АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

 

Нижний Новгород

Дело № А31-3581/2023

23 августа 2024 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 августа 2024 года.

 

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Голубевой О.Н.,

судей Кислицына Е.Г., Трубниковой Е.Ю.,

 

без участия представителей сторон,

 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителей – 

общества с ограниченной ответственностью «Инвесткапитал», 

общества с ограниченной ответственностью строительной компании «Стриж» и 

общества с ограниченной ответственностью «Градстройкапитал»

 

на решение Арбитражного суда Костромской области от 27.11.2023,

принятое судьей Байбородиным О.Л., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.05.2024,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В., Семеновым А.И.,

по делу № А31-3581/2023

 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Инвесткапитал»

(ИНН: 

<

***>; ОГРН: 

<

***>), 

общества с ограниченной ответственностью строительной компании «Стриж» 

(ИНН: 

<

***>; ОГРН: 

<

***>) и 

общества с ограниченной ответственностью «Градстройкапитал»

(ИНН: 

<

***>; ОГРН: 

<

***>)

о признании незаконным бездействия администрации Красносельского муниципального района Костромской области, выразившегося в нерассмотрении в установленном законом порядке проектной и иной документации о комплексном развитии территории, 

 

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, – 

администрация Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области, 

 

и   у с т а н о в и л : 

 

общества с ограниченной ответственностью «Инвесткапитал» (далее – ООО «Инвесткапитал»), строительная компания «Стриж» (далее – ООО «Стриж») и «Градстройкапитал» (далее – ООО «ГСК») обратились в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Красносельского муниципального района Костромской области (далее – Администрация района), выразившегося в нерассмотрении проектной и иной документации о комплексном развитии территории, представленной с письмами от 09.02.2023 и от 07.03.2023.

В качестве восстановительной меры заявители просили обязать Администрацию района рассмотреть данную документацию в течение 20 рабочих дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Заявленные требования основаны на статьях 45 и 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации и положениях Закона Костромской области от 26.04.2021 № 84-7-ЗКО «О комплексном развитии территорий в Костромской области». Требования мотивированы тем, что бездействие Администрации района (отказ от рассмотрения проектной и иной документации по существу) является незаконным, нарушает права и законные интересы заявителей в сфере экономической деятельности.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Боровиковского сельского поселения Красносельского муниципального района Костромской области (далее – Администрация поселения). 

Арбитражный суд Костромской области решением от 27.11.2023, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 22.05.2024, в удовлетворении заявленных требований отказал. Суды двух инстанций не усмотрели правовых оснований считать решение (бездействие) Администрации района незаконным.

ООО «Инвесткапитал», ООО «Стриж» и ООО «ГСК» не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просили их отменить и удовлетворить заявленные требования.

По мнению заявителей, суды двух инстанций неполно исследовали существенные для дела обстоятельства и неправильно рассмотрели спор (фактически предметом их рассмотрения была правомерность отказа в утверждении проектов, а не бездействие Администрации района). Кассатор отмечает, что Администрации района нарушила порядок рассмотрения документов заявителей, предусмотренный статьями 45 и 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 9 Закона Костромской области от 26.04.2021 № 84-7-ЗКО «О комплексном развитии территорий в Костромской области»; этот факт установлен прокуратурой Красносельского района Костромской области, должностное лицо привлечено к административной ответственности. 

По существу заявленных требований заявители указывают, что суды не исследовали вопрос о вхождении спорных земельных участков в границы комплексного развития территории (КРТ). С их позиции, факт такого вхождения подтверждается представленными в дело документами. В их числе – схема КРТ «Городец» (протокол от 22.06.2007 № 3), включенная в схему территориального планирования Красносельского района, утвержденную решением Собрания депутатов района от 27.12.2010 № 40, рамочным соглашением от 02.08.2021 с главой района, решением Совета депутатов Боровиковского сельского поселения от 19.07.2007 № 70, результатами предыдущих общественных обсуждений. Между тем, как отмечают заявители, при разработке и утверждении генерального плана и Правил землепользования и застройки Боровиковского сельского поселения эти документы не учитывались, что препятствует реализации проекта; документы территориального планирования в нарушение требований Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ не приведены в соответствии с нормами градостроительного законодательства.

