Дело № А43-5002/2020

16 апреля 2021 года

г. Владимир

Резолютивная часть постановления объявлена  12.04.2021. 

Постановление

 в полном объеме изготовлено   16.04.2021.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Захаровой Т.А., 

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,  

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А., 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору 

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.01.2021 

по делу № А43-5002/2020, 

принятое по заявлению Государственного бюджетного учреждения Нижегородской области «Экология региона» (603109, 

<

...>; ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании недействительным предписания Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 13.12.2019 № Пр-2166/19/П/13,

без участия лиц, 

и установил:

Государственное бюджетное учреждение Нижегородской области «Экология региона» (далее – ГБУ НО «Экология региона», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление, надзорный орган) от 13.12.2019 № Пр-2166/19/П/13.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 26.01.2021  заявленные требования удовлетворены, и оспариваемый ненормативный правовой акт признан недействительным. Одновременно суд взыскал с надзорного органа в пользу Учреждения судебные расходы.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Надзорный орган настаивает на том, что он располагал правовыми основаниями для выдачи ГБУ НО «Экология региона» оспариваемого предписания, поскольку не было принято решение о консервации или ликвидации ГТС шламонакопителя «Белое море».

В отзыве на апелляционную жалобу ГБУ НО «Экология региона» указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

Управление и Учреждение ходатайствуют о рассмотрении дела без участия своих представителей.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу решения в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Установлено по делу, что 13.12.2019 на основании распоряжения заместителя руководителя от 26.11.2019 № Пр-2166/19 уполномоченные должностные лица Управления провели плановую выездную проверку в отношении ГБУ НО «Экология региона» с целью проверки исполнения ранее выданного предписания от 26.06.2018 №Пр-926/18/П/14.

В ходе проверки надзорный орган установил, что требования пункта                      8 предписания от 26.06.2018 №Пр-926/18/П/14 Учреждение не исполнило, а именно: эксплуатация гидротехнических сооружений шламонакопителя «Белое море» осуществляется Учреждением не в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнических сооружений, в связи с чем нарушены положения статей 9, 19 Федерального закона от 21.07.1997 №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», пункт 2 Приказа Ростехнадзора от 02.10.2015 № 395 «Об утверждении требований к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений».

Результаты проверки зафиксированы в акте от 13.12.2019№ Пр-2166/19/А/13.

13.12.2019 Управление выдало новое предписание № ПР-2166/19/П/13, которым обязало Учреждение в срок до 31.03.2020 принять меры к устранению выявленных нарушений.

Полагая, что предписание надзорного органа не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.07.1997 №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», и исходил из того, что надзорный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания. 

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. 

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Согласно статье 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее - Федеральный закон № 117-ФЗ) под федеральным государственным надзором в области безопасности гидротехнических сооружений понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность по эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) обязательных требований посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

Федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №401 (далее - Положение), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями, осуществляющими деятельность по эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений); проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности (5.3.1.9, 5.3.8 Положения).

В силу статьи 13 Федерального закона № 117-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Согласно статье 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленныенарушения, к ответственности.

Таким образом, предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Из вышеприведенных правоположений следует, что надзорный орган в пределах своих полномочий осуществил проверочные мероприятия в отношении Учреждения и выдал оспариваемое предписание.

Согласно статье 9 Федерального закона № 117-ФЗ собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны: обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а также их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую обязательным требованиям квалификацию работников эксплуатирующей организации; осуществлять капитальный ремонт, реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнического сооружения в случае его несоответствия обязательным требованиям.

Собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения (в том числе возмещает в соответствии со статьями 16, 17 и 18 настоящего Федерального закона ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения) вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

Согласно статье 19 Федерального закона № 117-ФЗ нарушениями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений являются: строительство и эксплуатация гидротехнического сооружения, хозяйственное или иное использование водотоков и прилегающих к ним территорий ниже и выше плотины без соответствующего разрешения; невыполнение требований представления декларации безопасности гидротехнического сооружения или проведения государственной экспертизы проектной документации гидротехнических сооружений или государственной экспертизы декларации безопасности гидротехнических сооружений; невыполнение предписаний органов государственного надзора; нарушение обязательных требований при проектировании, строительстве, эксплуатации, капитальном ремонте, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений.

В рассматриваемом случае ГБУ НО «Экология региона» распоряжением Правительства Нижегородской области от 06.04.2016                     № 396-р определено заказчиком работ по ликвидации объектов накопленного экологического ущерба (свалка промышленных отходов «Черная дыра», шламонакопитель «Белое море», полигон твердых бытовых отходов «Игумново»), в том числе работ по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также иных связанных с ликвидацией данных объектов работ.

Инженерные изыскания, подготовка проектной документации, проведение государственной экспертизы проектной документации по выполнению работ по консервации завершены в 3 квартале 2017 года.

Во исполнение вышеназванного распоряжения для проведения фактических работ по консервации шламонакопитель «Белое море» в оперативное управление 17.01.2018 передан ГБУ НО «Экология региона» по акту приема-передачи государственного имущества (распоряжение Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области от 26.12.2017 № 326-11-1508/2017).

Таким образом, ГБУ НО «Экология региона» является эксплуатирующей организацией, которой передан шламонакопитель для проведения работ по консервации.

В статье 3 Федерального закона № 117-ФЗ под консервацией гидротехнического сооружения подразумевается временное прекращение эксплуатации гидротехнического сооружения в целях предотвращения ухудшения его технического состояния, разрушения гидротехнического сооружения и его конструктивных элементов, а также обеспечения их укрепления, защиты, физической сохранности, безопасности жизни, здоровья граждан, безопасности объектов инфраструктуры, в том числе зданий, сооружений, охраны окружающей среды, включая растительный и животный мир.

