению и предоставлению в установленном порядке и в предусмотренные сроки бюджетной, налоговой, статистической отчетности, а также по составлению сводных бухгалтерских отчетов. Заявитель считает необоснованным довод КСК о незаконности закрепления за Учреждением бюджетных полномочий Управлений по составлению и представлению на утверждение в установленном порядке бюджетных смет; по планированию соответствующих расходов бюджета города Костромы, обоснованию бюджетных ассигнований; составлению и ведению бюджетной росписи, исполнению соответствующей части бюджета города Костромы; осуществлению иных полномочий, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами города Костромы, регулирующими бюджетные  правоотношения. Поэтому по мнению Администрации, представление является незаконным и необоснованным, нарушает права и законные интересы заявителя и подлежит признанию недействительным.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал приведенные в заявлении доводы.

КСК с требованиями Администрации не согласна, считает оспариваемое представление законным и обоснованным, выданным правомерно.

Представители КСК в судебном заседании просили отказать Администрации в удовлетворении требований на основании приведенной в отзыве аргументации.

Учреждение и его представитель в судебном заседании поддержали позицию Администрации.

Оценив представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В рассматриваемом случае заявителем оспаривается представление Контрольно-счетной комиссии города Костромы, Положение о которой утверждено Решением Думы города Костромы от 29.09.2011 № 217 (далее - Положение).

В соответствии со статей 1 вышеназванного Положения, КСК является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Думой города Костромы и ей подотчетна. Комиссия является органом местного самоуправления города Костромы и входит в структуру органов местного самоуправления города Костромы. Комиссия обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

К полномочиям КСК, установленным статьей 13 Положения, отнесен в том числе внешний муниципальный финансовый контроль, осуществляемый Комиссией в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Контрольные мероприятия осуществляются в форме проверок. При проведении контрольного мероприятия Комиссией составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций (часть 2 статьи 13 Положения).

На основании статьи 21 Положения в ходе проведения контрольного мероприятия должностным(и) лицом (лицами) КСК, осуществляющим(и) мероприятие, составляется акт проверки.

В статье 22 Положения закреплено право КСК по результатам проведения контрольных мероприятий вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы федеральной территории, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба городу Костроме или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Представление Комиссии подписывается председателем Комиссии или его заместителем.

Таким образом, оспариваемое представление от 09.12.2024 № 9-П внесено Главе Администрации законно и в пределах предоставленных КСК полномочий.

Единые требования к бухгалтерскому учету, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности установлены в Федеральном законе от 06.12.2011 № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон № 402-ФЗ).

Согласно Закону № 402-ФЗ и Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - БК РФ), минимально необходимые требования к бухгалтерскому учету, а также допустимые способы ведения бухгалтерского учета для государственных (муниципальных) учреждений устанавливаются приказами Министерства финансов Российской Федерации, устанавливающими единую методологию бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, а также бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений.

Особенности правового регулирования выполнения полномочий ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы обусловлены прежде всего особенностями выполняемых организациями бюджетной сферы государственных функций, направленных на обеспечение реализации конституционных гарантий граждан, полномочий, в частности, органов местного самоуправления в различных сферах.

В статье 7 Закона № 402-ФЗ определено, что ведение бухгалтерского учета и хранение документов бухгалтерского учета организуются руководителем экономического субъекта, который обязан возложить ведение бухгалтерского учета на главного бухгалтера или иное должностное лицо этого субъекта либо заключить договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета; порядок передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации, которым определены основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В силу статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетным полномочием по формированию бюджетной отчетности главного распорядителя бюджетных средств.

В статье 162 БК РФ предусмотрены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств - по ведению бюджетного учета (обеспечению ведения бюджетного учета) и формированию бюджетной отчетности (обеспечению формирования бюджетной отчетности) и представлению ее получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Из приведенных норм следует, что Управления, являясь казенными учреждениями и получателями бюджетных средств, имеют полномочия по самостоятельному осуществлению ведения бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности, а также передаче данных полномочий другому государственному (муниципальному) учреждению в порядке определенном бюджетным законодательством на основании статей 161 (п.п. 10.1 и 11) и 264.1 БК РФ (пункт 1, абзацы 1, 2 пункта 6).