Относительно доводов заинтересованного лица и выводов суда заявители указывают, что отнесение земель к землям сельскохозяйственного назначения не является основанием для отказа в утверждении документации. Ссылки на возможные негативные последствия реализации проекта КРТ в виде дополнительного бюджетного бремени являются голословными, так как не учитывают перспективные поступления в бюджет от реализации проекта (в т.ч. налоговых) и увеличение стоимости земельных участков. Аргумент Администрации района о возможной последующей продаже земельных участков без реализации проекта основан на предположении и противоречит поведению заявителей. Кроме того, заявители ссылаются на то, что сами по себе общественные обсуждений 2021 и 2023 года не свидетельствуют о законности бездействия Администрации района. Они не являются обязательными для органов местного самоуправления, а только учитываются при принятии ими решения.

Подробно доводы заявителей изложены в кассационной жалобе и дополнениях к ней. 

Отзывы на кассационную жалобу от участников процесса не поступили.

Представитель заявителей жалобы заявил ходатайство об отложении судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы, в связи с занятостью представителя в судебном заседании Костромского областного суда.

Суд округа не нашел оснований для удовлетворения заявленного ходатаства в связи со следующим. 

  В силу части 4 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд может отложить судебное разбирательство по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с неявкой в судебное заседание его представителя по уважительной причине. Из смысла данной нормы следует, что отложение судебного разбирательства по ходатайству лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является правом, а не обязанностью суда, которое реализуется в случае признания указанных в ходатайстве причин уважительными. Занятость представителя в назначенный день судебного разбирательства не означает невозможности представительства при рассмотрении указанного дела (определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2016 N 305-ЭС16-4873). Невозможность участия в судебном заседании конкретного представителя не является препятствием к реализации стороной по делу ее процессуальных прав, в том числе направления иного представителя. 

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, в судебное заседание окружного суда представителей не направили, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела и установили суды первой и апелляционной инстанций, ООО «Инвесткапитал», ООО «Стриж» и ООО «ГСК» являются собственниками земельных участков, расположенных по адресу: Костромская область, Красносельский район, ЗАО учхоз «Боровиковское» в квартале 44:08:012413 общей площадью 3 765 442,67 квадратного метра из земель сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства.

Указанные лица 09.02.2023 направили Администрации района документы для заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей. В дополнение к первоначальному пакету документов от 09.02.2023 направлен подготовленный проект межевания территории (с сопроводительным письмом от 07.03.2023). 

Администрация района в письме от 09.03.2023 уведомила заявителей о том, что их заявление и представленные документы по существу рассмотрены не будут, т.к. Администрация заинтересована в развитии сельскохозяйственного производства на территории района. Также Администрация отметила, что по результатам общественных обсуждений от 29.09.2021 по проекту внесения изменений в генеральный план Боровиковского сельского поселения ранее было отказано во включении в границы населенного пункта территории, испрашиваемой для комплексного освоения территорий.

ООО «Инвесткапитал», ООО «Стриж» и ООО «ГСК», посчитав решение Администрации района (ее бездействие) незаконным и нарушающим их права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела и оценив доводы жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом следующего.

Суд осуществляет проверку действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у соответствующего органа, а также нарушают ли такие действия (бездействия) права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Обязанность доказывания обстоятельств, которые послужили основанием для совершения публичным органом оспариваемого действия (или его бездействия), возлагается на указанный орган (статья 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил следующее. 

К решениям, которые могут быть оспорены, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 3). К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (пункт 5).

Рассмотрение дел по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении. 

Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 кодекса) и независимо от доводов заявления суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие обстоятельства: 1) нарушены ли права, свободы, законные интересы заявителя; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия решения, совершения действия (бездействия) в случае, если он установлен; основания принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание решения или действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 15).

Осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе, если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

Законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм (пункт 17).

В случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии со статьей 6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 18).

В том случае, когда законодательством регламентирован порядок принятия решения, совершения оспариваемого действия, суд проверяет соблюдение указанного порядка. Несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для заявителя, влияют на исход дела. Нарушения, которые носят формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными. Если конкретные нарушения, связанные с несоблюдением порядка принятия решения, невыполнением требований к форме и содержанию решения, определены законом как существенные (грубые), сам факт наличия этих нарушений является достаточным для вывода о его незаконности (пункт 19).