В пункте 6 постановления Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 №1081 «Об утверждении Правил консервации и ликвидации гидротехнического сооружения» указано, что мероприятия по консервации гидротехнического сооружения осуществляются в порядке, определенном декларацией безопасности гидротехнического сооружения, утвержденной федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений в соответствии с их компетенцией.

Согласно приказу директора ГБУ НО «Экология региона» от 19.07.2018 № 109 «О создании комиссии по преддекларационному обследованию ГТС шламонакопителя «Белое море», комиссия провела обследование ГТС шламонакопителя «Белое море» (далее - преддекларационное обследование). В составе комиссии участвовали должностные лица Управления. Составлен акт преддекларационного обследования.

Пунктом 4.3 акта преддекларационного обследования отмечено, что форма передачи функций по эксплуатации ГТС эксплуатирующей организации - оперативное управление, на основании распоряжения Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области от 26.12.2017 № 326-11-1508/17.

Абзацем 2 пункта 4.4 акта преддекларационного обследования отмечено, что эксплуатация ГТС шламонакопитсля «Белое море» осуществляется силами работников ГБУ НО «Экология региона».

Абзацем 5 пункта 4.4 акта преддекларационного обследования отмечено, что приказом ГБУ НО «Экология региона» от 16.06.2018 № 90/2 назначен ответственный за безопасную эксплуатацию ГТС.

В таблице № 4 пункта 12.5 акта преддекларационного обследования указаны сведения о мероприятиях, предписанных к выполнению органом надзора за безопасностью ГТС, и фактическом выполнении этих мероприятий. Пунктом 21 таблицы № 4 отмечено, что эксплуатация ГТС шламонакопителя «Белое море» осуществляется не в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности ГТС, правилами эксплуатации ГТС, установлена дата исполнения данного пункта предписания - 21.11.2019.

Согласно пункту 12.9 акта преддекларационного обследования в процессе эксплуатации и при выполнении преддекларационного обследования выявлены нарушения правил и норм эксплуатации ГТС, в том числе отсутствие правил эксплуатации ГТС (абзац 9 пункта 12.9 акта преддекларационного обследования).

Абзацем 2 подпункта 2 пункта 16 (раздел IV "выводы и мероприятия") акта преддекларационного обследования ГТС шламонакопителя «Белое море» отмечено, что решение о консервации ГТС собственником на момент преддекларационного не принято.

Согласно абзацу 3 подпункта 2 пункта 16 акта отсутствует предусмотренная Правилами консервации ГТС документация, необходимая для консервации шламонакопителя.

Абзацем 9 пункта 17.3 акта преддекларационного обследования ГТС отмечено, что организация контроля за состоянием ГТС, требованиям безопасности ГТС, осуществлена не в полном объеме, в том числе, и из-за отсутствия правил эксплуатации ГТС.

В подпункте 3 пункта 18 акта преддекларационного обследования указано на необходимость принятия в срок до ноября 2018 года решения о консервации или ликвидации ГТС шламонакопителя «Белое море».

Подпунктом 10 пункта 18 акта преддекларационного обследования установлено, что работы по консервации шламонакопителя необходимо осуществлять в строгом соответствии с Правилами консервации ГТС. Акт преддекларационного обследования от 19.07.2018 подписан всеми членами комиссии.

06.06.2019 Управление утвердило декларацию безопасности № 19-19(00)0088-10-ХИМ, где указан порядок проведения работ по консервации шламонакопителя «Белое море», что означает, что  эксплуатация данного объекта не подразумевается.

Довод Управления о том, что отсутствие решения о консервации ГТС доказывает факт его эксплуатации ГБУ НО «Экология региона», является необоснованным, поскольку Учреждение не относится к собственникам ГТС, который принимает такое решение (эксплуатирующая организация).

Требования к порядку проведения консервации гидротехнических сооружений содержатся в постановлении Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1081 «Об утверждении Правил консервации и ликвидации гидротехнического сооружения». 

Данные правила не содержат обязанности по разработке правил эксплуатации гидротехнических сооружений при проведении работ по консервации и (или) ликвидации.

При этом предусмотренную указанными Правилами декларацию безопасности в отношении работ по консервации Учреждение разработало и надзорный орган утвердил ее.

При установленных обстоятельствах в их совокупности у надзорного органа отсутствовали основания для выдачи Учреждению предписания, поскольку не доказано нарушение последним норм действующего законодательства.

Оспариваемое предписание незаконно возлагает на ГБУ НО «Экология региона» обязанность разработать правила эксплуатации гидротехнических сооружений при том, что эксплуатация шламонакопителя не осуществляется, а проводятся работы по консервации гидротехнического сооружения.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом, однако оно не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы ГБУ НО «Экология региона», что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Ссылка Управления о том, что оспариваемое предписание вынесено по результатам проверки исполнения ранее выданного предписания, содержащего аналогичное требование и вступившего в законную силу, правомерно отклонена судом первой инстанции.

Предписание от 26.06.2018 №Пр-926/18/П/14  в судебном порядке не оспаривалось и вступило в законную силу по истечении срока на обжалование. Вступление в законную силу не оспоренного предписания не освобождает арбитражный суд от обязанности проверить законность и обоснованность настоящего предписания, выданного по результатам проверки исполнения ранее выданного предписания.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно удовлетворил заявление Учреждения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. 

Поскольку суд первой инстанции удовлетворил заявленные Учреждением требования, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации он законно и обоснованно взыскал с государственного органа в пользу заявителя понесенные им судебные расходы.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. 

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства. 

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый  арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.01.2021 по делу № А43-5002/2020 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации надзорный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 – 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.01.2021 по делу № А43-5002/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи                                                                                         М.Б. Белышкова

                                                                                                    Т.В. Москвичева