В названным абзацах пункта 6 закреплено, что полномочия органов местной      администрации (их территориальных органов, ведомственных казенных учреждений) по начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление   и   представление   бюджетной   отчетности,   консолидированной   отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие   государственные   (муниципальные)   органы   могут   быть   переданы   в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации, соответственно Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования.

Такие общие требования установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 1890 (далее - Постановление № 1890), в пункте 3 которого определено, что решение о передаче полномочий должно содержать, в том числе положение об организации осуществления      централизуемых      полномочий      уполномоченным      органом непосредственно и (или) через свои территориальные органы,  подведомственное казенное учреждение (уполномоченные организации).

Таким образом, бюджетное полномочие по ведению бюджетного учета, формированию бюджетной отчетности, представление ее и иной обязательной отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы может быть передано только Федеральному казначейству, финансовому органу муниципального образования и (или) подведомственному ему казенному учреждению.

МКУ  г.  Костромы  "Дирекция  программ"  не  имеет  подведомственность  Управлению финансов Администрации города Костромы и в соответствии с Уставом  до  01.02.2023  было подведомственно  Комитету  по  строительству,  транспорту  и  дорожной  деятельности Администрации города Костромы, а с  01.02.2023   -  Управлению  дорожной деятельности  и  транспортного  обслуживания Администрации города Костромы.

Поэтому, в нарушение вышеуказанных норм статьи 264.1 БК РФ, Постановления № 1890, Учредитель закрепил за Учреждением в Уставе предмет деятельности и функции по ведению   бюджетной   и   бухгалтерской   отчетности   Управлений   и   подведомственных   им муниципальных учреждений города Костромы, составлению и представлению в установленном порядке и в предусмотренные сроки бюджетной, налоговой, статистической отчетности, а также составлению сводных бухгалтерских отчетов.

Довод Администрации о возможности передачи спорных полномочий иному учреждению (не подведомственному финансовому органу муниципального образования) противоречит части 6 статьи 264.1 БК РФ и общим требованиям по передаче таких полномочий, предусмотренными вышеуказанным Постановлением №1890, в котором иные (муниципальные) учреждения не упомянуты.

Аргументы Администрации со ссылкой на Инструкцию, утвержденную приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, несостоятельны, поскольку пункт 4(1)  этой Инструкции соответствует пункту 6 статьи 264.1 БК РФ (действует с 06.08.2019) и закрепляет возможность передачи полномочий органов местной администрации по ведению бюджетного только финансовому органу муниципального образования непосредственно и (или) через подведомственное ему казенное учреждение, а пункт 5 Инструкции (действует с 07.01.2020) не расширяет установленные пунктом 6 статьи 264.1 БК РФ нормы в части передачи полномочий по ведению бюджетного учета.

В отношении несогласия Администрация с выводом KCК о незаконном закреплении в Уставе Учреждения функций, являющихся бюджетными полномочиями Управлений, суд исходит из следующего.

В Уставе Учреждения установлено, что одним из  предметов деятельности МКУ  г.  Костромы  "Дирекция  программ"  является комплексное сопровождение деятельности Управлений путем осуществления   бухгалтерского   и   бюджетного   учета,   планово-экономической   деятельности. Основным   видом   деятельности   Учреждения   является    деятельность   органов   местного самоуправления по управлению вопросами общего характера.

В разделе 3 Устава определены функции Учреждения, являющиеся отдельными бюджетными полномочиями главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств и получателей бюджетных средств согласно статьям 158 и 162 БК РФ: составление и представление на утверждение в установленном порядке бюджетных смет; планирование соответствующих расходов бюджета города Костромы, обоснование бюджетных ассигнований; составление и ведение бюджетной росписи, исполнение соответствующей части бюджета города Костромы; осуществление иных бюджетных полномочий, установленных БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами  города Костромы,  регулирующими бюджетные правоотношения.