В силу статьи 70 (частей 1, 3 – 5 и 8) Градостроительного кодекса Российской Федерации, комплексное развитие территории (КРТ) по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах КРТ, за исключением правообладателей линейных объектов. КРТ по инициативе правообладателей осуществляется на основании договоров о КРТ, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. Содержание договора определяется в соответствии со статьей 68 этого кодекса с учетом положений данной статьи. 

Для заключения договора с правообладателями в порядке, предусмотренном этой статьей, принятие решения о комплексном развитии не требуется. Сведения, подлежащие включению в решение о КРТ, подлежат включению в такой договор. В случае, если КРТ по инициативе правообладателей осуществляется двумя и более правообладателями, правообладатели заключают соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ по инициативе правообладателей.

Заключение договора осуществляется без проведения торгов на право заключения договора в порядке, определенном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений этой статьи.

Правоотношения, связанные с принятием администрацией Костромской области, главами местных администраций муниципальных образований области решений о КРТ и реализацией на территории области подобных решений, регулируются Законом Костромской области от 26.04.2021 № 84-7-ЗКО «О комплексном развитии территорий в Костромской области» (далее – Закон о КРТ). 

В силу статьи 9 этого Закона, в целях заключения договора правообладатель или заключившие соглашение правообладатели направляют в уполномоченный орган местного самоуправления подготовленные в соответствии с градостроительным законодательством проект планировки территории и проект межевания территории, а также проект договора и, в случае если правообладателей два и более, соглашение (часть 8). 

Уполномоченный орган осуществляет проверку проектов на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в течение 20 рабочих дней со дня поступления таких проектов и по результатам проверки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по таким проектам. Орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам и заключения о результатах таких обсуждений или слушаний в течение 20 рабочих дней со дня опубликования заключения принимает решение об утверждении документации по планировке территории либо отклоняет такую документацию и направляет ее на доработку. Основанием для отклонения документации по планировке территории и направления ее на доработку является несоответствие такой документации требованиям, указанным в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В иных случаях отклонение документации по планировке территории не допускается (часть 9).

В силу статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка документации по планировке территории осуществляется:

на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории 

в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, комплексного развития транспортной инфраструктуры, комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения и требованиями технических регламентов, сводов правил,

с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, если иное не предусмотрено частью 10.2 данной статьи (часть 10).

Подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ осуществляется в соответствии с таким решением без учета ранее утвержденной в отношении этой территории документации по планировке территории. В случае, если для реализации решения о КРТ требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в данные документы. Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в данные генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки (часть 10.2).

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается органами местного самоуправления муниципального района, до их утверждения, по общему правилу, подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Общественные обсуждения или публичные слушания по указанным проектам проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 кодекса, и по правилам, предусмотренным частями 11 и 12 статьи 46 кодекса. Орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний и заключения об их результатах в течение 10 дней принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку с учетом указанных протокола и заключения (часть 13.1). 

На основании статьи 5.1 (части 26) Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае, если для реализации решения о КРТ требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, по решению главы местной администрации допускается одновременное проведение публичных слушаний и (или) общественных обсуждений по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, и по проекту документации по планировке территории, подлежащей комплексному развитию.

В силу статьи 30 (частей 5.1, 5.2) Градостроительного кодекса Российской Федерации, на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление КРТ. Границы территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте. В отношении таких территорий заключается один или несколько договоров о КРТ. По общему правилу, решение о КРТ может быть принято в отношении территории, которая в соответствии с правилами землепользования и застройки на дату принятия решения не определена в качестве такой территории. 

При толковании положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и оценке законности действий (бездействия) органа местного самоуправления следует также учитывать существо законодательного регулирования.

Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, осуществляемая, в т.ч. в виде комплексного развития территорий и их благоустройства. Устойчивое развитие территорий – обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Комплексное развитие территорий (КРТ) есть совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности, а также территорий общего пользования поселений, муниципальных округов, городских округов (пункты 1, 3, 34 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Законодательство о градостроительной деятельности основываются на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, свободы участия; ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (пункты 1, 2, 5 и 6 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, публично-правовых образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В силу статьи 64 (части 1) Градостроительного кодекса Российской Федерации целями КРТ являются:

1) обеспечение сбалансированного и устойчивого развития поселений, муниципальных округов, городских округов путем повышения качества городской среды и улучшения внешнего облика, архитектурно-стилистических и иных характеристик объектов капитального строительства;