Кроме того, в пункте 3.1.2 Устава закреплены функции МКУ г. Костромы "Дирекция программ" в отношении Управлений, являющиеся частью определенного бюджетного полномочия Управлений: организация     распределения     бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по   подведомственным распорядителям   и   получателям   средств   бюджета   города Костромы; распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета города Костромы подготовка предложений по внесению предложений по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств, бюджетной росписи, подготовка предложений  по   формированию  и  изменению ной бюджетной росписи.

При этом, указанные бюджетные полномочия главных распорядителей бюджетных средств по сути поименованы в статье 158 БК РФ.

Понятие бюджетных полномочий содержится в статье 6 БК РФ, согласно которой - это установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные отношения,   права   и   обязанности   органов   государственной   власти   (органов   местного самоуправления)   и   иных   участников   бюджетного   процесса  по   регулированию   бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Нормы бюджетного законодательства Российской Федерации, состоящего из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (статья 2 БК РФ) содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий (юридических фактов), следовательно, им присущ императивный характер и разрешительный метод регулирования правоотношений, то есть запрещено все, что прямо не разрешено. Указанный принцип вытекает из подзаконного характера исполнительной власти и ее полномочий, предусмотренных, в частности, статьями 114 и 115 Конституции Российской Федерации.

Вопреки позиции Администрации, передача указанных выше спорных бюджетных полномочий главных распорядителей и получателей бюджетных средств, указанных в пункте 3.1.2 Устава Учреждения, не предусмотрена БК РФ, поэтому является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Между тем, МКУ г. Костромы "Дирекция программ" фактически осуществляло предусмотренные Уставом функции по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности Управлений. Сотрудники Учреждения с использованием оргтехники и программного обеспечения Учреждения осуществляли систематизацию первичных документов Управлений, отражение фактов хозяйственной жизни Управлений на счетах бюджетного учета, формировали и передавали бюджетную отчетность в соответствующие государственные (муниципальные) органы. Так, бюджетная отчетность за 2023 год подписана тремя лицами: начальниками Управлений, директором МКУ г.Костромы "Дирекция программ" и главным бухгалтером МКУ г. Костромы "Дирекция программ".

Кроме того, приказом директора Учреждения от 10.02.2023 № П-13/1 за конкретными сотрудниками планово-экономического отдела Учреждения закреплено составление, ведение и осуществление контроля бюджетных смет Управлений, которые подписывались ответственными лицами за их составление (обязательный реквизит бюджетной сметы), что является подтверждением фактического осуществления закрепленной в Уставе функции по составлению бюджетной сметы.

Суд также не может согласиться с доводами Администрации о выходе КСК за пределы предмета проверки в связи с анализом Устава Учреждения.

Из материалов дела следует, что предметом проверки являлась финансово-хозяйственная деятельность Учреждения (действия должностных лиц) по использованию средств бюджета города Костромы, использование муниципального имущества.

Целью проверки являлась проверка соблюдения отдельных положений бюджетного законодательства Российской   Федерации,   законности   и   эффективности   расходования   бюджетных   средств, муниципального имущества, а одним из вопросов проверки являлся анализ учредительных документов и правовых актов, регулирующих деятельность Учреждения.

Поскольку финансово-хозяйственная деятельность Учреждения должна осуществляться на основании Устава, то КСК было правомерно проанализировано содержание Устава МКУ г. Костромы "Дирекция программ", действовавшего в проверяемый период. Сама законность создания Учреждения КСК не проверялась.

Таким образом, по убеждению суда, оспариваемое представление КСК соответствует действующему законодательству, является законным и обоснованным, выдано в пределах установленных полномочий и не нарушает прав и интересов заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поэтому в удовлетворении требований Администрации должно быть отказано.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований администрации городского округа город Кострома Костромской области, г. Кострома, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, о признании недействительным представления контрольно-счетной комиссии города Костромы от 09.12.2024 № 9-П - отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд в течение месячного срока со дня его принятия или в Арбитражный суд Волго-Вятского округа через Арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.                   

                   Судья                                                                      С.В. Цветков