2) обеспечение достижения показателей, в т.ч. в сфере жилищного строительства, улучшения жилищных условий граждан, в соответствии с указами Президента Российской Федерации, национальными проектами, государственными программами;

3) создание необходимых условий для развития транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территорий поселений, муниципальных округов, городских округов, повышения территориальной доступности таких инфраструктур;

4) повышение эффективности использования территорий поселений, муниципальных округов, городских округов, в т.ч. формирование комфортной городской среды, создание мест обслуживания и мест приложения труда;

5) создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования обновления застроенных территорий.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая своей целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области. Такое толкование дано в т.ч. в его определениях от 06.11.2003 № 387-О, от 15.07.2010 № 931-О-О, от 25.02.2016 № 242-О, от 19.12.2017 № 3076-О, от 25.03.2021 № 583-О, от 25.04.2023 № 771-О, от 30.05.2024 № 1167-О и др. 

В такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Градостроительное зонирование и планировка территории, как часть процесса по развитию территории, одновременно выступают одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Задача органов местного самоуправления муниципальных образований при этом заключается в обеспечении справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем при регулировании исключительно гражданских прав. Такие правовые выводы сделаны Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 28.03.2018 № 9-АПГ18-3, апелляционных определениях от 25.12.2019 № 51-АПА19-19, от 15.01.2020 № 53-АПА19-47, от 22.01.2020 № 53-АПА19-51 и др.

Для гармоничного развития территорий задача органов государственной власти субъекта Российской Федерации при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса общественных интересов и прав частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни. Такое заключение сделано Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении от 05.09.2018 № 78-КГ18-40, апелляционном определении от 19.08.2020 № 11-АПА20-1. 

Согласование государственных, общественных и частных интересов осуществляется в т.ч. за счет принятия уполномоченными органами документов территориального планирования, включая проекты планировки территории, проекты межевания территории, после проведения публичных слушаний. Положения градостроительного законодательства призваны обеспечить реализацию имеющих публичное значение документов территориального планирования и (или) документации по планировке территория (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2021 № 1536-О).

Применительно к значению публичных слушаний, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал следующее. Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности. Они проводятся с участием заинтересованных лиц, чьи интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения.

Соответствующие нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации (статья 5.1, часть 10 статьи 45) направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения (определения от 30.06.2020 № 1629-О, от 25.03.2021 № 583-О).

Публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер. Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам (в т.ч. определения от 15.07.2010 № 931-О-О, от 22.03.2011 № 381-О-О, 09.06.2022 № 1454-О, от 31.10.2023 № 3007-О).

Правила проведения общественных обсуждений призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в т.ч. путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу. Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует. Тем самым результаты слушаний учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными. Указанный подход приведен в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2023 № 308-ЭС22-25486, от 06.06.2023 № 304-ЭС22-18932 и апелляционных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.04.2019 № 75-АПА19-4, от 07.11.2019 № 2-АПА19-13, от 27.11.2019 № 127-АПА19-24.

Применительно к процедуре рассмотрения проектов планировки территории и межевания территории, представленных для заключения договора о КРТ, следует также отметить следующее. Указанная процедура равным образом требует обеспечения согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области. 

Приведенное законодательное регулирование не свидетельствует о приоритете прав лица, обратившегося в инициативном порядке за заключением договора КРТ, и не содержит каких-либо норм, дающих право этому лицу понуждать орган местного самоуправления его заключить с ним проект, особенно в ситуации, когда конкретный проект КРТ в настоящее время не отвечает общественным или публичным интересам. Об этом свидетельствует то, что законодательная регламентация КРТ по инициативе правообладателей не содержит конкретных оснований для утверждения документации по планировке территории или об отклонении такой документации. В любом случае, конкретный орган местного самоуправления, действуя в пределах предусмотренных градостроительным законодательством полномочий, самостоятельно, но с учетом общественного мнения, фундаментальных целей, принципов градостроительной деятельности, совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, инфраструктуры, решает вопрос о возможности утверждения такой документации и заключения договора КРТ. 

При этом должен обеспечиваться и баланс предусмотренных в части 1 статьи 64 Градостроительного кодекса Российской Федерации целей, т.е. как обеспечение сбалансированного и устойчивого развития поселений, инфраструктуры, так и создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования, но при общем приоритете целей градостроительной деятельности.

В настоящем деле суды двух инстанций, отказывая заявителям в удовлетворении требований о признании бездействия Администрации незаконным, обоснованно исходили из того, что документами территориального планирования Боровиковского сельского поселения спорная территория не предусмотрена для КРТ. Изменение указанных документов, главным образом, генерального плана, на общественных обсуждениях в 2021 и 2023 годах было отклонено. На этом основании, с учетом текущей ситуации в муниципальных образованиях, Администрация района сочла нецелесообразной реализацию проекта КРТ заявителей и заключение договора с заявителями. Администрация района учла как общественное мнение по этому вопросу, имеющееся на текущий момент, повышенную ценность сельскохозяйственной земли, а также недостаточные бюджетные возможности в связи с реализацией этого проекта, а именно последующим содержанием большего объема коммунальной, транспортной, социальной и иной инфраструктуры, что приведет к существенному увеличению бюджетного бремени. 

Суды обеих инстанций также учли, что задействованные в КРТ земельные участки являются землями сельскохозяйственного назначения, и в силу статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 1 федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» основным принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение их целевого использования.

Отдельным образом следует отметить, что ссылки заявителей жалобы на факты утверждения проекта в 2007 году, его согласования и внесения в схему территориального планирования района в 2010 году, имело место более 10 лет назад, при иных социально-экономических и политических, градостроительных условиях. В этой связи эти факты не могут быть основанием для понуждения органа местного самоуправления по принятию в пользу частного субъекта конкретного решения. 

С учетом отсутствия достаточных условий реализации проекта КРТ в муниципальном районе, возложение обязанности по утверждению проектной документации приведет только к изменению категории сельскохозяйственных земель, что не отвечает устойчивому развитию территории, общественным и публичным интересам, а обеспечит лишь частные интересы заявителей. 

Суд округа отмечает также непоследовательность позиции заявителей. С одной стороны, они указывают на формальное несоблюдение процедуры рассмотрения Администрацией района представленных проектов планировки и межевания территории, предусмотренной в статьях 45 и 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 9 Закона Костромской области от 26.04.2021 № 84-7-ЗКО «О комплексном развитии территорий в Костромской области», требуя ее соблюдения в полной мере. Вместе с этим, заявители кладут в основу своей аргументации общественные обсуждения, проведенные в сельских поселениях до 2010 года, и игнорируют имеющиеся в деле результаты публичных слушаний 2021 и 2023 годов и предлагают их не учитывать самой Администрации района, которая рассматривала аналогичную документацию ранее, а утвердить проекты планировки и межевания территории. 

Таким образом, с учетом разъяснений, данных в постановлении от 28.06.2022 № 21, следует заключить, что достаточных оснований для признания бездействия Администрации района незаконным не имеется. Нарушения процедуры носят формальный характер, не являются грубыми или существенными; полномочия или пределы усмотрения административным органом при реализации данных полномочий не нарушены. 

Довод заявителей о том, что органы местного самоуправления неправомерно не привели в соответствии с градостроительным законодательством документы территориального планирования, неправомерно их не изменили, равно как и аргументы, свидетельствующие о несогласии заявителей с целесообразностью приятия таких актов, судом округа отклоняются. 

Суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом нормативного правового акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и должностных лиц (пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»). 

В силу статьи 201 (части 3) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемые решения, действия (бездействие) органов соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом этого, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Материалы дела исследованы судами полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Оснований для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя. С учетом разъяснений, данных Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах», государственная пошлина за подачу кассационной жалобы по данной категории дел составляет 1500 рублей. При подаче кассационной жалобы заявителями ООО «Инвесткапитал» уплатило 3000 рублей, в связи с чем излишне уплаченная им пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 27.11.2023, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.05.2024 по делу № А31-3581/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Инвесткапитал», общества с ограниченной ответственностью строительной компании «Стриж» и общества с ограниченной ответственностью «Градстройкапитал» – без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Инвесткапитал» из федерального бюджета государственную пошлину за подачу кассационной жалобы в сумме 1500 рублей, уплаченную заявителем по платежному поручению от 26.06.2024 № 5.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

 

Председательствующий

 

О.Н. Голубева

 

 

Судьи

 

Е.Г. Кислицын

Е.Ю. Трубникова